全球人才流动政策动向如何？

以下内容是对全球人才流动政策动向的详细介绍。

一、对高层次人才的争夺日渐激烈

（一）美国：改革 H-1B 签证随机抽签方式，加强 STEM 领 域高技能、高收入人才吸引力度

美国众议院于 2019 年 7 月以压倒性多数票通过《2019 年高技能移民公平法 案》，旨在取消原有的职业移民国别配额限制，将有利于美国科技企业从中国和 印度大量吸纳人才，并加速持有临时性职业签证（H-1B）的国际人才获得美国永 久居民身份的进程。2020 年美国 H-1B 签证申请量为 128508 人，发放量为 124983 人，相比 2019 年（申请量 191987 人，签证发放量 188123 人）有显著下降，签 证的发放量下降了 33.56%。①② 2021 年 1 月，美国国土安全局对 H-1B 签证进行 了重大改革，以高技能、高收入的人才优先的签证选择方式，取代一直以来实行 的随机抽签方式。与之相对应的是签证签发率的上升，2021 年 10 月美国公民及 移民服务局（USCIS）公布数据显示，H-1B 签证批准率达到过去十年以来的峰值97.3%，远超特朗普政府时期的 H-1B 签证获批率。 ① 2021 年，美国移民局收到 了 308613 份 2022 年 H-1B 申请，根据上限最初批准了 87500 份；移民局在 2021 年 7 月进行了第二次选择，增加了 27717 份，2021 年 11 月又增加了 16753 份， 最终 2022 财政年度总批准数达 131970 份，批准率接近 42%。

 对 STEM 领域专业人才在移民政策上也呈现积极态度。2022 年 1 月美国国 土安全部对美国公民及移民服务局政策手册指南做出修订以保证专业人才在申 请永居绿卡方面的便利。该指南指出，国家利益豁免（National Interest Waiver， 简称 NIW）对相当一部分 STEM 领域专业人士和企业家适用，即其雇主或申请 人无需证明其他美国人无法胜任申请人所做的工作。《移民和国籍法》规定，雇 主可以为具有特殊能力的人或具有高级学位的职业成员提交移民申请。美国公民 及移民服务局可以免除工作机会要求，允许工作符合国家利益的移民在没有雇主 的情况下为自己申请。获得国家利益豁免（NIW）意味着绿卡的申请和审批更加 便捷，也可减少等待期。

对具备专业技能的国际学生提供了更长的找工作时间，以保证优秀国际学生 能进入美国劳动力市场。2022 年 1 月，拜登政府公布新增 22 个专业领域归入 STEM 领域，以吸引大量专业领域人才留美工作。新增领域包含数据科学、数据 分析、财务分析、商业分析、数据可视化、工业与组织心理学、社会科学等非传 统 STEM 学科，一定程度上显示了美国社会经济发展对这些领域高端人才的需 求。新的 STEM 领域学生也将获得 3 年的 OPT 期限。

（二）中国：着力形成人才国际竞争的比较优势

近 10 年来，中国的人才对外开放力度不断加大，“近悦远来”引才用才格 局进一步形成，逐步从世界最大人才流出国转变为主要人才回流国，正在成为创 新人才集聚、创新要素整合、创新活动活跃的全球人才高地。

 2015 年 3 月《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动 发展战略的若干意见》提出“实行更具竞争力的人才吸引制度”“加快外国人永 久居留管理立法，规范和放宽技术型人才国人永久居留证的条件，探索建立技术 移民制度”“加快制定外国人在中国工作管理条例”。2016 年 2 月，中央办公 厅、国务院办公厅印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》，配套出 台政策 140 余项，体制机制改革呈现密集创新突破态势，对外籍人才的管理办法 进行优化升级。

2017 年 2 月，中国政府印发《外国人永久居留证件便利化改革方案》，将此 前的“居留证”改为“居留身份证”，在功能上与中国“身份证”接轨，体现对 外籍人的“身份”的认同。① 2017 年 4 月 1 日起，中国开始对来华工作的外国人统一实施《外国人工作 许可通知》和《外国人工作许可证》。 2018 年 3 月，为强化对移民和出入境管理的统筹协调，中国改革相关国家 机构，组建国家移民管理局，加挂中华人民共和国出入境管理局牌子，由公安部 管理，通过国家移民管理局加强对国际移民的管理与服务。

2015 年 7 月至 2017 年 5 月，中国公安部在上海、北京、福建等省市纷纷出 台支持外籍人才创新创业的出入境政策。2019 年 7 月，国家移民管理局在全国 范围内推广复制促进服务自贸区建设的 12 条移民与出入境便利政策。③重点政策 包括：外籍高层次人才、有重大突出贡献以及国家特别需要的外国人，可申请在 华永久居留；在中国境内连续工作满 4 年、每年实际居住不少于 6 个月，工资性 年收入和年缴纳个人所得税达到一定标准的外国人，可申请在华永久居留；在中 国境内工作、具有博士研究生学历或在国家重点发展区域连续工作满 4 年、每年 实际居住不少于 6 个月的外籍华人，可申请在华永久居留；符合条件的外国专家 学者，外籍高层次管理和专业技术人才，重点发展领域、行业引进的外籍人才和 创新创业团队成员，可申办有效期 5 年以内的多次签证或居留许可；在国际知名 高校毕业的外国学生，毕业后 2 年内来中国创新创业的，可凭学历（学位）证明 等材料，申办有效期 2 年以内的居留许可等。

2021 年 9 月的中央人才工作会议以及 2022 年 10 月的中国共产党第二十次 全国代表大会报告强调，科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力， 加快建设世界重要人才中心和创新高地，着力形成人才国际竞争的比较优势，加 强人才国际交流，用好用活各类人才。

（三）日本：增设高度专门职业签证，调整积分制度，提前 完成 2 万名高层次人才引进目标

日本于 2015 年 4 月实施《出入国管理及难民认定法》修正案，针对高层次 人才设立“高度专门职业 1 号/2 号”签证，并通过构建高层次人才积分制度进 一步扩大高层次人才的引进规模。该积分制度将申请者分为“学术研究”“专业 技术”“经营与管理”三类，根据各类别职业特点对申请者学历、职业资质、年 龄、年收入等项目评分。积分满 70 分者即认定为高层次人才，可申请有效期 5 年的高度专门职业 1 号签证，持有该签证满 3 年可申请转为无居留时间限制的 2 号签证。

同时，放松了高层次人才在日本的就业限制和申请永久居留权标准。2017 年起，日本开展一系列政策调整，更大幅度地向全球高层次人才敞开永久居留的 大门。一方面，调整积分标准并增设加分项降低高层次人才资格门槛，扩大人才 认定范围；另一方面，积分达 70 分以上人才申请永久居留权所要求的居留时长 从 5 年缩短到了 3 年，80 分以上的人才居留时长要求缩短到 1 年。截至 2019 年 12 月，日本已累计认定 21347 名外籍高层次人才，提前完成其在《未来投资战 略 2017》中提出的在 2022 年底前引进 2 万名高层次人才的目标。

（四）英国：改革签证制度强化对杰出人才及优秀留学人才 的吸引力

为吸引更多高层次创新型人才赴英工作，2019 年 8 月，时任首相约翰逊提 出人才签证改革愿景，包括取消人才签证的年度发放上限，取消人才签证申请者 必须在抵英前确定其就业去向的限制，并保障其家属在英就业权利等。② 2020 年 1 月，英国内政部推出全球人才签证（Global Talent Visa），取代原有的杰出人才 签证（Tier 1 Exceptional Talent Visa），成为英国吸引杰出人才的新计划。该签证 准许学术和研究、艺术和文化以及数字技术领域的领导者或潜在领导者在英国工作长达 5 年，且无需提供担保人或已知工作机会。在继承原有签证申请“快速通 道”制度①的同时，将英国研究和创新署（UKRI）列入审核申请人资质的指定机 构行列，以满足英国对创新研究人才的需求。新签证持有者可分为“UKRI 认可资 助项目”“行业领袖”或“行业新秀”三类，其中前两者在英国居留工作满 3 年后可 申请英国永久居留权，后者则为 5 年。同时，针对创业型人才，英国引入新的创 业签证（Start-up Visa）和创新者签证（Innovator Visa）取代原有的企业家签证。 新签证大幅降低投资移民的投资额门槛，但对申请人的英语能力提出更高要求， 反映出英国期望创业人才更好地融入当地，从而更顺畅地推进其创业计划，更好 地为英国经济社会发展服务。

为了进一步在全球国际学生源争夺战中占得先机，自 2020 年 10 月 5 日开 始，英国新的学生签证系统取代原有“第四级签证”（Tier 4），允许学生开学前 6 个月提交签证申请，并简化了签证申请流程。 同时，于 2021 年夏季正式重启 国际学生毕业后可以留在英国找工作的留学后工作签证PSW（Post-Study-Work）。 2021 年 7 月 1 日起，成功完成本科或硕士学位的国际学生将可以通过新的申请 通道申请 PSW，以实现毕业后两年内在英国自由合法地工作；完成博士学位的 学生则可申请三年的毕业生签证。

为了吸引更多专业技术型人才来英就业，英国政府 2020 年宣布设立“人才 办公室”以招揽全球顶尖的科学家。 面向全球顶尖大学应届毕业生的“高潜力 个人签证（High Potential Individual Visa）”于 2022 年 5 月 30 日开放。此签证 计划持续 2 年时间，申请者能够在大部分岗位内工作，且不必通过工作岗位维 持签证。英国政府的一系列便利政策，大大增强了国际学生及优秀人才赴英留 学和工作的意愿。

二、加大对技能人才或劳务移民的引进

在老龄化加剧、生育率走低、劳动年龄人口不足的压力下，近年来多个发达 国家采取修订劳务移民法律法规，改革劳务签证制度等方式，试图通过引进各层 次移民劳工（包括短期劳工和永久性技术移民）满足本国劳动力市场需求。

（一）日本：设置新的“特定技能 1 号/2 号”签证，加快 了引进外国劳动力的步伐

日本长期以来通过“技能实习”居留资格吸纳了大量来自中国和东南亚的 技能实习生，以填补其在中低端行业的劳动力缺口。截至 2019 年 6 月，在日技 能实习生总数达 36.77 万人，较 2015 年上升了 90.9%，成为继永久居留者之后的 第二大在日外国人群体。① 但在老龄化和低生育率趋势难以遏制的背景下，日本 对劳动力的长期需求缺口进一步扩大，而“技能实习”项目受限于劳动力技能层次 和实习时长（最长不超过 5 年，且实习期满后必须离开日本），不能满足相应需 求，通过劳务签证改革引进更多劳动力势在必行。2019 年 4 月，日本实施新版 《移民控制和难民识别法修订法案》，针对劳动力短缺的农业、建筑业、造船业 等 14 类产业设置新的“特定技能 1 号/2 号”签证，加快引进外国劳动力。

其 中，“特定技能 1 号”面向“具有一定程度的行业知识及技能”或已完成“技能 实习 2 号”修习的外国人；而“特定技能 2 号”则面向经过测试被认定为技能 “熟练”的外国人（目前仅限于建筑业和造船业）；预计每年通过此类签证可接 纳约 5 万名外籍劳动力。“特定技能 1 号”最长居留时间为 5 年，且不可偕同家属入境；而“特定技能 2 号”签证持有者的居留资格可无限续期（即事实上的永久 居留），其配偶、子女也有机会获得居留资格。此外，日本通过制定和修订“外 国人援助计划”等机制，从雇佣管理、劳动者待遇等多个方面完善维护外籍劳动 力合法权益的相关条款，并对外国人在日工作提供必要的信息支持和翻译援助， 旨在进一步加强赴日就业对外籍劳动力的吸引力。

（二）欧盟：修改相关法律应对劳动力短缺

为了应对欧盟内劳动市场的紧缺，欧盟委员于 2022 年 4 月 27 日向其成员国 提出了最新的合法移民方案。该方案将解决现有的一些挑战，如 COVID-19 后的 欧盟经济恢复；欧盟的劳动力市场短缺；欧盟向绿色和数字经济转型等。

 德国则通过修订相关法律以应对劳动力短缺。根据德国联邦就业局就业研究 所数据，截至 2019 年第四季度，德国劳动力市场约有 141.4 万个职位空缺； 而 德国工商会（DIHK）2018 年的一项调查则表明，过半数德国企业面临劳动力短 缺的威胁。德国《技术移民法》于 2020 年初生效，该法旨在放宽对非欧盟籍技 术人士的移民申请限制，引入适龄外籍人口以应对相关行业劳动力短缺问题，预 计每年为德国带来 25000 名专业及技术人才。

该法扩大了合格的专业人才来德国 工作的可能性，尤其是来自非欧盟国家的、经过专业、非学术培训的技术工人将 更容易到德国工作。合格专业人才的条件放宽到经过至少两年的培训课程而且具 有大专学历或职业培训资格的人员，其进入劳动力市场也更加容易，只要拥有一 份雇佣合同或一份特定的工作机会，并具有德国认可的资格即可以申请，而且可 以从事其有资格的相关职业。⑤拿到工作合同或入职邀请的人都可以申请有效期 为 4 年或者与雇佣合同期限相同的居留许可，4 年后，申请人可以申请德国永久居留许可。

该法也为紧缺的特殊行业人才制定了移民德国的“绿色通道”，如医 生、注册认证护士等不需要在德国申请职业资格认证，只需证明在相关行业具有 至少 5 年的从业经历，就可以申请德国移民。尚未确定工作，但具备基本德语技 能并能经济自给的非欧盟籍人士，不论其技能水平，均有权以寻求就业机会为由 在德国停留 6 个月。①同时，德国也通过与移民输出国签订双边协议等形式，向 特定行业输送移民劳动力。例如，联邦就业局与德国国际合作机构（GIZ）联合 推出“三赢计划”（Triple Win Project），与波黑、塞尔维亚、菲律宾、突尼斯、 越南签订合作协议，从上述五国招募执业护士或护士训练生以满足自身对护理人 员的需求。

（三）加拿大：推出专门的移民项目缓解特定地区劳动力紧 缺

为满足各省的选人、用人需要，加拿大在移民计划中单列有“省提名”项目， 各省根据自身发展需求，分别在语言能力、专业等方面修订其提名要求。在加拿 大 2019-2021 三年百万移民计划中，“省提名”名额达 20 万人（不含魁北克技 术和商业移民项目），其中 2020 年、2021 年分别计划引进 6.78 万、7.13 万人, 最终该计划在 2019 年实际引入 6.86 万人② ,受新冠肺炎疫情影响 2020 年实际引 入 3.87 万人。

在“省提名”项目以外，加拿大政府还采取一系列国家级移民试 点政策，以满足小城市、农村等边远地区的劳动力需求。2017 年，加拿大政府针 对新斯科舍、新不伦瑞克、纽芬兰和拉布拉多、爱德华王子岛四省推出“大西洋 移民试点计划”（AIPP），引导移民技术工人和国际毕业生到上述四省份就业。 2019 年 3 月，加拿大移民局宣布将该试点有效期延长至 2021 年 12 月，相应配 额也从 2018 年的 1000 人上升至 2020 年的 4000 人。2021 年加拿大移民局宣布将自 2022 年 1 月 1 日起将该计划列为永久计划，提升相应配额至 6000 人。①基 于 AIPP 的成功实践，加拿大 2019 年又出台“农村及北部地区移民试点计划” （RNIP），重点引导移民技术工人和国际毕业生到指定的 11 个边远社区工作、 定居，缓解当地劳动力紧缺问题。为加快边远社区的移民数量增长，加拿大政府 为 AIPP 和 RNIP 开放了单独的审批通道，审批时长约在 6 个月至 1 年左右，明 显短于其他移民计划。