政务云建设历程、发展趋势及问题挑战梳理

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1.“政务云”建设历程

政务云1.0：群雄逐鹿，基础设施快速建设

2011年，国家工业和信息化部发布的《国家电子政务“十二五”规划》中 首次提出“云计算服务优先”模式，鼓励政务部门业务应用系统向云计算服务 模式的电子政务公共服务平台迁移，拉开了中国“政务云”建设的序幕。之后 国家各相关部委、各省市纷纷出台政策鼓励云计算能力建设，开始了以“基础 资源集约建设”为主要特征的政务云1.0阶段。 该阶段云基础设施建设快速展开，各政务云服务商通过大量让利来“跑马 圈地”，出现了“0元中标”、“一分钱中标”的情形。截至2017年，在我国31个省 级行政区（不包括港澳台）中，有30个省级行政区已经建有或正在建设（完 成招标）政务云，占比超九成；在我国334个地级行政区中，有235个地级行 政区已经建有或正在建设（完成招标）政务云，占比超七成。

政务云2.0：川流入海，数据资源高效汇聚

随着云基础能力的广泛构建，在2016年，中共中央办公厅、国务院办公 厅发布的《国家信息化发展战略纲要》中提出“创新电子政务运行管理体制”， “鼓励应用云计算技术，整合改造已建应用系统。”“云优先”、“上云为常态、 不上云为例外”等相关政策也成为各省市信息化相关规划的共性要求，以“信 息系统迁移上云”为主要特征的“政务云2.0”阶段同步展开。

该阶段主要实现大部分政务应用“软层面”的集约；同时也在一定程度上 促进了以往散落在各业务部门的数据联通，在扶贫、社会救助、综合治税等 领域展现了资源共享和业务协同的重要价值。可以看到，作为全国信息基础 设施的领先地区，广州市政务云服务平台已提供58项云资源服务，80%以上 市级单位在云服务平台部署应用系统3；同样，深圳市政务云平台也已为全市 50余家单位400余个重要业务提供云服务保障支撑，六大基础数据库汇集数 据总量累计超过285亿条，共发布8018类政务信息资源目录、共享数据总量 达73亿条4。

政务云3.0：百花齐放，业务应用敏捷创新

2021年12月24日，国家发展改革委发布的《“十四五”推进国家政务信息 化规划》中提出“构建‘数网云’一体融合的智能化政务云平台体系，具备集约 共享的算力算法支撑能力，满足云计算、大数据、人工智能等新技术应用需 求。”以“云上业务创新”为主要特征的“政务云3.0”阶段拉开帷幕。 该阶段云上的系统构建更加迅捷、应用生态更加繁荣，一网通办、一网 统管等复杂系统高效迭代、平稳运行，这些都得益于包括核心芯片、服务器、 操作系统、数据中心等在内的云产业链上下游重要环节取得长足发展，微服 务、容器、DevOps等技术被广泛应用，AI、大数据、即时通讯、GIS、视频 等能力与云平台紧密集成。同时，不断提升的政务云能力也逐渐延申，服务 于产业发展、社会服务等各城市领域。

2.发展趋势研判

2.1 云资源集约化与云服务下沉化一体推进

2021年12月27日，中央网络安全和信息化委员会发布的《“十四五”国家信息化规划》 中提出：“加强区域优化布局、集约建设和节能增效。推进云网一体化建设发展，实现云 计算资源和网络设施有机融合。”“构建具备周边环境感应能力和反馈回应能力的边缘计 算节点，提供低时延、高可靠、强安全边缘计算服务。”面向区域发展，2022年5月6日， 中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意 见》中指出：“建设新型基础设施，发展智慧县城。”“推行县城运行一网统管”、“政务服 务一网通办”与“公共服务一网通享”。 随着“一网统管、一网通办、一网通享”等智慧应用的建设下沉，基层计算资源的需 求不断提升，但受限于县城发展水平，以及落实算力设施集约化、绿色化的建设要求， 市级政务云须面向周边区县提供一体化云计算服务，并在算力需求较高的区县适当部署 边缘计算节点和微型数据中心。 由此，既有“云+端”集中式架构将向“云+边+端”分布式架构演变；与此 同时，在云数据中心之间、云边之间以及多边缘之间，具备高吞吐、低时 延、敏捷连接特性的高效算力配套网络也将被建设部署。

2.2 城市算力资源实现整合调度与普惠服务

随着“东数西算”战略的推进，聚焦区域内算力一体调度、供给，作为先进算力资源 的富集地区，2022年6月1日，上海市通信管理局发布的《新型数据中心“算力浦江”行动 计划（2022-2024年）》中提出：“提升公共算力服务水平。推动新型数据中心优先满足 城市治理、民生服务、基础和交叉学科研究等公共算力需求，鼓励相关云服务企业从实 际算力需求出发建设公共算力服务平台，优化公共算力服务能力，鼓励推出算力共享、 算力错峰等新业务模式进一步降低公共算力成本，实现普惠包容算力。” 作为城市重要的公共算力资源，随着数字政府建设对城市经济社会数字化转型引领 作用的充分释放、逐步增强，政务云也必将向以“城市一朵云”为特征的区域一体化算力 体系扩展、演进。 一方面，以政务云为核心实现对其他行业算力资源的有机整合与统一调 度；另一方面，城市一体化算力资源体系也将为教育、医疗、经济发展等 提供低成本、广覆盖的公共算力服务，促进算力普惠应用。

2.3 数据资源与人工智能在云平台充分融合

作为数字政府建设的先行区，2021年6月30日，广东省人民政府发布的《广东省数 字政府改革建设“十四五”规划》中提出：“构建开放共享的人工智能（AI）基础平台，打 造数字政府智能底座，为政府部门、相关企业和个人开发者提供人工智能（AI）公共服 务。”2020年12月29日，深圳市人民政府发布的《关于加快智慧城市和数字政府建设的 若干意见》中同样指出：“加快建设全市统一的数据中枢和应用中枢，支撑各部门构建业 务应用”。 进入数字经济时代，数据与算力已成为新型生产要素与生产力，数据资源的价值更 需要机器学习、深度学习等人工智能技术进行深度挖掘与释放。 只有在云计算平台上实现数据和人工智能的紧密融合，才能更好的赋能 业务应用、实现创新发展。

2.4 云上安全体系与生态兼容水平持续增强

随着云计算平台成为城《中华人民共和国网络安全法》、《中华人民共和国数据安 全法》、《关键信息基础设施安全保护条例》等法律条例的发布从网络、数据、基础设 施等层面对信息安全提出了全方位的保障要求。同时，2022年06月23日，发布的《国务 院关于加强数字政府建设的指导意见》中强调：“加快数字政府建设领域关键核心技术攻 关，强化关键信息基础设施保护，落实运营者主体责任”。 市数字化转型的一体化能力底座，集信息安全态势感知、风险评估、通报预警、应 急处置等能力于一体的云安全体系正在形成。 基于云原生的网络安全、主机安全、应用安全、数据安全、虚拟化安全 等多种安全措施必将有效构建、广泛应用。同时，云计算芯片、存储芯片 等关键技术以及云操作系统、数据库等核心软件也将不断实现创新突破。 以关键的芯片架构为例，2021年，应用非X86架构的政务云产品市场占比为15.3%； 随着各级政府逐步采用鲲鹏等非X86架构的政务云产品，预计到2024年，非X86架构政务 云产品市场占比将达30.7% 5。

3.问题挑战梳理

由于安全可信的云基础设施在政务领 域推进建设，兼容X86、MIPS、ARM、 Alpha等架构的政务云产品被广泛部署；随 着以政务云为核心的“城市一朵云”体系逐 渐形成，“多元异构、一云多芯”的各类云 基础设施必将对多级异构云平台间的互通、 融合管理带来不小挑战。同时，由于缺乏 统一的技术标准、服务标准等，导致各类 算力资源难以实现高效编排路由、作业分 发以及应用迁移、需求适配。

随着城市数字化转型的不断深入，数 据资源呈现爆发式增长，业务间协同更加 密切，需要更加强韧的云计算基础设施承 载能力；特别在新冠疫情防控期间，“健康 码”等精准防疫的政务应用广泛使用，个别 地市暴露出政务云对瞬时高访问量、高并 发的弹性支撑能力不足。政务云平台承载 着大量的公共服务，一旦发生宕机造成的 损失和影响将是惊人的，因而需着力解决 好上云系统平时低负载、业务高峰时又无 法智能调集资源的问题。

在城市全面数字化转型态势下，建设云上 应用生态体系是大势所趋、需求所向，其中， 数据要素高效治理是关键一环。城市的精细化 治理、产业的创新性发展、民生的便捷化服务 都需要各级各类跨部门、跨领域相关数据的充 分汇聚、有效治理和按需使用。随着先进算力 的充分构建、智能算法的迭代升级，在云上应 用体系建设中，由于缺乏必需数据要素而带来 的“无米下锅”的瓶颈制约将更为凸显；同时， 全面数字化转型所产生的海量数据也对数据治 理能力提出了更高、更迫切的需求。

目前我国政务云建设仍以硬件基础设施 （IaaS层）为重，业务应用服务（SaaS层） 与应用支撑平台（PaaS层）相对薄弱，导致 先进算力资源未能充分转换为面向用户业务 场景的高效数字服务，与用户对于数字化应 用的便捷获取、随需而变的使用要求形成了 一定差距。反观全球政务云建设情况，应用 支撑平台和业务应用服务规模占比正逐年提 高；其中，2021年全球政务云市场IaaS层占 比为28.1%、PaaS层占比为11.8%、SaaS层占 比为32.7%，而我国政务云IaaS层市场比重达 到了50.5% 6。

在数字政府的建设过程中，不同部门、 不同功能的数字化应用不断开发、部署， 往往还会涉及不同发布渠道，给基层工作 人员的应用服务获取带来了一些不便；同 时，在数字政府对经济社会整体数字化转 型的带动之下，中小企业数字应用开发对 于通用能力组件的需求、市民服务应用发 布对于认证下载渠道的需求，都要求在“城 市一朵云”的基础上搭建云应用市场，以形 成联接应用生态与使用客户的枢纽平台。

政务云基础设施建设需求逐步趋缓， 各地对于全周期、多维度、一体化的云 服务需求逐渐提升，除基本的稳定、安 全运维要求外，在业务系统的上云咨询 实施、数字政府甚至数字城市的规划建 设、数字产业的吸引培育、数字人才的 培训引进等方面均产生了相关服务要求， 更加全面、长效的运营服务至关重要。