航空行业政策周期历史回顾

新设航 空公司需要民航局同意筹建、验收合格后颁发经营许可，筹建期不超过两年。政策松 紧度决定了进入行业的难易程度，回顾 1978 以来民航业，审批政策呈现出明显的周 期性。

1.1978-2004：航司由中央或地方政府出资设立

民航改革从 1978 年开始酝酿，主要有三个节点：1980，民航脱离军队，实施企 业化管理，但此时企业与民航局政企合一；1987 年起，进行专业化分工改革；2002年，实施政企分开改革。 第一个“宽松”十年：民航企业主体数量大增。1984-1995 年，民航改革开启后 第一波航企成立高峰，共核准设立 40 家航空运输企业，1995 年底存续 38 家，较 1983 年净增 31 家。

中央方面：民航局主导成立了 6 家骨干航企、分别与 6 个地区管理局合并管理， 在 1992-1995 年，这些骨干航企又成立了 10 家以上分公司；地方方面：1985 年，国 务院批转民航局《关于民航系统管理体制改革》提出“有计划地支持地方兴办各类航 空企业，逐步形成骨干航空企业、地方航空企业、小型航空企业并存地航空企业群”， 集中力量建设经济成为全国主旋律，地方政府为了加快发展，成立航空公司积极性高 涨。仅 1984-1988 年，各地要求成立地航空企业超过 30 家；1984-1994 十年间，民 航局核准地地方航企共 18 家,中央航司的分、子公司 11 家，覆盖大部分省级行政区。 第一个“收紧”十年：1995 年起，市场准入数量开始回落，直到 2004 年底对民 营资本放开准入。这一阶段主要对已有航企架构调整，截至 2004 年底，存续航企 30 家，较 1995 年净减少 8 家。

这一阶段形成的市场主体构成了国内民航业长期“基本盘”。2002 年，“国东南” 格局正式形成；地方航司中的佼佼者成长为中型航司主力：海航、厦航、深航、山航、 川航、上航，地方航司在避免被“三大航”吞并的过程中，各自发展出了不一样的路 径。站在今天的视角看，尽管这一阶段出现的大部分市场主体都无法避免被纳入“三 大航”版图，但他们与后者的博弈中与延缓了行业集中度提高的时间，这个过程刺激 了市场竞争、客观上促进了行业效率提升。

2. 2005-2016：准入松紧交替

短暂的第二个 “宽松”期：2005-2007.7。 2004 年 12 月民航局发布《公共航空运输企业经营许可规定》放宽对民营资本的 市场准入条件,对民营投资主体投资组建公共航空运输企业不作限制。第一家民营航 司鹰联率先获批；奥凯航空 2005 年 3 月首飞，被誉为《关于鼓励支持和引导个体私 营等非公有制经济发展的若干意见》(“非公经济 36 条”)“报春第一枝”；民营航司 大量出现。

2005 年至 2007 年 6 月，两年半共批设 13 家客运航司、7 家货运航司，其中民营 航司达 16 家，成为这一时期入场主力。此外，2005 年深圳航空完成股转，由国企变 为民企，并频繁出现在这一时期新成立民营航司大股东名录里，控股了东北航空、翡 翠货运、昆明航空、鲲鹏航空等；类似扩张路径的还有也已化身民企的海航，这一时 期发起成立了西部航空、祥鹏航空、扬子江快运、大新华快运。截至目前，上述 16 家 民营航司中，有 5 家已注销，有 4 家纳入“三大航”版图。大部分民营资本黯然收场， 但春秋、吉祥、华夏等优秀的民营航司也在这时期登上历史舞台。

被拉长的第二个“收紧”期：2007.7-2013.2。 2007 年 7 月，民航局发布《民航总局关于调控航班总量、航空运输市场准入和 运力增长的通知》，提出“2010 年之前民航总局将暂停受理新设立航空公司的申请， 对已受理的申请严格审核，每年批准筹建的数量不超过 3 家”，行业准入应声收紧。 三年内批设的航空公司除了顺丰航空、友和道通航空两家货运公司外，只有幸福航空 和西藏航空，都是受到政策“例外”支持的。幸福航空由中航工业集团发起，用于国 产新舟 60 支线飞机运营；西藏航空则是首家基地在拉萨的航司，也是首家专营高原 航线的航司，对于出入藏往来有重要意义。

按计划本应恢复审批的 2010 年，发生了“824 伊春空难”。民航局发布《关于进 一步加强公共航空运输企业经营许可管理，落实航空运输安全要求的通知》，不仅暂 停受理新航空公司的设立申请，提高航空公司设立分公司、子公司门槛，还要求各地 存在不规范现象的航空公司完成整改，“禁令期”被拉长至 2013 年。这三年新发的客 运牌照：大连航空、云南英安航空、东航云南、国航内蒙古，严格来说只有大连航空、 国航内蒙古属于新设，云南英安航空由通用航空业务扩大至包括客运、东航云南为东 航原有子公司的改组。

短暂的第三个“宽松”期：2013.3-2016.9。 2013 年 3 月，民航局印发了《关于调整公共航空运输企业经营许可管理有关政 策的通知》，对公共航空运输企业经营许可管理相关政策进行调整，并提出今后将更 加充分地发挥市场配置资源的基础性作用，并大幅放宽了此前关于分公司、子公司设 立条件。此后到 2016 年新的收紧政策之前，共新发了 16 家客运牌照（新成立 12 家、 由货运/公务机扩大经营范围有 4 家）和 3 家货运牌照。 新入场主体有明显区别于上一个宽松周期的特征：其一，地方政府再次登场，成为兴办航司主力，12 家新成立航司中 8 家有地方政府身影，地方政府通过全资或入 股方式参与航空业，反映其通过航空拉动地方经济的强烈诉求，其中不乏一些当地已 经有成熟航空公司的地区，这也折射出行业内部不同诉求方之间的博弈。其二，这一 阶段成立的航司商业定位更加清晰，大部分定位为低成本或者支线航司，重点聚焦于 区域市场，也反映市场发展阶段深化；与之相适应的，2013-2016 年，为了应对市场 竞争，一批存续航司集中转型低成本航空，包括中联航、祥鹏航空、西部航空。

3. 2016.9 至今：第三个“收紧”期仍在持续

2016 年 9 月，民航局下发《关于加强新设航空公司市场准入管理的通知》，除了 严格控制新设航空公司，对支线航空转干线、全货运航空转客运，也都规定了更严格 的限制条件。虽然政策措辞没有像“禁令期”使用“暂停受理”，但实际上当前行业 正处于准入最严格、历时最长的阶段。六年多来，新批筹的客运航空公司 4 家：北京 航空（原国航公务机公司，持客运牌照后实际仍在运营公务机业务）、天骄航空（支 线航空）、南航雄安航空（实际未运营）、东航一二三航空（用于承接国产飞机运营）。 在经历了中央地方成立航司热潮、民营资本大量入场、地方政府积极发展区域航 空等不同特征的集中式入场后，局方严控牌照发放，牌照资源越来越稀缺，难以出现 新入场者。