地方金控平台判定、核心特征与政策环境如何？

地方金控平台多为地方政府主导设立以整合地方金融资源、服务区域经济发展，与 央企金控平台存在明显差异。

1.地方金控平台判定

2020 年 9 月，国务院与央行分别发布《国务院关于实施金融控股公司准入管理的决 定》（下称“决定”）及《金融控股公司监督管理试行办法》（下称“办法”），对金融 控股公司提出明确定义，即：依法设立的，控股或者实际控制两个或者两个以上不同类 型的金融机构，自身仅开展股权投资管理、不直接从事商业性经营活动的有限责任公司 或者股份有限公司。同时，决定中对金融控股牌照的申请设定了较为严苛的准入标准， 具体内容归纳可参照华创证券于 2025 年 7 月发表的报告《央企金控平台风险及投资机会 怎么看？》。 央行对金融控股公司牌照设立持审慎态度，持正式金控牌照的主体数量有限。截至 目前，正式获批金控牌照的企业仅三家，除两家央企集团（中国中信集团有限公司、招 商局金融控股有限公司）以外，地方国有企业仅一家，为北京金融控股集团有限公司， 于 2022 年 3 月获批。 因此，本文分析地方金控平台不局限于正式获批金控准入牌照的范畴，而是筛选广 义上符合《决定》及《办法》中对金控平台定义的公司。考虑到对金控职能的分析可行 性，本文样本选取标准如下：

（1）控股或者实际控制两个或者两个以上不同类型的金融机构，金融机构类型包括： 《决定》中规定的金融机构类型（即商业银行（不含村镇银行）、金融租赁公司；信托公 司；金融资产管理公司；证券公司、公募基金管理公司、期货公司；人身保险公司、财产 保险公司、再保险公司、保险资产管理公司；国务院金融管理部门认定的其他机构），其 他“7+4”类地方金融机构； （2）近三年金融类业务收入占合并报表收入比重较大，高于 50%为优，部分金控平 台产业投资规模较大但持有较多金融牌照也纳入统计范围； （3）由地方国资控股； （4）存在股权控制关系的同一体系中多家公司符合以上条件时，仅保留层级最高者。 根据以上标准，本文共筛选出 71 家地方金控平台，其中省级金控平台 37 家，市县级金 控平台 34 家，其中发债主体共 64 家。

2.地方金控平台核心特征

地方金控平台多为地方政府主导设立以整合地方金融资源、服务区域经济发展，与 央企金控平台存在明显差异。由于股东性质及业务特征，地方金控平台的区域性明显， 体现在三个方面： 第一，地方金控平台与央企金控平台的发展与信用水平存在差异，不同于央企金控 背靠中央部委、承担全国性综合金融服务职责，股东强支持下具有较一致的风险把控能 力，地方金控往往由地方政府、财政厅、国资委实际控制，担任地方政府持股区域金融 企业的出资人，其信用风险及经营情况与区域经济及财政水平、政府背书意愿及能力深 度绑定，经济水平较强的区域，其地方金控平台整体经营实力普遍更强。 第二，地方金控平台业务更加“下沉”，除银行、保险、证券、信托等特许金融机构 股权以外，往往持有小额贷款、融资担保、融资租赁、典当、商业保理等“7+4”类地方 金融组织机构业务。 第三，不同行政层级的金控平台发展也存在一定差异，省属地方金控平台已大致完 成布局，市（区县）级金控平台当前尚未形成稳定格局。 地方金控平台与城投平台均为地方政府统筹推动区域发展的重要平台，两者既有联 系也有区别。第一，两者在职能和层级方面存在区别。城投平台聚焦城市基建业务，围 绕地方基础设施建设开展投融资业务，而地方金控平台承担区域国有金融资本运营管理 职责，整合金融资源，推动产融结合；层级方面，金控平台往往层级更高，统筹区域金融 体系，融资与盈利能力相对更强。第二，对于区域经济发展，两者存在协同联系。部分 地方城投向金控平台转型，如南京紫金投资集团融合金控与城投属性，既持有银行、证 券、信托等多种金融牌照，也承担部分城市基础设施建设与城市更新职能，在城市产业 引导和园区建设等方面发挥作用。地方金控与城投平台的协同能够拓宽城建融资渠道， 推动区域产业发展，进一步优化金融资源配置，是服务区域实体经济发展的方向之一。

3.地方金控平台政策环境

针对金融控股平台的指导多见于全国性政策，具体发展脉络可参考华创证券于 2025 年 7 月发表的报告《央企金控平台风险及投资机会怎么看？》。地方金控平台作为具有 明显区域性特征的金融组织，既需把握全国性金控监管纲领，也需符合地方金融组织监 管环境要求；此外，地方金控往往持有较多“7+4”类地方金融组织股权，相应政策也对 地方金控平台业务产生影响。

2021 年 12 月，央行发布《地方金融监督管理条例（草案征求意见稿）》，将“7+4” 类地方金融组织全面纳入统一金融监管框架，规范地方金融监督管理行为，防范和化解 区域性金融风险。 2023 年 3 月，中共中央与国务院印发《党和国家机构改革方案》，深化地方金融监 管体制改革，组建国家金融监督管理总局，重构金融监管格局，明确“建立以中央金融 管理部门地方派出机构为主的地方金融监管体制”、“地方政府设立的金融监管机构专 司监管职责”；10 月，央行对金控平台的日常监管职责划入金融监管总局。随着金融监 管总局县域监管支局挂牌，最终形成地方金控平台受金融监管总局各地分局监管、“7+4” 等地方金融组织受各省政府下设地方金融监督管理局监管的格局，进一步优化地方金融 组织监管效能。 2024 年，金融监管总局、证监会、市场监管总局联合下发《关于进一步加强地方金 融组织监管的通知》（金发〔2024〕8 号），进一步收紧地方金融控股平台政策环境， 强调“央地协同，从严监管；减量增质，分类施策；稳妥有序，分步推进”原则，对地方 金融组织数量压降、规范经营乱象、严格限制跨省展业等方面作出指示，地方金融组织 步入强监管时代。