国内宠物管理立法现状及政策建议梳理

目前，我国的宠物管理法律规范体系主要由两大部分构成，即国家立法部分和地方立法部分。

1.宠物管理立法现状

中国宠物管理法律体系

我国宠物行业发展至今已有 30 年。自2015 年起，随着居民消费水平提升、“它经济”“银发经济”的发展等多重因素推动，宠物行业进入高速发展期。宠物数量的日益增多，围绕宠物生态而衍生的宠物行业也随之蓬勃发展，由此带来了大量的社会问题和诉讼纠纷。因此，规范宠物行业的管理，给予宠物法律上的保护等已成为世界立法的发展趋势。

在国家立法部分，我国尚没有一部总括性的专门针对宠物保护或宠物管理的立法，只在一些相关法律的某些章节涉及动物的疫病防护及宠物犬管理的条文。如《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）、《中华人民共和国生物安全法》（以下简称《生物安全法》）、《中华人民共和国野生动物保护法》（以下简称《野生动植物保护法》）、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》（以下简称《进出境动植物检疫法》）、《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）、《中华人民共和国侵权责任法》（以下简称《侵权责任法》）等。

其中《野生动物保护法》虽然算得上是专门立法，但适用范围较窄，不适用于除野生动物之外的宠物等其他普通动物。在地方立法部分，一些城市对于宠物犬管理与动物防疫管理制定了地方性法规、地方政府规章。比如《北京市养犬管理条例》《上海市养犬管理条例》《杭州市限制养犬规定》《苏州市养犬管理条例》等。此外，还有一些城市也在相继出台养犬管理条例。如在 2022 年 12 月 14 日，重庆市五届人大常委会第三十八次会议表决通过《重庆市养犬管理条例》，自 2023 年6 月1 日起施行。2023年 6 月 22 日，上海发布《上海市文明养宠三年行动重点工作任务书（2023-2025）》，提出围绕加强制度建设、完善治理体系等七个方面开展文明养宠工作，以提升养宠管理精细化水平。2024年3月 1 日起，《宣城市养犬管理条例》正式施行，规定了养犬管理的主管部门，明确相关部门职责，坚持养犬人自律、政府监管、社会参与、禁限结合的原则，对大型犬烈性犬一律禁养，个人养犬每户限养一只等。2023 年 12 月 20 日表决通过《惠州市养犬管理条例》，并于 2024 年 10 月 1 日起施行，规定了烈性犬名录，在重点管理区内禁止饲养烈性犬，实行养犬登记制度等。2024 年1月1日起重庆市施行《重庆市动物防疫条例》，提出加强动物防疫数字化建设。

国家立法

《民法典》第七编第九章对于饲养动物损害责任的处理有明确的法律规定。第 1245-1251 条 10规定了饲养的动物给他人造成损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任。但是，如果能够证明损害是由侵权人的故意或者重大过失造成的，则不能承担或者减轻责任。禁止饲养的烈性犬等危险动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任。 《野生动物保护法》更加侧重于野生动物的保护，《动物防疫法》和《生物安全法》分别对我国动物防疫及其监督管理活动，防范和应对生物安全风险保护生物资源和生态环境做出了专章规定。

自 1998 年 1 月 1 日《动物防疫法》施行以来，历经2007年一次修订，2013 年、2015 年两次修正，以及2021 年二次修订，对动物疫病防控理念，防疫管理制度、人畜共患传染病的防治、野生动物及犬只的检疫管理、机构队伍的稳定等方面的内容作了修改完善。新修订的《动物防疫法》明确了由国务院农业农村主管部门主管全国的动物防疫工作。并明确由国务院农业农村主管部门对从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人进行管理，做好免疫、消毒、检测、隔离、净化、消灭、无害化处理等动物防疫工作。从宠物管理角度来看，意味着从防止疫病传播的角度，宠物的全生命周期管理都应由农业农村部门进行主管，农业农村部门需建立对宠物的繁殖与交易、食品、医疗、消费活动等全生命周期活动过程中的疫苗接种、监测、预警。

此外《动物防疫法》对饲养犬只也进行了明确规定。第三十条规定：单位和个人饲养犬只，应按规定定期免疫接种狂犬病疫苗；携带犬只出户，应按规定佩戴犬牌并采取系犬绳等措施。第九十二条规定：对饲养的犬只未按照规定定期进行狂犬病免疫接种的，责令限期改正，可处一千元以下罚款；逾期不改正的，处一千元以上五千元以下罚款，由动物诊疗机构、无害化处理场所等代为处理。针对养犬的具体管理问题由地方根据本地实际，出台具体的管理措施。因此，修订后的《动物防疫法》明确由省、自治区、直辖市制定饲养犬只防疫管理的具体办法，从防止传播狂犬病等疫病的角度，就接种狂犬病疫苗、办理登记等重点环节提出要求。《生物安全法》是我国生物安全领域的一部基础性、综合性、系统性、统领性法律，它的颁布和施行具有里程碑意义，标志着我国生物安全进入依法治理的新阶段。该法主要针对重大新发突发传染病，动植物疫情，生物技术研究、开发与应用，病原微生物实验室生物安全，人类遗传资源和生物资源安全，生物恐怖袭击和生物武器威胁等生物安全风险，分设专章进行规定。

地方立法

在过去的 2018-2022 年，全国平均每年推出养犬地方法规92部，最低的一年也有 69 部，比此前的立法增加最高峰2007 年还高出19部。排除行政性质较强的部分文件后，2023 年底，我国的地方性养犬法规已达 528 部之多。

2.加强宠物行业管理的政策建议及措施

一、明确主管部门职责及职能分工

对于主管部门的选择，可以借鉴深圳、杭州这两个城市的经验，将城市管理部门和市容环境卫生管理部门作为宠物犬管理的主管部门。宠物犬管理工作应当由当地人民政府组织实施，建立“各级政府组织本级部门，同级部门互相配合”的管理模式。在宠物犬管理规定或条例中明确表述为“由本市各级人民政府负责组织实施本条例，各部门在同级人民政府组织下互相配合协调解决宠物犬管理工作中的问题。” 在参与宠物犬管理的部门方面，可以适当扩大部门范围，不局限于工商、市容卫生、畜牧兽医、城市管理执法部门等行政部门，可以加入价格、财政、房地、城乡建设等行政部门。此外，为了实现各部门在宠物犬管理过程中的信息共享，应当建立宠物犬管理服务信息系统，将各部门拥有的有关宠物犬管理的信息比如养犬登记、免疫和处罚等进行跨部门的共享，跨部门、跨省市的信息联网工作的展开有助于养犬人的管理。

在管理部门宠物犬管理的职责制定方面，可以学习借鉴上文提到的国外和国内长沙、苏州与哈尔滨三个城市的做法。为解决管理部门配合度不高、无法有效落实养犬管理规定等问题，地方宠物犬管理立法应当对各部门的职责进行具体的分工，责任到人将部门的职责专门进行规定。 对于不同管理部门职责的设定，有以下的一些建议:对各级人民政府，负责组织实施本区域的宠物犬管理工作。这有利于在政府统一领导下积极开展工作并履行各自的职责。除此之外，各级地方人民政府还应当建立宠物犬管理服务信息联网或共享系统。信息系统的建立不仅为公民提供养犬信息服务和便利，也利于各部门的宠物犬管理。此外，各级人民政府应对宠物犬的活动范围进行区域划分，同时规定宠物犬在公共场所的活动时间。

畜牧兽医部门负责及时处理有关违反规定的养犬行为的举报并将处理结果及时告知举报人。在宠物犬的卫生防疫方面，分别建立免疫档案和疫情监测网络，加强对宠物犬疫病的预防控制进行监督管理，对符合对宠物犬尸体的无害化处理进行监督指导。设立宠物犬留检所，负责无证犬的收容、认领、领养，对犬只留检场所的动物防疫条件和医疗、规模养殖、销售活动进行监督检查。

公安部门负责及时处理有关违反规定的养犬行为的举报，并将处理结果及时告知举报人；统一制作和发放有关宠物禁止入内等标识，负责办理养犬登记，处理宠物犬扰民、伤人等违法行为引起的治安案件，建立违法记录档案系统，将违法行为进行记录并载入违法记录档案中，支持引导群众自治组织按照法律的规定处理纠纷缓解矛盾。 工商管理部门监督宠物犬交易市场的经营活动，办理从事宠物犬养殖、销售、展览等经营活动的经营者办理登记注册。城市管理(市容卫生)部门负责及时处理有关违反规定的养犬行为的举报，并将处理结果及时告知举报人；查处占道销售宠物犬等影响市容环境卫生的行为，收缴占道售犬设施；及时上街清理或督促养犬人清理宠物排泄物；指导和监督公共场所宠物犬禁入等相关标识牌的设置摆放；捕杀狂犬，负责捕捉流浪犬、无主犬、没收违反规定的宠物犬，并送至留检所。 兽医卫生管理部门负责开展定期的狂犬病等人畜共患病的预防知识活动，对狂犬病患者进行预防接种和诊治工作，监测狂犬病等人畜共患病疫情等。

二、社会共治模式探索

随着社会、经济的不断发展和进步，养宠的自觉性和自治意识逐渐加强，在宠物管理工作上，应当坚持管理与服务相结合，政府监督与社会监督相结合，教育引导与养犬人自律相结合的原则。这有助于将宠物犬管理从由政府主导型管理模式逐渐转变为社会自治型管理模式。 首先，政府可以将一部分的事务委托给群众自治组织，鼓励更多的社会主体参与到宠物犬管理工作中来，逐渐将养犬变成法律规范下的权利。只要养犬行为合乎法律规范要求，养犬的权利就不应该受到干涉。其次，地方立法应当吸收非政府组织，调动其积极性，发挥辅助管理作用。对居民委员会、村民委员会、业主委员会以外的社会主体进行规定，特别是让新闻媒体、宠物协会、动物保护组织的团体参与到宠物犬管理工作中来，借助新闻媒体的宣传广度、维度加强文明养犬的教育，帮助引导养犬人养成良好、规范的习惯。同时，宠物协会和动物保护组织作为政府部门与养犬人以外的第三方力量，应该发挥自身在宠物领域知识的专业性，积极参与宠物管理规定的制定中，尤其是在烈性犬范围种类的划分、宠物犬管理饲养、经营、医疗方面建言献策。此外，宠物协会及动物保护等相关组织还可以积极开展科普宣传活动和文明养犬主题性讲座等公益性活动，辅助政府相关部门更好地开展养犬管理工作。比如，宠物协会可负责制定行业规范，加强协会自身的管理；动物保护组织应按照法律规定设立收留流浪犬、无主犬的场所。相比政府部门，居委会、村委会、业委更贴近人们的生活，因此，政府管理部门可以委托这些群众自治组织受理居民养犬登记注册的申请15，以实现更便捷的养犬管理。

在单位和个人的参与方面，任何单位和公民都有权对违反养犬规定的行为进行劝阻，主动向公安机关、城市管理部门、市容卫生部门、畜牧兽医等有关部门举报和投诉，并对管理部门的不作为或者违法失职行为进行监督。综合来看，宠物犬管理的未来应当建立在政府与社会自治组织之间的合作基础上，以共同推动宠物养育的文明化和规范化发展。各地的宠物犬管理规定需要在政府的监督下，更好地融合社会各界的智慧和资源，以实现更全面的宠物犬管理。