移动物联网业务转售试点政策出台背景、要点及意义分析

移动物联网业务转售是指移动通信转售企业与基础电信企业开 展合作，通过转售方式提供基于 4G/5G 移动通信网络的、以数据流 量方式实现的物与物之间的通信业务。

1.政策出台背景

移动电话用户普及率过百后，新增市场逐步从人的连接向物的连接转移。从国际上看，成熟电信市场物联网连接规模及占比持续 上升。据 GSMA 统计，2018 年美国、西欧的物联网连接数已分别占 其新增移动连接总数的 81%和 100%以上，日本、韩国也达到了 41% 和 68%。从国内情况看，随着流量第二卡槽逐渐饱和，2019 年起移 动电话用户净增规模明显回落，流量业务对电信业务收入的拉动作 用开始下降。与此同时，物联网市场进入爆发期，移动物联网终端 用户数从 2020 年净增 1 亿户到 2022 年净增 4.5 亿户，连续翻番增长。 以云计算、大数据、物联网为代表的新兴业务已成为电信业务收入 增长主要动力。

近年来国内移动通信转售企业在发展个人移动电话用户的同 时，也在积极拓展物联网行业应用市场，但前期发展物联网业务时 使用的码号较为混乱，除混用早期的 11 位物联网专用 1064 号段（无 语音功能，M2M 连接）之外，还出现了混用 170 等公众移动通信网 号段的情况。11 位码号不能标记到终端，安全性差，给物联网行业 卡的实名登记、功能管控等安全管理工作带来诸多隐患。此外，移 动通信转售企业发展物联网业务时还存在行业卡发卡管理不规范审 核不严、业务功能限制和使用监测要求等安全责任不落实等诸多问 题，给不法分子违规倒卖电话卡提供了可乘之机。2019 年，移动通 信转售企业骚扰电话、垃圾短信、诈骗电话投诉举报问题突出，其 中大量是以物联网行业卡名义发售、规避个人实名登记的 11 位移动 通信转售业务号码，基础电信企业和电信管理机构对其无法区分，无法监控其开通功能、使用行为，种种经营乱象亟需规范。

2.政策要点

试点审批条件： (1)已取得移动通信转售业务经营许可证，且企业信誉良好； (2)企业内部网络安全管理、骚扰电话和垃圾短信管控各项制度 较为完善，管理体系及责任部门较为明晰； (3)具备对移动物联网卡开展安全管理、骚扰电话和垃圾短信预 警、风险监测、应急处置以及服务保障的能力； (4)一年内未因电话实名制、防范治理电信网络诈骗、网络安全 防护、个人信息保护、骚扰电话和垃圾短信治理、违规使用号码、 用户投诉等被电信管理机构通报、约谈或行政处罚； (5)已全面清退现存用于物联网业务的 11 位公众移动网电话号 码并完成善后工作。 从以上审批条件看，移动物联网业务转售试点对申请企业来说， 主要涉及信用记录、1 年无通报约谈记录、没有用于物联网业务的 11 位公众移动网电话号码等“硬门槛”。

试点相关安全管理责任： 除试点审批条件外，44 号文还明确了移动通信转售企业和基础 电信企业在开展移动物联网业务转售中的安全管理责任分工。其中， 基础电信企业侧的安全管理责任包括： (1)向工信部申请 13 位专用号段，完善相关措施后，再向移动通信转售企业分配号段号码； (2)应建立技术管理措施，对所转售的物联网卡，应与自身物联 网卡采取同等的安全管理措施，全量纳入自身物联卡安全监测平台、 骚扰电话和垃圾短信防控平台进行管理； (3)关闭移动转售物联网卡语音和点对点短信功能，并设置最小 必要数据流量限额； (4)强化合同约束，明确对移动通信转售企业的违规处置措施。 将违规情况作为向其核配增加物联网码号资源和发展新用户的重要 依据。必要时，依据合同停止提供通信资源或中止合作。

移动通信转售企业侧的安全管理责任包括： (1)不得使用 11 位公众移动网电话号码新增发展移动物联网用 户； (2)应通过自有渠道或自有人员销售物联网卡； (3)在与行业用户的合同中明确使用场景、禁止二次转售、不得 改变使用用途、骚扰电话和垃圾短信处置措施、违约责任等； (4)加强使用情况监测，采取有效措施限定用于特定设备。

物联网卡安全监管相关政策： 为切实推进物联网业务健康发展，2020 年 3 月，工业和信息化 部发布《工业和信息化部办公厅关于加强物联网卡安全管理工作的 通知》（工信厅网安〔2020〕9 号）（以下简称“9 号文”）。同年 8 月，工业和信息化部网络安全管理局发布《关于印发（实行）的通知》（工网安函〔2020〕1173号，以下简称“1173 号文”），敦促电信企业从严做好物联网卡安 全管理工作。9 号文和 1173 号文是行业主管部门对电信运营全行业 物联网安全管理工作提出的指导性意见，移动通信转售企业作为电 信运营市场主体之一，在开展移动物联网业务转售试点时也应以这 两个文件为指引，加强物联网卡安全管理。

(1)9 号文要点： 9 号文要求各地通信管理局、电信企业坚持发展与安全并重原 则，从制度建设、合同约束管理、功能限制、监测处置、技术创新、 行业监管等多方面针对物联网卡安全管理工作提出了如下要求： 一是在制度建设方面，要建立健全分类管理和风险评估制度， 加强源头治理。包括健全分类管理制度，细化各类物联网卡安全管 理要求；严格使用物联网专用号段发展物联网用户；加强用户风险 评估，建立风险评估制度，明确评估流程和评估责任人等。 二是在合同约束管理方面，要规范销售管理，加强流转环节合 同约束和功能限制。包括规范做好用户登记、完善合同内容及规范 管理管理、实施最小功能限制、加强营销渠道管理等。 三是在监测处置方面，应建立完善技术措施，加大对机卡分离、 突破定向访问限制、漫游至诈骗高发区等高风险卡的监测预警能力， 并及时采取相应处置措施，并在此基础上对存量物联网卡全面清查 整改，对存在安全隐患的存量物联网卡加强使用监测和处置。 四是加强技术创新，提升物联网卡安全使用水平。包括制定和 完善物联网卡安全技术标准、统一和细化相关技术要求，鼓励开展物联网卡安全技术研发，创新物联网卡安全管理方案和产品，并对 最佳方案和实践开展试点示范和应用推广。 五是加强监督协调，全面落实物联网卡安全责任。包括健全电 信企业内部责任追究与考核制度，建立完善物联网违规用户“黑名 单”制度，畅通投诉举报渠道，做好物联网卡安全宣传引导等。

(2)1173 号文要点 ：1173 号文要求电信企业在坚持责任对等、最小必要、分类登记 等基本原则下，遵循以下总体要求：一是物联网卡默认应关闭语音、 短信功能。对于确需开通语音、短信功能的，须严格实施定向限制， 不允许开通非定向语音和非定向短信；二是对于开通流量功能的物 联网卡，应设置最小必要数据流量限额；三是对于开通定向大流量 的物联网卡，须采用机卡绑定以及黑名单限制手段，进一步降低安 全风险；对于开通非定向大流量的物联网卡，须严格采用卡片限定 技术措施；四是对于位置固定的物联网卡，须实施区域限制。 在此基础上，1173 号文还指出需进一步细化落实分类安全管理 要求，针对不同应用场景和开通不同功能的物联网卡采取相应的管 控措施，并配套做好物联网用户入网管理，如通过自有实体渠道或 自有人员上门服务的方式为用户办理物联网卡、要求物联网用户出 示有效证件、严格审核用户资质、加强用户证件真实性和认证一致 性查验、规范合同约束管理、规范用户信息登记等。

3.政策意义

丰富移动通信转售业务发展模式，推动高质量发展。移动通信转售业务开放十年来，在规模发展、盈利增长的同时， 业务发展模式单一、用户沉淀率偏低等问题一直未得到解决。国内 现有 39 家移动通信转售企业中，除 9 家渠道型企业之外，其余 30 家虽然拥有互联网、软件和信息服务、终端制造、非 ICT 行业等多 种主业背景，但业务模式高度趋同，以公众市场渠道代理放号这一 传统模式为主。由于和基础电信企业的社会渠道、公众产品高度同 质化，移动通信转售企业的盈利能力严重依赖于批零差价，缺乏自 身的核心竞争优势，业务结构转型缓慢，集中于话音、传统增值业 务等号卡资源型业务。移动物联网业务转售试点政策的推出，为移 动通信转售企业开辟了物联网行业应用的发展蓝海，有利于推动移 动通信转售业务模式的多元化和业务结构的不断优化，推动企业向 高质量发展转型。

支持移动通信转售企业创新，解决创新资源掣肘问题。 移动通信转售业务正式商用通告明确提出“鼓励转售企业落实 ‘互联网+’、数字经济等国家战略，结合企业优势资源和能力，加 大服务和商业模式创新力度，在确保落实行业卡实名登记和网络安 全的前提下，发展物联网行业应用等新技术新应用。”但此前移动 通信转售企业在物联网业务转售方面仍然受到专用码号、资费、平 台能力等诸多资源限制。试点政策的推出，明确了移动物联网业务 转售在专用码号分配、批发价格、网络开放等方面的要求，为符合 条件的移动通信转售企业正常开展移动物联网业务转售提供了必要 的资源保障，稳定了支持移动通信转售企业开展物联网业务转售的政策预期，有助于坚定市场主体信心，澄清产业链上下游对移动通 信转售企业物联网业务政策环境和发展前景的疑虑，推动全行业加 快转型创新。

发挥移动通信转售企业资源优势，繁荣物联网生态圈。 在物联网行业应用领域，移动通信转售企业与基础电信企业之 间的互补性远高于竞争性。从国际上的发展经验来看，物联网类移 动虚拟运营商主要满足的是基础电信企业不具备服务能力的跨国、 跨运营商网络、一站式接入的物联网业务需求。从国内移动通信转 售企业的资源禀赋来看，联想懂的通信、优友互联等代表性企业依 托主业资源，已具备了模组、终端、平台、行业解决方案等物联网 网络层以外的多环节服务提供能力，移动通信转售企业的加入，有 利于物联网生态圈的繁荣壮大，为垂直行业提供更多、更丰富的物 联网解决方案。