欧盟碳关税的作用、争议与政策走向分析

欧盟整体减排速度放缓，制造业脱碳成为其实现碳中和目标的主要制约因素。

1.BAM替代免费配额，欧盟企图通过单边碳关税转嫁自身减排成本

据欧 盟统计局数据，2012 至 2021 年间，欧盟温室气体总排放量由 41.9 亿吨二氧化碳当量 (CO2-eq)减少至 37.5 亿吨，下降约 10.5%；不过 2022 年第二季度，欧盟温室气体排放 总量为 9.05 亿吨，同比上升 3%。细分来看，2012 至 2021 年间，欧盟电力及能源部门 温室气体排放减少了 30.9%，而同期制造业部门排放仅下降了 3.9%。2022 年第二季度， 制造业占据欧盟总温室气体排放的 23%，成为欧盟碳排放的最大来源。

面临“碳泄漏”风险，欧盟本土企业利益与有效减排之间冲突加剧。欧盟在征收高 额碳价的同时，造成的“碳泄漏”将会严重损害本土企业利益，具体来说，1）碳倾销： 进口的低成本“高碳产品”占据本土市场份额，导致欧盟企业利益受损，经济整体下滑； 2）企业外迁：高排放企业为避免缴纳高昂的碳税而迁往减排措施更宽松的国家，进而导 致欧盟税收和就业岗位减少。欧盟排放交易体系（EU-ETS）将覆盖行业分为“有碳泄漏 风险行业”和“无碳泄漏风险的行业”。在欧盟碳市场的第三和第四阶段，对于“有碳泄 漏风险的行业”仍然将给予其按照标杆企业 100%的免费排放配额，以保持其竞争力。以 钢铁行业为例，每年 EU-ETS 所发放的免费配额均高于行业的实际排放额。

作为免费配额的替代品，CBAM 通过贸易保护主义的方式拉平欧盟与进口产品之间 的碳成本，利好欧盟本土企业发展，加速欧洲能源转型进程。在 EU-ETS 第三版（2021- 2025）的碳泄漏行业清单中，“碳泄漏风险行业”覆盖了欧盟 96%的工业排放。过多针 对“碳泄漏”行业免费配额的发放导致高排放企业缺乏减排动力，工业部门减碳进展不 及预期。但如果削减免费排放配额的发放有可能导致欧盟本土产品相对于外部产品缺乏 价格优势，欧洲全产业链成本上升，造成通货膨胀。在此背景下，碳关税将作为欧盟排 放交易体系中的重要拼图，保证欧盟本土企业在减排及能源转型进程中的竞争力。

2.欧盟碳关税存在广泛争议，但预计将如期执行

争议1：CBAM是否是防止“碳泄漏”和促进全球减排的唯一途径？

关于“碳泄漏”的存在本身尚有争议，并且没有证据表明 CBAM 能解决“碳泄漏风 险”。德国经济研究所（DIW Berlin）通过对欧盟排放交易体系实施后七年的数据进行分 析，没有发现高碳价导致欧洲“碳泄漏”的证据，欧盟碳市场的排放成本对制造业贸易 流量几乎不产生任何影响。同时，Bruegel 也发表报告称，没有证据可以证明欧盟推行碳 关税政策是合理的，实施单边碳关税可能会造成国际贸易和政治争端。CBAM 的实施最 终也很难解决可能存在的“碳泄漏”问题，反而会阻碍欧盟气候政策的推进。

CBAM 的设计存在逻辑漏洞，碳价格并非衡量一个国家减排力度的唯一标准。 CBAM 的核心逻辑是将碳价格作为一个国家减排力度的唯一衡量标准，迫使其他国家采 取国内碳定价机制，并且其碳价需提高至欧盟相同标准才能避免被征收碳关税。但碳价 由市场控制，其形成一方面取决于国家的减排力度，另一方面取决于减排成本。各国之 间减排成本差异巨大，发达国家更高的减排成本将导致更高的碳价，以统一碳价税收的 碳关税对发展中国家有失公允。

争议二：面对欧洲能源危机与通货膨胀，CBAM是否能够如期推进？

俄乌冲突以来欧洲面临严重能源危机和通货膨胀，欧元区经济预期下调。据欧盟统 计局数据，2021 年欧盟天然气消费量约 4100 亿立方米，而同期产量仅约 500 亿立方米， 进口依存度进一步升至近 90%。俄罗斯为欧盟第一大天然气进口来源国，其供气量约占 欧盟整体天然气需求量的 40%左右。俄乌冲突以来，进口自俄罗斯的天然气减少导致欧 洲天然气价格持续走高。能源短缺给工业生产和居民消费带来负面冲击，叠加货币政策 收紧，欧元区经济衰退的风险增加。2022年11月，欧元区CPI同比增长10.1%。欧洲 央行、欧盟委员会、IMF 等主要机构不断下调对欧元区明年的经济预期，同时上调对明年 的通胀预期。

欧盟业界呼吁加快推进碳关税立法，以此增强欧盟本土企业在低碳能源转型中的竞 争力。欧盟统计局的数据显示，欧盟的水泥进口量五年内增长 300%，2021 年增长率达 到了 54%。2022 年 9 月 5 日，欧洲水泥协会发布了关于能源价格的声明，呼吁欧盟碳关 税应尽快实施。在俄乌冲突的影响下，欧盟一些成员国的电价与去年相比上涨了十倍。 欧洲水泥协会表示，如此高的能源价格使欧盟企业的水泥生产成本增加了三倍。除非在 欧盟和各成员国层面采取紧急行动，否则当前的能源价格将导致整个欧盟的水泥工厂普 遍关闭，从而在建筑供应链中造成危机。

外生冲击不断的背景下，CBAM 的敲定象征着欧盟的气候野心与产业方利益最终达 成一致，确定了加快进行能源转型的长期目标。欧洲议会环境委员会（ENVI）的主席帕 斯卡尔·坎芬于 2022 年 6 月 CBAM 立法报告投票时表示，乌克兰的战事确实推高了能 源价格，给欧盟的企业和消费者带来了压力。但是你可以有两个不同结论，一方面，你 必须避免给公司增加额外负担，另一方面，你必须加快绿色转型。最终，CBAM 法案经 历了一年多的反复谈判拉锯后，完整方案在 2022 年底前落地。

争议三：欧盟单边碳关税是否符合国际贸易规则？

2022 年 11 月，以中国为首的金砖国家在 COP27 气候变化峰会上发布联合声明，称 欧盟碳边境税可能导致市场扭曲并加剧各方之间的信任赤字，呼吁发展中国家对任何来 自发达国家的不公平待遇采取联合行动。 CBAM 带有贸易保护主义性质，在规则的制定上可能与 WTO 基本原则相冲突。边 境调节税的规定主要可见于 GATT1994 第 2 条第 2 款(a)项，根据该条规定，边境调节税 允许进口国在符合国民待遇原则的情况下，对国外生产的进口产品征收相当于国内同类 产品的调节税，使税收标准达到与本国产品同样的水平。CBAM 以直接排放强度进行核 算，但由于各国减碳成本差异巨大，该政策的实施可能会违反 WTO 非歧视性原则。

作为全球首个落地的“碳关税”政策，CBAM 最终的执行方式对其他具有外溢性环 境气候政策的制定有重大借鉴意义。2009 年，WTO 在与联合国环境规划署共同发表的 《贸易与气候变化》报告中提出，为了防止碳泄漏以及竞争力的减弱，在满足特定的条 件下，GATT 以及 WTO 反补贴协定允许对进口和出口产品实施边境税调节。GATT 的一 般例外条款中也允许在基于气候变化以及自然资源保护情况下采取歧视性措施，CBAM 可能获得豁免而采取歧视性政策。但“同类产品”可否通过碳排放量标准进行划分也存 在诸多争议和分歧，可能会引发一系列贸易争端。预计欧盟碳关税能够顺利执行，但相 关政策的具体实施细节可能会成为未来国际贸易博弈的关键。

2.政策走向：CBAM将扩大行业覆盖范围，纳入全部间接排放

欧盟近期通过新版 EU-ETS 改革法案，提高总体减排目标，成立 650 亿欧元规模的 社会气候基金，宣誓了其加速能源转型及碳中和的决心。2022 年 12 月 18 日，欧盟理事 会和欧洲议会就“Fit for 55”计划的重要立法提案达成政治协议，主要内容包括 EU-ETS 改革，CBAM 和社会气候基金的设立。欧盟理事会和欧洲议会同意，到 2030 年将欧盟排 放交易体系涵盖的行业的总体减排目标从 60%提高到 62%，降低了排放上限，确定了免 费配额的退出速度，并将海运新纳入欧盟碳交易体系。同时，欧盟将建立一个规模达 650亿欧元的社会气候基金，以支持弱势家庭、微型企业和运输用户应对燃料价格上升的影响。

以德法为首的制造业强国是欧盟碳关税的主要推行者，“去工业化”成为欧洲碳中和 及能源转型路上的心腹之患。制造业作为高排放行业，有大量减碳空间，但也面临着极 高的“碳泄漏”风险。2021 年，德国制造业产值达到 0.77 万亿美元，占总 GDP 的 21%， 位居欧洲首位。在欧盟决定加速减排的进程中，以德法为首的欧洲制造业大国不免首当 其冲受到影响，制造业企业竞争力遭受重创。据德国统计局数据，2022 年 11 月德国制造 业订单量环比下降 5.3%。为保证德国本国制造业企业竞争力，德国籍欧委会主席冯·德 莱恩将推行 CBAM、创造“公平”贸易竞争环境视为其任期内首要任务。2022 年 6 月， 德国总理奥拉夫·肖尔茨在其上任后参加的首次 G7 峰会中，利用德国轮值主席国的身份 积极推动 G7“气候俱乐部”成立。

当前 CBAM 覆盖范围仅占欧盟全部进口商品价值的 3%，作为平衡欧盟气候野心及 本土企业竞争力的核心工具，欧盟碳关税必然会加大行业覆盖面积和征收力度。2022 年 12 月 12 日，欧洲议会环境委员会（ENVI）主席帕卡尔·坎芬 (Pascal Canfin)表示：1） CBAM 行业覆盖范围将在过渡期结束前扩大，包括塑料、有机化学品等；2）欧盟必须为 CBAM 覆盖加工产品的进程制定明确的时间表，例如汽车中使用的铝制框架、钢材等都 应被纳入征收范围，当前版本法案可能无法提供一份详尽的加工产品覆盖清单，是因为 它需要欧盟委员会进行大量技术分析，以确定加工品的碳关税征收份额；3）可能会对欧 盟本土企业给予免费出口配额，以增强其国际竞争力。

间接排放是制造业减碳的关键，俄乌冲突导致欧盟电价上涨，间接排放暂未完全被 纳入 CBAM 征收范围。CBAM 法案的序言中写道，除了直接排放，CBAM 也应当适用于 间接排放，因为纳入间接排放会增强 CBAM 的“环境有效性”。以钢铁行业为例，据国际 能源署统计，2019 年钢铁行业每年总排放量为 2.6GtCO2，其中加工过程的排放仅占比 11%，而能源使用排放占比 89%。但在欧委会公布的正式 CBAM 法案附件 1A“仅考虑 直接排放的产品清单”中完整的纳入了钢铁、铝等高间接排放行业。主要原因在法案中 的解释为，考虑到欧盟生产的某些产品能够获得“间接排放成本补偿”（就是欧盟碳市场 机制下的电价补贴），所以对于此类产品，在开始时不宜计入间接排放。即如果纳入间接 排放，则需同等减少欧盟对本土企业的电价补贴，在当前欧洲高电价的情况下，这将对 欧盟企业不利。

预计 2026 年过渡期结束前，CBAM 将纳入部分间接排放，2030 年前将纳入全部间 接排放。CBAM 法案规定，在过渡期内进口企业需提供直接排放和间接排放数据，并在 过渡期结束前欧委会将进行评估，并将附件 1A 所列的产品征收间接排放费用。同时，欧 盟也开始了针对能源转型的布局，2022 年 5 月欧委会公布了 RePowerEU 计划，加快清 洁能源转型速度。欧委会将 2030 年可再生能源的总体目标从 40% 提高到 45%，缓解能 源危机的同时有效降低了欧盟本土企业的间接排放量。预计 CBAM 法案将首先纳入非电 价补贴行业，待欧盟清洁能源转型初见成效，电价有所回落后，将逐步纳入各行业的间 接排放。据国际能源署预测，2030 年欧盟实现 45%的可再生能源总体目标后，可再生电 力份额将达到 69%。届时，欧盟本土制造业企业将拥有绝对的间接排放成本优势， CBAM 覆盖范围必将扩大至全部间接排放领域。