园区市场化趋势及开发运营模式有哪些？

产业园全面进入市场化发展阶段。

1、需求牵引与政策支持双重驱动，加速园区市场化

我国产业园发展早期多采用行政化手段推动，政府和国有资本主导的色彩 浓厚。虽然有部分民营企业参与和少量市场化运作的项目，但规模体量较小。 近年来，在高质量发展诉求下，产业园开始全面加速进入市场化发展阶段。 （1）需求牵引：随着产业升级加速、产业内外部环境发生重大变化，企 业对园区载体品质和运营服务都提出了更高的要求，传统园区开发运营模式面 临多重挑战。各地开始积极谋求市场化破局。同时，在“放管服”深化改革、 隐性债务约束、土地集约化利用等多重因素影响下，各地政府也倾向于采取市 场化手段促进园区转型，激发园区经济活力。

（2）政策支持：多个重要政策出台，强调产业园要“市场化”、支持市 场主体参与建设运营。2017 年 2 月，国务院办公厅对外颁布“开发区 23 条”，主张政企分开、政资分开，把市场化运作作为重点方向。2019 年 5 月 国务院再发“开发区 24 条”，明确指出经开区要“由政府主导向市场主导转 变”。江苏、上海、湖南等省也出台产业园政策，推动市场化建设运营。此 外，不少地区推行新型产业用地、功能混合开发、允许分隔销售等产业用地政 策，为各类市场主体进入提供要素保障。

在需求牵引与政策保障支持下，产业园市场化机制正在加速形成。一是弱 化政府角色、突出市场主体。发挥市场作用，按照市场价格、市场信号，让市 场主体来配置资源。二是强调专业化运作。把产业园的开发建设、招商引资、 运营管理交给掌握市场与产业资源、熟知产业布局、精通园区运营服务的专业 性企业或机构。三是提升园区资产价值和经济效益。过去政府做园区重点关注 产值规模、集群效应、就业贡献，市场化企业主体介入后，更要考量项目收 入、现金流以及园区的商业价值、资产价值。产业园基础设施公募 REITs 的 出现，也让产业园投融资更加市场化。

2、开发运营由政府主导向企业主导和政企合作转变

产业园市场化改革不断深化，逐步形成了政府主导、企业主导、政企合作 等多种开发运营模式，从政府包揽向市场做主转变。从当前现状看，政府主导 依然是最为常见的模式，在大型开发区建设中发挥着重要作用，并积极引入市 场化管理机制，探索模式创新。同时，企业主导和政企合作模式的效率优势和 资源互补优势越来越明显，在“园中园”和特色园区建设中的应用日益广泛。

（1）政府主导模式 ：规划性强、管理集中统一，但灵活性不足。政府主导模式是目前我国最常见的园区开发运营模式，各地经开区、高新 区等大型产业园在建设初期基本都以政府主导模式为主。该模式中，地方政府 统筹管理园区事务，根据城市发展及产业特点进行产业园的开发与规划，具有 集中统一、规划性强、权威性高、招商引资力度大等优势。

从实践经验来看，各地政府采取的管理架构大致可分为三类，即强行政主 导型、“管委会+公司”模式、国企管理型。其中，强行政主导型一般采取园 政合一形式，即园区管委会和功能区行政机构合一，一套班子两块牌子，以广州高新区为代表，充分利用强政府的特点，发挥宏观调控作用、争取资源和政 策优惠。第二类是“管委会+公司”模式，将园区管理委员会作为派出机构， 赋予其经济和行政管理权限，并由管委会的名义出资成立投资开发公司，负责 产业园具体的开发建设、招商引资和资产经营等，如北京经开区（经开区管委 会+北京亦庄投资控股有限公司）。第三类是国企管理型，即园区不设专门行 政管理机构，地方政府直接通过国企参与产业园开发运营，以提高决策与执行 效率，如上海漕河泾开发区，管理模式相对灵活，具备一定的市场思维。

近年来，传统政府模式下的园区运行机制与发展需求矛盾日益凸显。一方 面，政府主导模式存在活力不够、灵活性差等缺点，容易出现机构膨胀、政企 不分等问题，导致园区运营效率低、园区专业水平不足。另一方面，受到国家 对地方政府负债率的限制，地方国有企业债务风险日益加剧，严重制约了园区 发展后劲。为了应对上述问题，政府主导园区积极谋求转型，完全政府主导型 模式越来越少，逐渐向“政府引导+企业主导”过渡。有的政府园区开始通过 引入专业运营商，盘活存量园区，提高园区运营效率和服务品质。

（2） 企业主导模式：运作效率优、但门槛要求高。企业主导模式在市场化趋势下得到了大力推广，在开发区的“园中园”建 设和新型产业用地开发项目中应用广泛。通过引入社会资本，将政府投资项目 变为企业投资项目，既解决地方政府在园区开发项目上资金不足的问题，也可 以发挥市场化主体的市场灵敏度、运作效率以及专业化能力，有效提高园区开 发和运营管理效率。 这一模式以市场化机构为主体、完全按照市场经济规律进行专业化运作。 此时，政府主要通过招标政策、用地要求等进行宏观调控，而开发运营企业负 责对产业园项目进行统一规划设计、设施建设、招商引资、运营服务等。为了 加强政府的控制力和监督职能，政府会从产值、税收贡献等多维度对园区开发 运营企业的经营效果进行考核。

实际操作过程中，对于园区开发运营企业的运作能力、资金门槛要求较 高。相比政府主导园区，这种模式下政府资源与政策支持作用减弱，要求开发 运营企业自身需要具备较强的综合能力。而且，由于产业园项目一般耗资庞 大，要求市场化主体具有一定的资金实力。

（3） 政企合作模式：兼具政府的指导性和市场的灵活性。政企合作模式是指由政府和市场化运作的民营企业合作，联合设立园区项 目平台公司，共同对产业园项目进行开发和运营。政府和企业在责权利及风险 上按约定的规则进行分担，项目融资由社会资本与政府方出资代表成立的合资 平台公司负责。开发过程中，政府提供土地、税收等优惠政策，负责产业规划 和项目审批决策等，平台公司负责项目的具体实施。

该模式兼具政府的指导性和市场的灵活性。一方面，能充分发挥政府的宏观把控能力、获得资源支持与政策倾斜，另一方面，也能撬动社会资本，借助民营企业主体的市场化运营优势和项目经验。通过最大限度的调动政企资源，高效率推动园区的建设和运营管理。该模式有利于引入多元化投资主体，实施综合性、大规划开发项目或特色园区项目，如固安工业园（华夏幸福与廊坊政府合作），但对政企协调要求非常高。近年来，在促进产学研的目标指引下，还衍生出了政校企合作共建模式，整合院校机构的科研优势与开发商的项目运作能力，常用于创新驱动型园区。例如，武汉大学科技园由武汉大学和武汉高科国有控股集团有限公司、湖北万豪置业有限公司共同投资，联合成立武大科技园有限公司作为园区运营主体。