如何看待新一轮债务置换对银行的影响？

化债，本质是“化解地方政府债务风险”，新一轮化债兼顾“防风险+促发展”。

2024 年 11 月 8 日，新一轮化债政策重磅落地，是近年来力度最大的化债举措： 增加地方化债资源 10 万亿元。化债力度加码，彰显监管解决地方债务风险的诚 意，大幅改善银行资产质量预期。一方面解决地方“燃眉之急”，缓释地方当期化 债压力，减少利息支出，有助于防范化解地方政府债务风险。另一方面，帮助地 方畅通资金链条，增强发展动能。通过实施置换政策，可以将原本用来化债的资 源腾出来，用于促进发展+改善民生，更大力度支持投资和消费；同时改善金融 资产质量，增强信贷投放能力，利好银行经营基本面。 回顾 2015 年以来前四轮较大规模债务置换：化债目的主要是防范和化解地方政 府债务风险，规模上最大的是第一轮 12.2 万亿元，后三轮分别在 0.5-2 万亿元左 右。化债方式包括置换债、特殊再融资债、特殊专项债等。

2015-2018 年：置换非债券形式的政府存量债务，共发行 12.2 万亿元置换债。 2014年 8月全国人大常委会通过新预算法，明确规定除发行地方政府债券举 借债务外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务，地方政府债务 余额开始实行限额管理。2015 年 12 月财政部印发《关于对地方政府债务实 行限额管理的实施意见》，规定“地方政府存量债务中通过银行贷款等非政府 债券方式举借部分，通过三年左右的过渡期，由省级财政部门在限额内安排 发行地方政府债券置换”。2015-2018年，地方政府置换债合计发行约12.2万 亿元，加上部分非债券形式存量债务的到期等，2018 年底非政府债券形式 的存量政府债务仅余 3151 亿元（2023 年末为 1662 亿元）。

2019-2021 年 9 月：建制县隐性债务化解试点，发行政府债券置换存量隐债。 非债券形式存在的地方政府债务基本置换完毕后，地方债置换转向了隐性债 务。2018 年 8 月中央下发《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》， 正式定义隐性债务：“指地方政府在法定政府债务预算之外，直接或者承诺 以财政资金偿还，以及违法提供担保等方式举借的债务”，要求地方政府在 5-10 年内化解隐性债务。2019 年财政部计划探索建制县隐性债务置换试点 工作，选取辽宁、贵州、内蒙古、湖南、甘肃、云南六个省份，主要通过发 行新增政府债券用于置换部分隐性债务，2019 年 6 月-12 月合计发行 1770 亿 元置换债。2020 年 12 月至 2021 年 9 月建制县化债试点扩容，合计发行特殊 再融资债 6320 亿元用于偿还政府存量债务。

2021 年 10 月-2022 年 6 月：本轮债务置换仅在北京、上海、广东三省市进 行，助力发达地区隐债清零，债务置换规模 0.5 万亿元。2021 年 10 月起， 北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动 试点工作。2021 年 10 月-2022 年 6 月，北京、广东和上海分别发行 3318、 1135、655 亿元特殊再融资债（合计 5108 亿元），助力隐性债务清零。根据 各地政府最新表述，当前三省市均已实现全域无隐性债务工作。

2023 年 10 月以来：2023 年 7 月政治局会议提出“制定实施一揽子化债方案”， 化债组合拳密集推出，累计发行特殊再融资债 3.4 万亿元+特殊专项债 1.2 万 亿元。①特殊再融资债：2023年 10月至今，特殊再融资债券累计发行超 1.8 万亿元，其中 2023 年 10-12 月是置换的高峰期，共发行 1.4 万亿元；2024 年 前 9 个月发行较少，仅有贵州和天津两省市发行。2024 年 10 月财政部表示 “将在近期推出一揽子有针对性增量政策举措”，特殊再融资债发行明显提速。 ②特殊新增专项债：2023年 10月以来，部分新增专项债发行前未披露“一案 两书”（即项目实施方案、财务审计报告和法律意见书），同时可能也未披露 募投项目具体投向，募集资金用途仅简单描述为用于地方政府投资项目，该 资金或主要用于置换存量隐性债务和支持化解存量政府投资项目债务，市场 称之为“特殊新增专项债”，截至 11 月底累计发行规模 1.2 万亿元。 PS：官方披露的隐性债务规模和化解情况： ① 2024 年 10 月 12 日国新办新闻发布会，财政部《介绍“加大财政政策逆 周期调节力度、推动经济高质量发展”有关情况》：中央财政在 2023 年 安排地方政府债务限额超过 2.2 万亿元的基础上，2024 年又安排了 1.2 万亿元债务限额支持地方化解存量隐性债务和消化政府拖欠企业账款， 同时每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持 化解存量政府投资项目债务。截至 2023 年末，全国纳入政府债务信息 平台的隐性债务余额比 2018 年摸底数减少了 50%，债务风险可控。 ② 2024 年 11 月 8 日人大常委会新闻发布会，财政部介绍《增加地方政府 债务限额置换存量隐性债务有关政策情况》：2023 年末，经过逐个项目 甄别、逐级审核上报，全国隐性债务余额为 14.3 万亿元。

新一轮化债：增加地方化债资源 10 万亿元，2028 年底前地方需消化的隐性 债务总额从 14.3 万亿元大幅降至 2.3 万亿元。2024 年 11 月 8 日，全国人大 常委会表决通过《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性 债务的议案》。会议审议通过近年来力度最大的化债举措： ① 增加地方政府债务限额 6 万亿元，用于置换存量隐性债务，为地方政府 腾出空间更好发展经济、保障民生。新增债务限额全部安排为专项债务 限额，一次报批，分三年实施。按此安排，2024 年末地方政府专项债务 限额将由 29.52 万亿元增加到 35.52 万亿元。 ② 5 年累计安排 4 万亿元新增地方政府专项债券：从 2024 年开始，我国将 连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排 8000 亿元，专门用于化 债，累计可置换隐性债务 4 万亿元。 ③ 棚户区改造隐性债务 2 万亿元：2029 年及以后到期的棚户区改造隐性债 务 2 万亿元，仍按原合同偿还。 上述三项政策协同发力，2028 年之前，地方需消化的隐性债务总额从 14.3 万亿元大幅降至 2.3万亿元，平均每年消化额从 2.86万亿元减为 4600亿元， 化债压力大大减轻。同时由于法定债务利率大大低于隐性债务利率，置换后 将大幅节约地方利息支出。财政部估算，五年累计可节约 6000 亿元左右。

对银行的影响来看： ① 资产质量：地方政府债务风险预期显著改善。新一轮债务置换将有效缓释地 方政府偿债压力，降低地方政府债务风险，大幅改善银行表内外城投敞口的 风险预期。通过债务置换，城投平台债务被置换成地方政府债券，信用等级 明显提升。 ② 规模：节约核心一级资本，增强信贷投放能力。一方面，根据资本新规，商 业银行对公贷款的风险权重为 100%，而地方专项债的风险权重为 20%，债 务置换有助于银行节约资本，提升信贷投放能力。另一方面，通过实施置换 政策，将原本用来化债的资源腾出来，可以更大力度支持投资和消费、科技 创新等，促进经济平稳增长和结构调整，提升实体信贷融资需求。 ③ 息差：债务置换影响息差小幅下行。债务置换体现在银行报表内，主要是将 城投平台的贷款、非标和债券等相对高收益资产置换成低收益的地方政府专 项债，因此银行资产端收益率预计有所下行，息差小幅收窄。根据财政部估 算，五年累计可节约地方利息支出 6000 亿元左右。假设 10 万亿元债务置换 额度中，偿还银行的比例为 50%，测算对息差的累计影响为-8.4bp，其中 2024-2026 年影响均为-2.4bp，2027-2028 年影响均为-0.7bp。