财政政策面临哪些问题的权衡？

有鉴于政府部门的三重身份、以及与经济供需大循环、地产基建小循环的相互关 系，财政政策长期面临三大问题的权衡。

拉弗曲线——税率太高抑制经济，太低丧失调节能力

其一是拉弗曲线问题：税率不可过高，否则对短期经济供需形成直接抑制；但减 税也不可过于激进，否则人口老龄化刚性支出要求下，财政政策会丧失调节经济发展 模式的能力。拉弗曲线描述了这种权衡关系——如果减税力度过大，或财政支出效 率较低，未能有效扩张税基，带动未来财政收入重新增长，则长期贴现的财政收入可 能是下降的；若减税力度不足，宏观税负不断提升，则经济活动受到越来越大程度的 抑制，则税基也将趋于收缩，以至于陷入加税——经济崩溃——政府财力下降的恶 性循环。

当前我国整体宏观税负处于全球中等水平，全面减税的空间已经较小，通过结构 性减税对需求侧进行有效刺激是当前更重要的中期目标。我国的总体宏观税负水平在 全球主要经济体中实际上仍处于中等水平，并非很高。2021 年我国广义宏观税负率 为 GDP 的 33.0%，低于东亚近邻日本（37.0%）、韩国（34.4%），低于长期实施 高福利财政政策框架的欧盟（39.5%）、英国（37.3%），乃至新兴市场国家中的俄 罗斯（43.4%）、巴西（42.0%）宏观税负也显著高于我国。主要经济体中仅社会福 利体系相对单薄的美国（28.7%）、印度（19.8%）低于我国。其中从较为狭义的宏 观税负口径——税收和社保缴费来看，我国的狭义宏观税负只有 GDP 的 22.3%，在 上述所提及的主要经济体中仅稍高于印度而大幅低于其他经济体。在广义财政收入中 占比约达 1/4 的间接税，实际税负可能主要由生产环节分担，因而增值税、消费税的 小幅减税，往往有利于增加供给，需求刺激效果相对较弱。随着社保体制改革取得成 效，当前城镇和职工社保覆盖面已经大幅提升，未来社保缴费税负进一步提升的空间 不大，可能反向限制间接税进一步减税的可能性。对于直接税这一类无法转嫁的税种， 减税将直接带来企业或居民收入的增长，但前者更多带动更多供给而非消费需求，后 者将最终分配于居民购房需求、消费需求，但如伴随着居民狭义储蓄意愿提升，可能导致税基收窄，但超额累进税率制每隔数年就需要减税，否则会对居民需求形成日益 严重的抑制。

老龄化加速令刚性的转移支付规模增加，对财政支出稳增长的力度形成限制；资 管新规后预算内基建投资增速放缓，扩张财政需要中央政府持续加杠杆。财政支出中 接近 80%都是经常性支出，如投向公共管理交通运输农林水（2021 年占比 32.3%， 以下括号内均为 2021 年占比）、教育科技文化（20.8%）、社会保障住房保障卫生 健康（15.2%）、以及外交国防公共安全（11.6%）等，财政支出如果高增，可通过 政府消费高增对经济增长形成直接的拉动作用。但近十年老龄化加速，向社会保险基 金预算支出的转移支付逐年增加，限制了财政支出高增的可能性，2013 年到 2021 年，65 岁以上人口占比从 9.7%迅速提升至 14.2%，公共预算财政支出中对社会保 险基金预算的补贴占比也相应从 5.3%大幅抬升至 9.2%。2018 年资管新规的正式实 施，意味着政府部门不断积累隐性债务杠杆拉动基建高速增长的高金融风险稳增长模 式的正式结束。在政府部门化解隐性债务风险的阶段，预算内基建投资支出的占比也 有比较明显的下降，从 2015 年峰值时期占财政支出的 9.1%，至 2021 年已经降至 仅有 6.6%。由此腾挪出部分空间得以保持基本稳定的经常性财政支出占比。

地产-基建第二循环降温，但需避免收缩放大效应

第二个需要财政权衡的中期问题是地产基建的同向震荡小循环：广义财政收入过 度依赖房地产市场，房地产调控从过热到稳定是大势所趋，但任何阶段都需避免房地 产市场崩溃导致财政大幅收缩而形成对经济的“收缩放大效应”。房地产开发、交易 等环节创造的相关税收在 2021 年高达 2.08 万亿，占广义财政收入的 5.5%，此外， 当年国有土地使用权出让收入高达 8.71 万亿，基本相当于房地产销售额的一半，占 广义财政收入的比重高达 23.1%。上述两项合计，意味着我国广义财政收入中有接 近三成（28.6%）都直接与房地产市场相关，也就是说我国事实上征收的城市地区财 产税的税负达到 GDP 的 9.4%，这一比例在全球主要经济体中可谓独一无二。我国 居民对房地产配置热情高昂的偏好，事实上支撑起过去三十年中迅速升级完善的交通、 城建等基础设施，为工业体系的搭建和升级提供了重要的基本前提。但房地产市场发 展连续超过制造业部门的模式是不可持续的，前者需要以更高增速的居民、政府和企 业部门金融债务杠杆给予支持，从而不断积累现实的本币贬值压力，并且不断扭曲、 压缩居民长期的消费需求空间。

有鉴于此，房地产市场的调控，本质上是居民部门和 政府部门共同寻求新的均衡发展模式的过程，在这个过程中，调控节奏必须适当稳健， 否则一旦出现房价暴跌、房地产市场泡沫瞬时崩溃，则可能连带导致财政收入的短期 大幅收缩，经济内生性的收缩压力可能加剧。 房地产周期降温阶段，基建投资必须更加强调项目自身的盈亏平衡能力，以避免 形成长期更大的宏观金融风险，从而基建投资也无法回到 2017 年以前的两位数高增。 在房地产市场降温过程中，基建投资需以项目自身的现金流贴现平衡能力为基本前提， 土地出让金收入更大比例将用于避免政府部门隐性债务风险爆发，而无法用于低效率 的基建投资项目，也就是说，地产泡沫和基建泡沫实际上是同向的，在财政意义上两 者相互牵制，同向共振。

国有企业利润上缴比例低，未来将成为重要收入支柱

来自庞大的国有经济部门的利润分配比例极低，这一落后于经济结构的国有资本 经营分配结构，恰恰构成了我国未来广义财政收入的巨大潜力空间。但竞争规则公平 是可持续发展的基石，国企改革的目标应是公平竞争中的优胜劣汰，而不是过度保护 下的“劣币驱逐良币”。自 90 年代“利改税”改革完成之后，国有企业税后利润长 期以来多数留在企业自身账上，向作为大股东身份的政府进行分配的比例较低。在工 业化升级阶段国有企业往往有较大的投资需求，自身经营利润的积累是投资的重要来 源，也有助于激励国有企业积极参与市场竞争，强化企业预算硬约束。但自 2008 年 全球金融危机之后，工业企业投资增速趋势性下行，加之资管新规以来基建投资增速 中枢下移，当前国有企业投资需求已经明显降温，企业持续维持高储蓄率的必要性已 经下降。与全球其他主要经济体、包括发达国家相比，我国国有企业利润上缴比例显 著偏低，这意味着国企利润上缴将大概率成为未来更加重要的、新的广义财政收入支 柱。2021 年国有资本经营预算中来自利润上缴的收入达到 3075 亿，仅占国有及国 有控股企业利润总额的 6.8%，但其中已经有 80%调入一般预算，而这一比例在 2017 年只有 36.0%。当前我国正在实施国有企业改革计划，无疑有利于增强国有企业利 润分配对广义财政收入的支持作用，但国企改革尤其应注重规则公平、竞争中性，避 免因过度保护部分经营效率低下、竞争能力偏弱的国有企业而导致“劣币驱逐良币”， 对非国有经济的生产积极性产生不必要的影响，而导致经济整体生产效率的下降。