我国消费税现状、改革历程及效果如何？

目前国内消费税是我国税收的第四大税种。财政部数据显示，2023 年国内消费税收入 1.6 万亿元，占当年全国税收收入的 8.9%，占 GDP 比重为 1.3%。

1.我国消费税现状

我国目前征收的消费税为中央税，更多起到调节生产消费和社会财富再分配的作用。 主要针对三类特定商品征收：过度消耗资源和危害生态环境的商品（如汽油、柴油、汽 车、轮胎），过度消费不利于人类健康的商品（如烟、酒）以及只有少数富人才能消费 得起的商品（如贵重首饰）等征收，可以理解成一种“选择性消费税”。全球 50%以上 的国家如美国、英国、新西兰、卢森堡、瑞士、奥地利以及南美许多国家，都采用类似 的“有限型课征范围的消费税制度”5。与此对比的则是无选择性的、一般消费的增值 税（“一般性消费税”），如意大利、日本、韩国、以色列等国，可能更加接近此类税制。 不过从消费税占 GDP 比重看，对比全球一些消费税制度与我国类似的发达国家如英国、 法国、德国、卢森堡、新西兰等，2010 年-2019 年其消费税收入占 GDP 比重的平均水 平在 2%以上，我国的这一指标可能还有一定的上升空间。

从征收环节看，除金银首饰和超豪华小汽车的征收环节涉及零售端、卷烟涉及批发端， 其他多数商品均在生产环节征税，意味着消费品的生产单位（或委托加工方/进口单位） 是主要的征税对象。一般来说，在生产环节征税，一则征管难度较小，二则具有较大的 收入弹性，与经济增长关系较密切；但同时也可能引发地方政府之间的税收竞争、盲目 扩产，不利于全国统一大市场的形成和经济、环境绿色可持续发展。由于目前消费税征 收的多数税目的生产地在全国分布不均匀，并且其过度消费具有一定的“负外部性”， 因此更加适宜作为中央税或者中央和地方分成。 从计税方式看，我国消费税实行从价计税、从量计税，或者从价和从量复合计税的办 法计算应纳税额，税基分别锚定销售额、销售数量或两者共同决定，应纳税额分别是 销售额×比例税率、销售数量×定额税率或销售额×比例税率＋销售数量×定额税率。 从价计税的消费品包括：烟（雪茄、烟丝）、其他酒、酒精、化妆品、贵重首饰及珠宝 玉石、鞭炮、焰火、汽车轮胎、摩托车、小汽车、高尔夫球及球具、高档手表、游艇、 木制一次性筷子、实木地板；从量计税的消费品包括：啤酒、成品油；既从价计税又从 量计税：烟（卷烟）、白酒。

从消费税贡献行业看，目前我国消费税对十五项税目开征，其中对税收贡献最大的四项 分别是烟草、成品油、汽车和酒。2023 年发布的《中国税务年鉴》数据显示，2022 年 我国消费税涉及的产业中，烟草制品业、石油煤炭及其他燃料加工业、批发业、汽车制 造业、酒饮料和精制茶制造业分别占全部消费税的 38.8%、35.5%、12.2%、6.9%和 4.6%，合计占比超过 97%。鉴于卷烟在生产和批发环节征收两道消费税，其余行业并 未涉及批发环节征税，我们将批发业的消费税归入烟草类，意味着烟草相关税收大约贡 献消费税的一半。

从消费税贡献省份看，由于消费税多数在生产环节征收，相关消费品产量较高的省份贡 献的消费税收入也更强。如广东省原油加工、啤酒、卷烟和汽车产量都位于全国前列； 上海市汽车产量虽不及广东、重庆，但其产值可能相对较高。山东省原油加工和啤酒产 量均位于全国 31 省前二，云南省卷烟产量占比常年位于全国第一。在分税制规定下， 消费税由对应省份征收后悉数上缴中央财政，上缴消费税大省多为烟、成品油、汽车、 酒生产大省。

从消费税征收资金用途看，成品油消费税具有专项用途，其余作为财政收入统筹支出。 根据 2008 年印发的《国务院关于实施成品油价格和税费改革的通知》，成品油消费税 专项用于交通基础设施养护、建设资金，改革新增税收收入按顺序分配给：一、替代公 路养路费等六项收费的支出；二、补助各地取消政府还贷二级公路收费；三、对种粮农 民增加补贴，对部分困难群体和公益性行业给予补助支持；四、按照各地燃油消耗量、 交通设施当量里程等因素进行分配。

2. 我国消费税改革的线索

实际上消费税 1994 年开征以来，已经历了几次重大的制度调整，包括 2006 年消费税 制度改革，2008 年成品油税费改革启动，2014 年以来新一轮消费税改革等。征收规模 不断增长，从 1994 年的 344 亿元增长到 2023 年的 1.6 万亿元，占税收总额的比重从 1994 年的 6.7%上升至 2023 年的 8.9%，占 GDP 比重也从 1994 年的 0.7%到 2023 年 的 1.3%。

国务院 2019 年 9 月印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进 方案》，提出“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零 售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境。先对高档手表、贵重首饰 和珠宝玉石等条件成熟的品目实施改革，再结合消费税立法对其他具备条件的品目实施 改革试点。改革调整的存量部分核定基数，由地方上解中央，增量部分原则上将归属地 方，确保中央与地方既有财力格局稳定”。2024 年 7 月财政部副部长王东伟提到将推进 消费税征收环节后移并稳步下划地方，统筹考虑中央与地方收入划分、税收征管能力等 因素，分品目、分步骤稳妥实施。这为消费税进一步深化改革指明了方向：从过往以 调整税率、增加税收项目为重心逐渐转变为后移征收环节与下划地方。并且短期内， 地方收入增长可能主要依靠增量税收。 从增加地方政府自主财力、扩展税源的角度讲，我们认为高档手表、贵重首饰等项目占 比较小，即便征收环节后移并且悉数划转地方，对地方财力的影响可能有限。 烟、酒消费税占比接近六成，但作为限制性消费品，税收完全归属地方可能反而不利于 抑制相关消费；并且考虑到烟酒销售渠道庞杂，价格体系复杂，若后移至零售环节，征 收难度较大，因而或可先探索央地分成。

成品油消费税占总体消费税的接近四成，可能进一步将征收环节后移至批发或零售环节， 并改为价外征收。若进一步推动央地分成或划转地方，一方面或能明显缓解地方财政收 支压力，另一方面有助于提高地方对成品油市场监管的积极性，减少税源流失。由价内 改为价外征收，相当于把“隐性”税收转为“显性”税收，也有利于消费者更直观地感 受到消费税调节导向与约束作用。 汽车类消费税占总体消费税的不足一成，作为大宗耐用消费品，若进一步推动征收环节 后移至批发或零售环节，并将收入划转地方，一定程度有利于地方政府完善消费基础 设施、改善消费环境。 另外，消费税征税商品扩围，即从征收“限制性消费税”转为征收“一般性消费税”， 更适合后移征收环节并悉数下划地方，或有助于激励地方政府优化消费者体验、提高当 地居民消费水平。世界上以美国、日本为代表的少数国家开征一般性消费税，日本消费 税约 8%-10%，美国各州消费税率（sales tax）从 1.8%-9.6%均有分布。由于居民消 费需求会随着经济增长而不断增长，因此消费税对保障财政收入能起到较强作用。我国 目前征收的增值税一定程度上扮演了一般性消费税的角色，因此若要开征一般性消费税， 前提是要与增值税制度进行协调。

3. 消费税改革，贡献多少增量收入？

增量一是来自国内烟酒、成品油、汽车等产量销量增长带动消费税收总量增长。2009 年成品油消费税改革落地、2014 年新一轮消费税改革启动，2009-2014 年、2014- 2019 年和 2019-2023 年国内消费税收复合年均增速分别为 13.4%、7.1%和 6.4%， 2024 年上半年我国消费税收同比增长 6.8%，略高于过去四年的平均水平。 改革落地时间点暂未明确，考虑数据可得性与可比性，本文将 2022 年作为基期，以 2022 年消费税收入作为存量核定基数进行模拟测算，以供参考。按照 6.8%左右的增 速计算增量，这一部分贡献的增量约为 1100 亿元，约占当年地方本级一般公共预算收 入的 1.0%。

二是来自征收环节后移、税基扩大带动消费税收增长。部分商品从价征收消费税，后 移至零售环节征收可能动态影响商品价格和销量，进而影响消费税基。 对于烟草消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长 2%左右。2022 年烟草制造业及批发业贡献消费税 8596 亿元。烟草消费税属于从价、从量复合计税， 若税率不变、征税环节由生产/批发环节后移至零售环节，不考虑价格变化引起的销量 波动，批发价至零售价的变化或能影响税基扩大 10%-40%。对应烟草税收的增量部分 可为地方政府增加 860-3438 亿元税收（平均约 2149 亿元），占地方一般公共预算收入 的 0.8%-3.2%（平均约 2%）。 对于酒类消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长 0.7%左右。 2022 年酒、饮料和精制茶制造业贡献消费税 771 亿元。黄酒、啤酒消费税从量征收， 征收环节后移对其税基影响不大；而其他酒从价计税，白酒从价、从量复合计税，若税 率不变、征收环节后移至零售环节，不考虑价格变化引起的销量波动，出厂价至零售价 的变化或能影响税基扩大 10%-200%。按税基扩大 100%测算，对应烟草税收的增量 部分可为地方政府增加 770 亿元税收，占地方一般公共预算收入的 0.7%。

对于成品油消费税，征收环节后移对消费税收增量贡献可能不大。2022 年石油煤炭及 其他燃料加工业制造业贡献消费税 5984 亿元。作为一种从量税，其税收与价格关系较 小，即使征收环节后移可能也不会引起税基的大幅波动，这一环节产生的增量可能有限。 对于汽车消费税，征收环节后移或将带动地方一般公共预算收入增长 0.8%左右。 2022 年汽车制造业贡献消费税 1168 亿元。作为一种从价税，若由生产环节后移至零售 环节，出厂价至零售价的变化或能影响税基扩大 50%-100%，对应汽车税收的增量部 分可为地方政府增加 876-1168 亿元税收。按税基扩大 70%测算，对应汽车税收的增量 部分可为地方政府增加 817 亿元税收，占地方一般公共预算收入的 0.8%。 综合考虑消费税总量增长+征收环节后移部分从价税基扩大产生的增量，可能带动地方一般公共预算增长约 4962 亿元，占地方一般公共预算收入的 4.6%。 若进一步深化消费税改革，在后移征收环节的基础上加大地方分成比例，带给地方财 政自主支配的收入可能会进一步提高。假设烟、酒、成品油、汽车消费税均按中央：地 方=1：1 分成，合计或将为地方税收增加 9000-11000 亿元，约占地方一般公共预算收 入的 8%-10%。