地方政府债务专题研究：地方债务四十年沉浮

上传者：Bosunram
时间：2021/04/09
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地方政府债务专题研究：地方债务四十年沉浮。快速城镇化、地方政绩考核等带动下，过去四十多年地方债务持续扩张。过去四十多年地方债务的持续扩张，与快速城镇化、地方政绩考核与地方财权事权不平衡等有关。改革开放后，我国进入快速城镇化阶段，带来大规模城市建设等投资需求；而投资权限的逐步下放，使地方政府逐渐主导投资。过去偏重经济增长的政绩考核制度下，地方政府官员有非常强的动力，通过大规模投资推动经济快速增长；而地方财权事权不平衡，使得地方政府需要举债来满足投资需求。伴随财政金融制度改革，地方举债从隐性到显性；稳增长加码下，地方债务增长一度加快。1979年仅有8个县区政府举债，到八十年代，大部分省市已开始举债；1994年预算法禁止地方政府举债后，城投平台等成为地方政府主要融资主体，其中2008年后地方债务增长加快、两年时间接近翻倍；2014年修正后的预算法允许地方政府发行地方债，大规模置换债务等，带动地方显性债务快速增长。债务持续累积下，隐性债务远高于显性债务，不透明、不平稳、不稳定性凸显。伴随债务的持续扩张，地方隐性债务规模已远高于显性债务，偿付压力不断上升。截至2020年年中，以城投平台带息债务表示的地方隐性债务规模达43.8万亿元，高于显性债务的23.9万亿元；两者合计对应的地方杠杆率超67%、债务率接近250%，远超通行警戒线水平。地方债务压力凸显，2020年，城投债募资注明用于“借新还旧”的比例超过85%，债务付息规模占财政支出占比已超5%。债务不断累积下，地方隐性债务增长不透明、不平衡、不稳定性等问题加速凸显。不同于显性债务，地方政府通过城投平台等举债，没有清晰的权责划分、缺少内在约束机制，使得债务增长不透明；同时，地方债务增长不平衡，部分地区债务压力过大、弱资质城投平台增多等，加大尾部风险。此外，城投平台债务短期化加剧，流动性负债占比攀升、城投债1年以内占比超30%，加大债务不稳定性。隐性债务化解已成政策重心，当务之急是把风险关进笼子，长期靠改革转型。伴随债务风险逐步显现，地方隐性债务化解，已成政策重心，带来的影响不容忽视。随着债务风险加快凸显，近年来地方债务治理明显加强，实行债务“终身追责”等遏制举债冲动，加快推进隐性债务化解；即使在疫情期间，政策托底加码的同时，对防范化解地方债务的要求并未放松。伴随经济回归常态，政策重心回归“调结构”、“防风险”，对隐性债务风险重视度进一步提升、相关措施加强。地方隐性债务化解，当务之急是把风险关进笼子，避免引发系统性风险；中长期要靠财政金融制度改革和经济转型等。风险加速暴露下，化解债务风险的紧迫性明显上升，当务之急在于推动隐性债务“阳光化”、把风险关进笼子，稳妥化解风险、市场化处置违约；同时，加强隐性债务增量控制、实现政府降杠杆。中长期来看，改革财政金融制度等，从源头“控增量”；加快经济转型以“化存量”。