各国对数字平台竞争政策实施态势如何？

下面将从竞争法的视角出发，重点对数字平台竞争政策实施的最新态势进行总结与分析。

1.美国

治理制度方面，加强对数字平台企业经营者集中反垄断审查的制度完善。2023 年 12 月 18 日，美国联邦贸易委员会和司法部联合发布《2023 年合并指南》（2023 Merger Guidelines）。《2023年合并指南》明确了监管机构对经营者集中合并行为进行监管的准则，包括合并不应显著增加已高度集中市场的集中度；合并不应消除公司之间的实质性竞争；合并不应消除市场中的潜在进入者等。对于数字平台巨头企业广泛收并购、杀手型并购等行为，《2023 年合并指南》重点予以明晰：一是对于数字巨头广泛收并购的商业策略，即使经营者实施的单项收购不会大幅削弱竞争或构成垄断，但如果经营者的商业策略是通过相关业务领域实施多起小规模收购来消除竞争，此时监管机构将综合考量经营者所有并购行为的累积效应，来对经营者的单项收购行为进行评估。二是如果合并涉及的为两个数字平台经营者，头部数字平台可能会对处于起步阶段的数字平台实施“杀手型并购”，以此减少竞争来巩固自己的市场地位，此时监管机构将强力阻止巨头企业的此类行为。三是如果涉及的为巨头数字平台对其平台生态参与者的并购，数字平台巨头有动力让自己的产品和服务，相对于参与平台的其他竞争对手具有优势，从而损害该产品或服务的产品市场竞争，监管机构此时会仔细审查并购是否会产生损害竞争的利益冲突。

治理重点领域方面，强化对前沿产业如人工智能领域有效竞争环境的构筑与保护。美联邦贸易委员会主席莉娜·汗多次指出人工智能的数据、算力、算法等核心资源被数字巨头企业所掌控，将催生新一轮垄断，呼吁并采取实际行动对现有人工智能平台巨头的算法歧视、数据滥用等行为进行规制，以确保人工智能能够得到负责任的实施。2023 年 10 月 30 日，美国发布《关于安全、可靠和可信地开发和使用人工智能的行政命令》，明确美国在推进和管理人工智能的开发和使用时，需遵循的原则之一为“促进人工智能及相关技术的公平、开放和竞争的生态系统和市场，以便小型开发者和企业家能够继续推动创新。要做到这一点，需要停止大平台企业的非法勾结、并解决主导数字平台企业利用半导体、计算能力、云存储和数据等关键资产使竞争对手处于劣势的风险，还需要支持利用人工智能技术优势相关市场的发展，以为小企业、工人和企业家提供新的发展机会。”美竞争监管机构下一步工作重点之一，即通过竞争监管机构的积极作为，加强对人工智能大企业控制中小企业发展所需数据等关键资源垄断行为的规制，为中小企业提供充裕的发展空间。2023 年12 月，美国联邦贸易委员会对微软和 OpenAI 之间的金融伙伴关系展开调查，以评估两者是否违反美国的反垄断法。

治理典型案例方面，数字平台巨头将自身不同服务捆绑、渠道不合理限制、排他性交易、并购等行为受到法律的评价与约束。在EpicGames 诉苹果案中，Epic Games 认为苹果收取30%的“苹果税”构成垄断，于是向法院提起诉讼，一审法院认为一方面苹果在iOS 应用分发市场进行限制并收取 30%的佣金存有不合理性；另一方面，苹果基于安全、品牌竞争、知识产权等方面的辩护理由也具有一定的合理性。在对于竞争正反效应皆存在的情况下，Epic Games 却没有举证证明苹果还存有与现有发行模式几乎一样有效的替代方案及这个方案能够不显著增加苹果投入成本。最终法官认为苹果的应用分发渠道限制不构成垄断。该判决作出后，苹果和 Epic Games 均向美国第九巡回上诉法院提起上诉。2023 年 4 月，美国第九巡回上诉法院大体上维持了地区法院的裁决，但认为地区法院在相关市场认定、律师费用支付等方面的裁决和理由有明显的错误。目前，双方已向美国最高法院提出再审请求。在 Epic Games 诉谷歌垄断案中，2023 年12 月11日，陪审团一致裁定，谷歌在应用商店和应用内支付服务市场拥有市场支配地位，谷歌将其应用商店与支付服务捆绑、实施内部项目“ProjectHug” 14等行为构成垄断。此外，美国司法部于2023 年4 月指责谷歌通过排他性交易垄断搜索市场，从而扼杀人工智能创新，并声称如果谷歌没有垄断搜索市场，ChatGPT 和其他技术创新可能在几年前就已经发布。15此案目前正由哥伦比亚特区地方法院进一步审理中。在英伟达收购 ARM 案中，美国 FTC 提起诉讼以阻止英伟达400 亿美元收购ARM 的交易。FTC 认为拟议的收购将使合并后的公司能够通过各种机制使用封锁策略，使智能网卡市场上的竞争对手处于不利地位，包括通过控制 ARM 的定价、获取其处理器技术的条款和时间、其技术开发和功能，以及其提供的服务和支持以及其他机制等。ARM 虽然此前已经具备这样的能力，但它没有动机使用这种机制来削弱英伟达的竞争对手。收购后，合并后的公司可能有很大的动机采取封锁策略限制英伟达智能网卡相关竞争对手的发展，拟议的并购将大幅减少市场的竞争，从而导致创新减少、产品价格更高或质量更低。

2.欧盟

治理制度方面，欧盟通过动态调整制度以适应数字平台发展带来的挑战。2022 年 11 月，欧盟委员会发布《相关市场界定指南草案》。为适应数字经济的发展，《相关市场界定指南草案》对数字生态系统相关市场的界定、研发与创新市场的界定等前沿问题，进行了进一步明晰：如针对数字平台的动态竞争特点，欧盟委员会可以考虑由于市场的动态变化性，在使用替代分析方法确定相关市场时，应将市场动态发展的预期变化纳入考量；针对数字平台生态系统的特征，欧盟委员会在界定数字生态系统时，委员会可将适用于售后市场（aftermarkets）的类似原则应用于定义相关产品市场。当二级数字产品作为一组产品提供时，欧盟委员会也可评估该一组产品单独构成相关市场的可能性。尽管并非所有的数字生态系统都适用后市场方法，但欧盟委员会在确定相关产品市场时，将会重点考量数字平台的网络效应、转换成本等因素。2023 年 3 月 27 日，欧盟委员会发布《关于排他性滥用市场支配地位行为的执法重点指南》的修订稿。欧盟委员会表示，这是自 2008 年以来，在滥用市场支配地位规则领域的第一项重大政策举措。16《关于排他性滥用市场支配地位行为的执法重点指南》修订重点包括：一是扩大数字平台反竞争排他行为的概念范畴，即不仅包括具有市场支配地位数字平台企业实施垄断、完全排斥或边缘化竞争的情况；还包括数字平台企业削弱市场竞争、导致市场竞争结构被扭曲的行为。欧盟委员会通常会在有关行为已经发生或数字平台有能力使相关行为发生的情况下进行干预。这是欧盟委员会在数字经济发展背景下，对于巨头数字平台企业不断兼并集中的状况下，市场结构的集中趋势可能会造成竞争性的市场结构遭到不可逆的损害行为，作出的有效回应。二是优化对数字平台排他行为认定的考量因素。如在具有市场支配地位数字平台企业掌握关键数据、计算资源等情况下，其拒绝供应是否构成垄断。欧盟委员会认为需要区分具有市场支配地位 企 业 是 直 接 拒 绝 供 应 的 情 况 ， 还 是 构 成 结 构 性 拒 绝 供 应（constructive refusal to supply）的情况。在结构性拒绝供应的情况下，监管机构不仅只会关注涉及的为市场竞争不可或缺的关键投入，或者涉及必要设施的案件，还会对数字平台的其他拒绝供应行为进行优先分析与考量。

治理重点行为方面，对于数字平台企业数据搜集与使用行为展开重点引导与规制。如 2016 年起，德国联邦卡特尔局对Meta 的用户信息收集与使用行为展开调查，并认定 Meta 在用户账号中收集、合并和使用数据的行为，违反了欧盟通用数据保护条例（GeneralDataProtection Regulation，GDPR），且不当增强了其市场力量、损害了消费者的利益，构成垄断。2023 年 9 月6 日，欧盟委员会根据《数字市场法》首次指定了六家数字平台企业为“守门人”17，包括Alphabet、亚马逊、苹果、字节跳动、Meta 和微软，共涉及守门人提供的22项核心平台服务。欧盟委员会将对这些“守门人”企业是否履行相关义务，进行重点监督。此外，欧盟委员会同时对苹果展开市场调查，以进一步评估苹果在 iPad OS 是否应被指定为“守门人”。根据《数字市场法》确定的“守门人”必须遵守一系列数据相关义务，包括限制以提供线上广告的目的处理终端用户个人数据；限制合并和交叉使用个人数据；要求确保终端用户使用平台而提供、产生的数据具有可移植性等。欧盟委员会进一步表示，为了保持《数字市场法》等工具能够适应快速发展的数字经济，将通过加强市场调查以确定新的“守门人”、必要时动态更新“守门人”的义务、设计补救措施以解决数字平台系统性违反《数字市场法》竞争规则等措施，来有效回应行业的发展与诉求。

治理典型案例方面，数字平台巨头的算法使用、数据使用等相关行为受到重点治理。在欧盟委员会调查亚马逊算法垄断案中，监管机构重点评估亚马逊的数据及算法在影响消费者选择购买中的作用，以及亚马逊可能使用竞争敏感的市场卖家信息数据对该选择的影响。亚马逊随后作出为期五年的数据与算法合理使用相关承诺，从而结束欧盟委员会针对其的调查。 18在 Meta 数据滥用垄断案中，由于德国联邦卡特尔局认为 Meta 的收集与处理数据的行为，不符合GDPR 而构成垄断，Meta 向杜塞尔多夫地区高等法院提起诉讼。杜塞尔多夫地区高等法院受理并在审理针对该决定提起的诉讼时，向欧盟法院询问可否依据 GDPR 判定数字巨头的行为构成垄断。欧盟法院指出，在审查数字平台的相关行为时，有关成员国的竞争主管机构可以审查该平台的行为是否符合竞争法以外、与竞争法相关的规则（如GDPR 的规则）。但适用 GDPR 规则的范围应受到限制，即国家竞争主管机构适用GDPR的唯一目的仅是作为确定垄断行为的依据，并根据竞争法规范采取措施制止这种垄断行为，该判决确立了竞争法案件中可以将数据保护规则纳入考量范围。

3.英国

治理制度方面，引入新立法加强对数字平台的事前治理。2023年 4 月 25 日，英国政府推出《数字市场、竞争与消费者法案》草案，截至 11 月底，该草案目前仍在英国上议院全院委员会审议阶段。草案拟引入“战略市场地位”的概念，对在数字经济领域具有战略市场地位的经营者施以更高的合规义务，这一举措与欧盟的“守门人”制度异曲同工。19具体而言，从满足要件来看，如果英国竞争和市场管理局（Competition and Markets Authority，CMA）认为某数字平台开展的数字活动满足三项要求：平台的数字活动与英国相关、平台具有强大且根深蒂固的市场力量、平台处于具有战略意义的位置，则CMA 即可以将该数字平台指定为具有“战略市场地位”。具有“战略市场地位”数字平台应承担一定“为与不为”的义务：一是平台应该实施的行为包括以公平合理的条件进行贸易；具有有效的流程来处理用户或潜在用户的投诉和争议；向用户或潜在用户提供清晰和准确且易于获取的信息；在对数字活动进行更改之前应向用户提供解释并给予合理的通知期限等。二是平台不应实施的行为包括不应对某些用户或潜在用户应用歧视性条款、条件或政策；不应利用其在相关数字活动中的地位实施自我优待；不应开展在相关数字活动以外的、可能会实质性增加该平台在相关数字活动中的市场力量，或实质性加强其战略地位的相关活动；不应强迫或激励用户或潜在用户使用相关数字服务以外的其他一项或多项产品或服务；不得限制与其他数字平台相关服务或数据的互操作性等。

治理重点领域方面，关注AIGC20带来的治理挑战并积极应对。2023年 5 月，CMA 对人工智能基础模型可能对市场竞争与消费者保护带来的挑战，展开初步审查。2023 年 9 月 18 日，CMA 发布《人工智能基础模型：初步报告》，一是对基础模型经营者的相关行为要求，及未来英国在人工智能市场的治理原则进行了明晰：在模型开发阶段，治理重点应维护人工智能市场发展所需关键资源的可获得性，以及人工智能商业模式创新的多样性；在模型使用阶段，治理重点应维护人工智能市场基础模型使用者的可选择性、商业部署的灵活性，以及基础模型经营者在交易过程中的公平性；在消费者使用阶段，治理重点应通过提高信息透明度的方式，加强对消费者相关利益的保护。二是对人工智能数字市场治理的复杂性和竞争政策的重要性进行了分析：对于大模型引发的多种问题，包括基础大模型的滥用、有意或无意制造虚假和误导性信息、产生或加剧对某些人群的偏见和歧视、基础大模型的行为方式不符合设计者的意图或人类价值观引发的错位等问题，这些更广泛的安全问题与CMA 的竞争和消费者关注点相交叉，竞争法是数字平台重要的治理工具。当不同治理政策优先事项之间存在潜在紧张关系时，如开源模型的存在对于促进竞争非常重要，但是又可能引发广泛的安全问题，此时则需要监管部门在不同利益之间进行适当的平衡与考量。2023 年12 月8 日，就微软和OpenAI之间的合作关系及其对市场竞争可能产生的影响，CMA 已向微软、OpenAI 和第三方发起意见征求21。

治理典型案例方面，加强对数字平台损害竞争收并购行为的规制。在 Meta 并购 Giphy 案中，CMA 认为这项交易将影响英国广告市场的竞争，Meta 通过改变其条款并向其竞争对手收取过高的GIF 访问费用，进一步增强了其在世界范围内的社会媒体中的强大市场力量。在并购完成的三年后即 2023 年 5 月 25 日，Meta 遵从监管机构的要求，把 Giphy 公司出售给了图片素材网站 Shutterstock，这是CMA第一次对数字平台采取资产剥离的救济措施，要求平台企业取消已完成的并购。CMA 认为救济措施需要能够恢复Giphy 作为Meta 的潜在竞争对手的地位，无论是行为性救济还是 Meta 部分撤资都无法有效解决竞争问题，因此本案唯一有效的救济办法是将Giphy 从Meta 剥离。在微软并购动视暴雪案中，CMA 因担心该收购会损害云游戏市场的竞争，于 2023 年 4 月阻止了这起拟议收购。微软随后提出促进市场竞争相关协议，包括将动视暴雪现有 PC 和主机游戏的云使用权、动视暴雪未来 15 年发布的新游戏的云使用权，剥离给法国游戏发行商育碧娱乐公司；微软将动视暴雪游戏移植到Windows 以外的操作系统等，CMA 认为微软的这些承诺解决了监管机构的竞争担忧，于2023年 10 月 13 日正式批准了微软对动视暴雪的收购。2023 年11月20日，CMA 首席执行官 Sarah Cardell 发表演讲称，开放、竞争的市场为充满活力与创新的数字经济奠定了基础，这对于英国吸引投资和推动经济增长至关重要。数字经济市场失去动态的竞争，将严重损害英国数字经济健康发展。因此对于更具活力和快速发展的数字经济市场，英国未来将进一步加强对其涉及的并购案件的事前审查。22

4.中国

治理机制方面，有效回应人工智能产业需求，“软硬兼施”协同治理。2023 年 5 月，为深入贯彻《中华人民共和国科学技术进步法》《中共中央办公厅 国务院办公厅关于加强科技伦理治理的意见》，提升工业和信息化领域科技伦理治理能力，工业和信息化部正式成立工业和信息化部科技伦理委员会、工业和信息化领域科技伦理专家委员会，以将科技伦理要求贯穿于数字平台企业科技创新活动的全过程中。同年 7 月，国家互联网信息办公室、国家发展和改革委员会、教育部、科学技术部、工业和信息化部、公安部、国家广播电视总局联合发布《生成式人工智能服务管理暂行办法》，明确提供和使用生成式人工智能服务，不得利用算法、数据、平台等优势，实施垄断和不正当竞争行为。同年 9 月，市场监管总局印发《经营者集中反垄断合规指引》，有效引导包括数据平台在内的产业主体落实经营者集中反垄断合规主体责任，增强经营者集中反垄断合规意识和管理水平。

治理手段方面，不断丰富反垄断监管手段、增强反垄断监管效能。2023 年 11 月，国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室、国家市场监督管理总局，为及时预防和制止垄断行为，保护市场公平竞争，联合发布《关于建立反垄断“三书一函”制度的通知》，规定如果数字平台存在从事垄断协议和滥用市场支配地位行为风险，或者未依法申报并违反审查决定等违法实施经营者集中风险的，国家市场监督管理总局或者国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室可以对相关企业发出《提醒敦促函》，提醒敦促其做好相关问题的预防和整改工作；如果数字平台涉嫌从事垄断协议、滥用市场支配地位等行为，国家市场监督管理总局或者国务院反垄断反不正当竞争委员会办公室可以发出《约谈通知书》，对数字平台及其法定代表人或者负责人进行约谈，要求其提出改进措施。在同一时间段，市场监管总局与北京知识产权法院建立起反垄断行政执法和司法衔接机制，双方将通过加强数据信息共享、相互提供专业技术支持等方式，共同促进反垄断行政执法与民事司法形成合力。 治理典型案例方面，数字平台巨头滥用数据与算法优势，限定交易、不公平高价交易等行为受到有效治理。2023 年4 月，最高人民检察院印发《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》，指出要聚焦数字经济健康发展，依法保护和规范数字技术、数字产业和数字市场；积极稳妥开展涉案互联网企业合规工作等。具体举措包括大力加强对企业数据产权的司法保护，依法惩治非法获取企业数据、侵犯企业商业秘密等犯罪活动，保障数字产业创新发展；探索推进反垄断公益诉讼，防止数字平台滥用市场支配地位和数据算法优势实施垄断等行为。在中国知网垄断案中，市场监管总局对中国知网通过连续大幅提高服务价格、拆分数据库变相涨价等方式，实施以不公平的高价销售数据库服务；通过签订独家合作协议等方式，限定学术期刊出版单位、高校向任何第三方授权使用学术文献数据等行为，进行有效治理，促进我国平台经济健康规范发展。