财政支出规模及数据构建步骤有哪些？

财政支出的数据涉及到预算资金的核算。

当前，我国预算核算由四本预算账本构 成，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算以及社会保险基金预 算。四本预算账本基本将与国家财政活动相关的收支数据纳入其中。因此，我们 要关注财政支出数据，即需要将相关预算账本中的支出数据汇总。 但是需要注意的是，我国的预算核算体系并不是一开始就非常齐备健全的，国家 预算经历了持续不断地的改革才形成当前的四本预算核算体系。我们对四本预算 进行具体分析：

一般公共预算。一般公共预算存在的时间最长，从 1950 年开始既有所谓的国家 财政。对于这块预算的称呼，至 2010 年以前，通常的称呼均为“国家财政”， 并分别进行收支的核算。2010 年，这部分预算被改称为“全国公共财政”，并 一直持续到 2013 年。2014 年，伴随着《预算法》的修行，这部分预算的被固 定称之为“一般公共预算”。在历年的财政年鉴中，有一个“国家财政收支总额 及增长速度（不包括国内外债务部分）”，统计的即为这部分的预算收支情况。 例如，按照《2010 年财政年鉴》，2009 年我国全国财政收入总额为 68518.3 亿元，而“国家财政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部分）”中 2009 年财政收入的数据即为 68518.3 亿元。

政府性基金预算。很长时间以来，我国预算并不健全，大量的财政资金游离在预 算之外。1991 年，国务院发布《国家预算管理条例》，一方面征收国家预算调 节基金充实预算内资金，另一方面，则将国有企业收入从财政收入中剥离，以匹 合企业作为自主经营、自负盈亏的主体的要求。1994 年《预算法》颁布，开始 持续规范预算外资。1996 年《国务院关于加强预算外资金管理的决定》颁布。 其主要内容包括：禁止将预算资金转移到预算外；将部分预算外资金纳入财政预 算管理；加强收费、基金管理；严格控制预算外资金规模；预算外资金要上缴财 政专户，实收收支两条线管理；加强预算外资金收支计划管理；严格预算外资金 支出管理，严禁违反规定乱支挪用等等；1996 年财政部印发《政府性基金预算 管理办法》，规范政府性基金管理。2002 年，财政部将公布保留的 33 项基金全 部纳入预算管理。2006 年 12 月，国务院发布《关于规范国有土地使用权出让 收支管理的通知》，首次明确土地出让收支的管理问题，规定从 2007 年 1 月起， 国有土地出让收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算，实行彻底的 “收支两条线”管理。2008 年，彩票收益金等纳入基金预算管理。2010 年 9月，为加强政府性基金管理，财政部发布《关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉 的通知》，要求政府性基金收支纳入政府性基金预算管理，并对预算管理作了全 面的规定。对于这部分资金的规模，在历年财政年鉴中，有一个统计数据“预算 外资金收支总额及增长速度”，其中，收入数据的统计始自 1952 年，支出数据 的统计则始自 1982 年，统计截至时间为 2010 年。另外，我国从 2008 年才开 始发布政府性基金预算的收支数据。但这两部分数据之间有一定的差异。例如， 根据“预算外资金收支总额及增长速度”统计数据表，2010 年我国预算外资金 收入和支出分别为 5794.4、5754.7 亿元；而我国 2010 年政府性基金预算的收 支则分别为 36785.0、33951.2 亿元；两者差距较大。所以“预算外资金收支总 额及增长速度”这一统计数据并不能与政府性基金预算划上等号，且从 2010 年 其与政府性基金预算表现出来的巨大收支差距来看，在 2010 年以前，我国可能 仍有一定规模的财政收支数据并没有纳入到公开的统计数据中来。

国有资本经营预算。我国从 2010 年才开始发布国有资本经营预算的收支数据， 且 2010-2011 年只有中央部分，2012 年才开始发布中央和地方两部分。考虑到 这部分资金规模相对于一般公共预算和政府性基金预算来说，规模相对比较小， 因此我们使用 2012 年以来这部分预算的数据。

社会保险基金预算。社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规 建立、反映各项社会保险基金收支的年度计划。2013 年，财政部首次向全国人 大报送社会保险基金预算。在预算体系中，社会保险基金预算单独编报，与一般 公共预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接，社会保险基金不能用于平衡 公共财政预算，但一般公共预算可补助社会保险基金。这部分预算收支规模不小， 但与前三本预算主要核算政府收支活动有一定的差距。本篇报告，我们没有将这 部分数据纳入到财政的收支数据中来1。

综合上述，我们按照下述思路构建年度财政的支出数据时间序列： 1）2012 年至今，这一时段，一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预 算的收支数据均齐备，我们将这三部分预算的支出相加得到“年度财政支出”数 据。 2）2008 年至 2011 年。这一时段，一般公共预算、政府性基金预算收支数据齐 备，但缺少国有资本经营预算的收支数据。我们将前两部分预算的支出相加得到 “年度财政支出”数据。 3）2008 年以前，尽管前文提到，“预算外资金收支总额及增长速度”这一表中 可能仍没有将一般公共预算外的财政收支数据全部统计到。这一时期我国预算外 支出的资金来源，主要还是土地出让收入。而根据《中国国土资源年鉴》， 2004-2006 年我国土地出让价款分别为 5894.1、5505.1、7676.9 亿元。这三年 预算外资金的支出规模分别为 4351.7、5254.5、5867.0 亿元，两者有一定的差 距，但差别尚不是太大，我们即以土地出让价款作为这一时期的政府性基金预算 支出规模。另外，“预算外资金收支总额及增长速度”中 2007 年预算外资金的 支出规模为 6112 亿元，但根据报道，2007 年我国土地出让总价款大致在 1.3 万亿元，两者相差较大。我们仍以土地出让价款作为这一年政府性基金预算支出 规模。因此，2008 年以前，我们分成两段来构建这一时期的财政支出数据： 1982-2003 年，我们将财政年鉴中的“国家财政收支总额及增长速度（不包括国 内外债务部分）”和“预算外资金收支总额及增长速度”两项统计的支出部分相 加，得出“年度财政支出”数据（考虑到“预算外资金收支总额及增长速度”中 支出数据始自 1982 年，我们的统计数据起始时间设定为 1982 年）；2004-2007 年，我们将财政年鉴中的“国家财政收支总额及增长速度（不包括国内外债务部分）”和将这一时期的土地出让价款相加，得到这些年份的“年度财政支出”数 据。

从数据表现来看： 1）1982 年，我国财政支出规模不到 2000 亿元（1964.5 亿元），但至 2023 年， 我国财政支出的规模已经达到 37.9 万亿元，差不多是 1982 年的 200 倍（2023 年 GDP 现值是 1982 年的 234.6 倍）； 2）从 1982 年到 2023 年，我国财政支出的复合增速为 13.7%；同期名义经济 的复合增速为 14.2%； 3）从整体表现来看，我国财政支出大致可以分成 3 个阶段，每个阶段增速中枢 不同，且呈现逐渐下台阶态势。第一阶段从 1982-2013 年，这一时期财政支出 的增速大致在 15%左右；第二阶段从 2014-2020 年，这一时期财政支出的增速 大致在 10%左右；第三阶段从 2021 年至今，这一时期财政支出的增速大致在 1.5%左右。

另外，我们还需要对财政支出的结构情况进行一定的分析。这是因为政府经济活 动亦有消费、投资之分。从财政支出的功能划分来看，就可以将财政支出划分为 经常性支出与资本性支出（严格来说，还可以进一步区分为债务性支出，但考虑 到我国债务数据相对缺乏，本篇报告没有进一步区分这部分支出情况，只是将财 政支出分为经常性支出和投资性支出）。

我们对财政支出的结构数据按照下述步骤构建： 1）数据起始时间。首先需要注意的是，我国在 2006 年实行了政府收支分类改 革，新的财政收支分类从 2007 年开始执行。改革后，改按新的政府收支分类科 目反映国家、中央、地方财政相关功能支出数据，但新旧科目不能直接对应。因 此我们这里使用 2007 年后的数据对政府消费部分进行观察。 2）经常性支出和投资性支出的构成。我们将全国一般公共预算支出年度数额中 的节能环保、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息、国土 资源气象这些投资性科目的支出剔除，将剔除上述科目后的支出作为一般公共预 算中的“经常性支出”。然后将“年度财政支出”与得到的经常性支出相减，即 得到投资性支出的数据。 3）对于一些缺失数据的处理。由于 2007 年后，我国财政收支分类改革仍在持 续推进，资源勘探电力信息、国土资源气象这两个科目的支出数据统计分别始自 2008 年和 2010 年，并且缺少 2023 年这两个科目的数据。为此，我们计算了 2008 年资源勘探电力信息支出占全国一般公共预算支出的比重，假设 2007 年 这一比重与 2008 年一致，倒推得到 2007 年资源勘探电力信息支出的规模。国 土资源气象数据始自 2010 年，缺少 2007-2009 年这三年的数据。我们计算出 2010 年国土资源气象支出占当年全国一般公共预算支出的比重，假设 2007-2009 年这一比重与 2010 年一致，倒推得到 2007-2009 年国土资源气象支 出的规模。对 2023 年缺少的这两个科目数据，我们分别计算了 2022 年这两个 科目支出占全国一般公共预算支出的比重，分别假设 2023 年这两个比重与 2022 年一致，倒推得到 2023 年这两个科目的支出情况。