2022年公共财政支出扩张的目的是什么？

留抵退税防御为主，旨在稳就业保收入。

政府工作报告中最突出也是最新颖的政策非“全年退税减税约 2.5 万亿元”莫属， 也是今年财政集中发力的方向。政府工作报告中最突出也是最新颖的政策非“全年退 税减税约 2.5 万亿元”莫属，政府工作报告将其定调为 “实施新的组合式税费支持 政策”，“减税与退税并举”。一是对增值税留抵税额实施总规模达 1.5 万亿的大规 模退税，二是新增减税政策，即“延续实施扶持制造业、小微企业和个体工商户的减 税降费政策，并提高减免幅度、扩大适用范围”。

其中计划的减税 1 万亿左右递减财政收入增速约 4 个百分点，是今年公共预算 收入预计增速大幅回落至 3.8%的主要拖累。税收和名义 GDP 增速保持固定的弹性 关系，在不减税的情况下 2022 年一般公共预算收入的增速能实现 5.0%左右。占一 般公共预算收入 85.3%的税收增速与名义 GDP 增速保持相对固定的比例关系，名义 GDP 增速在 5.0%附近时，税收收入零增长，名义 GDP 增速每超过 5% 1 个百分点， 就会带动税收收入2 个百分点的增长。如果假设2022 年名义GDP增速在7.5%左右， 则税收收入增速在 5%附近，或令一般公共预算收入增长在 5.0%左右。

如果考虑今年 1 万亿减税，以及非税收入的缓冲垫效果，今年一般公共预算收 入就在 4%附近，和一般公共预算目标 3.8%极为接近，再次显示出 1.5 万亿留抵退 税并不计入一般公共预算收入当中。每逢大规模减税降费，为对冲税收收入的下行， 非税收入会大幅增长以部分对冲，其中最主要的弹性来源于非税收入科目下的“国有 资本经营收入”。2019 年大规模减税降费中，该科目多增约 4000 亿以弥补税收缺 口，根据财政部披露，主要来来源于“特定国有金融机构和央企”。此次减税降费预 计同样会触发这一机制，以 2020 年决算和 2019 年决算的规模来看，2022 年至多 可增加 6000 亿财政收入。如果考虑 6000 亿新增的非税收入，则一般公共预算收入 可达 4.0%左右，和预算草案中的收入增速目标 3.8%极为接近。

而 1.5 万亿留底退税计入财政支出，占支出扩张幅度的近 3/4。实际上央行上缴 财政利润用途为留抵退税表明，留抵退税实际上计入一般公共预算支出。作为一般公 共预算的融资渠道，央行向中央财政上缴结存利润并用于留抵退税，实际上将留抵退 税归为支出。央行上缴利润用途为“主要用于留抵退税和增加对地方转移支付”，而 根据预算草案，特定国有金融机构和专营机构上缴利润 16500 亿均归属于中央政府性基金预算，再调入一般公共预算 9000 亿。此项资金应归属于一般公共预算的融资 而非收入，也就没办法对留抵退税进行抵减，只能形成支出，则留抵退税将计入支出 中，而非市场认为的财政收入中。

增值税留抵退税与减税的不同在于并不增加企业利润，而是一次性的现金流改善 效应，对主要基于需求情况进行投资决策的制造业投资并无直接拉动作用，而是旨在 保持小微企业不至因现金流断裂而遭遇经营困难导致失业，稳就业—保收入—促消 费传导链条较长，但同时跨年的收缩效应较小，不会大幅增加长期的财政融资压力。

自 2018 年以来，我国就开始扩大增值税留抵退税的行业范围，但因为对财政的 巨大的压力，基本只针增量，而不处理存量。之所以需要对企业实行增值税留抵退税， 是因为在增值税留抵制度下，当企业增值税进行税额大于销项税额时，企业不能获得 退税，只能在以后年度对销项税额进行抵扣，相当于该部分资金被占用，这样的情况 往往发生于前期投入巨大的制造业、科技类企业中，不利于企业的发展与成长。在 2018 年前，留抵退税只涉及个别行业，以 2018 年 3 月的国常会为界，增值税留抵 退税开始铺开，尤其是在制造业领域。但因为担心财政承担巨大压力，出台的政策以 增量留抵退税为限，并给出了较为苛刻的条件。实际留抵退税的力度并不强，根据国 家税务总局的数据，2021 年前三季度为制造业企业办理增量留抵退税 917 亿元，年 化也仅有 1200 亿左右，对财政负担较小。

2018-2019 年的两轮实践，主要目的是缓解相关行业的生产下行问题，留抵退 税后生产均有改善。生产的改善以及对于未来的预期，令相关行业短时间内的投资也 有所提振。1）2018 年对 18 个先进制造业和研发等现代服务业符合要求的企业实行 增值税留抵退税，在退税前，所涉及的 12 个制造业行业的生产快速下行，从 2017 年 2 月高于工业增加值实际同比 3.1 个百分点萎缩至 2018 年 9 月的 0.1 个百分点。 随着，退税工作在 2018 年 9 月底完成，12 个行业的工业增加值明显企稳。生产的 企稳也令投资积极性上升，12 个行业在 9-11 月投资相比制造业投资提振 4.7 个百分 点。2）2019 年 6 月后非技术矿物、通用和专用设备生产快速下行，从 2019 年 6 月的 7.8%迅速滑落至 8 月的 4.9%，而随着 2019 年 8 月底开始对 4 个行业制造业 留抵退税后，相关行业的生产开始反弹，同样带动投资高于制造业整体投资的水平提 振 4.0 个百分点。3）类似的情况发生在 2021 年，医药制造等 5 个行业的社鞥产在 20 年末和 21 年初见顶，甚至有下滑迹象，随 4 月提出针对 5 个制造业行业的留抵 退税后，当月5 个行业的生产均有大幅改善，两年平均增速上行2.2 个百分点至12.4%。 后续随出口的改善，令生产高位持续更持久，相关行业投资的投资增速持续高于制造 业投资 4.6 个百分点左右并持续至年底。