化解地方债务风险挑战与政策建议梳理

下阶段要统筹债务化解和城投转型工作，兼顾促发展和防风险，完善防范化解地方 债务风险的长效机制，保证经济和财政平稳运行，助力高质量发展。

1.下阶段化解地方债务风险面临的挑战

尽管地方化债工作已经取得阶段性成果，但下阶段化债仍然面临多重挑战：财政紧 平衡态势延续、法定债务付息压力增加、城投市场化转型困难以及拖欠企业账款尚未得 到系统性解决。 第一，隐性债务滋生的土壤仍然存在，防范化解债务风险的长效机制仍在探索中。 其一，宏观税负仍处于下行通道，地方大量支出依靠转移支付和债务弥补。宏观经济仍 面临国内有效需求不足、物价低迷等挑战，以现价计量的财政收入承压，加之房地产市 场处于调整转型期，引起地方土地出让收入下滑，进一步导致地方自有财力不足。2025 年预计地方财政紧平衡形势延续，31 个省份中，有 25 个省份 2025 年一般公共预算收入 增速目标低于 2024 年预算目标。江苏在预算报告中提及“2025 年财政运行压力超出上 年”；河南提及“财政紧平衡特征更加明显”。其二，地方政府在多元化考核目标下，民 生重点领域财政支出责任不减，“三保”支出压力较大，地方仍需兼顾化债、“三保”与 发展，部分任务完成诉诸隐性债务的冲动仍存。其三，财税体制改革在有序推进中，但 是事权和支出责任改革客观上讲难度较大，地方支出责任依然较大。

第二，隐性债务显性化后，法定债务余额快速攀升，纳入预算的付息支出增加，可 能挤占地方财政支出空间。总体上看，2024 年地方政府债券付息支出 13542 亿元，较 2023 年增长超 10%，占地方一般公共预算和政府性基金支出之和的 4.0%；其中专项债券付息 支出 8351 亿元，占地方政府性基金支出的 8.6%。分省份看，一些重点省份债务置换规 模较大，地方法定债务率上升，法定债务利息支出占比较高。2024 年，天津、吉林、贵 州、重庆法定债务率超过 200%，较 2023 年上升超 20 个百分点。黑龙江、辽宁、青海、 天津 2024 年专项债务付息支出占政府性基金支出的比重超 16%。多个省份在预算报告中 提及“债务付息刚性增长”，可能对地方财政运行和基层库款保障带来挑战。浙江表示， “政府债务还本付息刚性增长，个别市县流动性吃紧”。

第三，城投公司内部造血能力不足，加之外部融资监管政策趋严，市场化转型难度 仍然较大。其一，城投公司自身经营能力有限，现金流状况不佳。城投公司往往承担了 大量公益性项目建设，项目建设周期长、投资回报慢，从项目回收的资金有限，不足以 偿还债务本息。其二，城投公司市场化融资受限，尤其是涉及隐性债务的城投公司，市 场化转型更加困难。其中城投债融资监管趋严，当前城投债净融资总体呈现下降态势， 2024 年末，城投债余额 10.78 万亿元，较上年末下降 4.7%。重点区域公开市场融资更加 受限，2024 年重点省份中仅广西和吉林成功发行城投债。在内部经营和外部政策双重压 力下，城投企业市场化转型之路任重道远。近期重点地区融资平台集中退出，更多是政 策考核下“形式上”调整，而非依靠经营能力改善的“实质性”转型。

第四，拖欠企业账款问题尚未系统性解决，可能增加地方政府支出责任，影响部分 地方政府的公信力和微观主体信心。2022 年以来工业企业应收账款账期不断拉长，一方面源自宏观经济波动、下游需求偏弱导致回款变慢；另一方面可能与政府机关、国有企 业新增拖欠账款有关。2024 年末，规模以上工业企业应收账款平均回收期 64.1 天，较 2023 年末拉长 3.5 天；其中私营工业企业应收账款平均回收期 66.0 天，较 2023 年末拉 长 4.2 天，均处于历史较高水平。一些地方政府违规要求国有企业垫资建设项目，以及 拖欠民营企业账款，既增加政府未来的支出责任，增加了政府未来的支出责任，容易形 成事实上的隐性债务，又破坏了营商环境，要予以坚决制止和根本解决。2022 年 5 月、 2022 年 7 月、2023 年 11 月、2024 年 9 月和 2025 年 4 月财政部监督评价局先后五次公开 通报 38 个地方政府隐性债务问责典型案例，其中不乏通过拖欠账款等方式违规举债的案 例。

2.关于进一步化解地方债务风险的政策建议

下阶段要统筹债务化解和城投转型工作，兼顾促发展和防风险，完善防范化解地方 债务风险的长效机制，保证经济和财政平稳运行，助力高质量发展。一是既要持续压降 隐性债务，又要确保稳定发展，在高质量发展中化解风险。化解地方债务风险，不在于 单纯追求债务总量的减少，而在于发展质效的提升，要在推动地方经济社会安全发展的 前提下稳妥开展。要树立“发展是政绩、化债也是政绩”的理念，在高质量发展中化解 债务风险，通过更加积极的财政政策带动经济回升促进地方财政增收。要优化完善化债 政策精准支持高风险地区化债，兼顾促发展与防风险，激发地方政府的“企业家精神”。 二是既要妥善化解存量债务风险，又要严防新增债务风险。2018 年中央开启隐性债务化 解工作以来，发行再融资债券置换存量隐性债务的规模持续扩大，但个别地区违规举债、 化债不实仍时有发生，有必要从源头上治理地方债务风险，避免隐性债务“边化边增”、 拖欠账款“边清边欠”。三是既要注重短期防风险，又要注重长期体制机制改革，也要加 快发展方式的转型。地方政府开展债务置换缓解短期流动性风险后，未来要从短期应急 化债模式向长效治债模式转变，逐步建立健全地方债务风险管理长效机制。从中长期看， 有必要推动财税体制改革，解决无限责任政府职能过大、支出责任过大的问题；探索建 立债务与资本预算，完善地方政府考核体系并构建与高质量发展相适应的债务管理体制， 降低地方对债务的依赖。推动地方城投融资平台向国有投资运营公司转型，提升运营效 率和服务水平，防范隐性债务回弹。

（一）短期：坚持在发展中化债，优化化债方式，研究将化债额度一次性给 到地方、根据需要靠前使用

一是推动中央加杠杆促进经济回升向好，探索中央层面成立“房地产稳定基金”推 动房地产止跌回稳，为地方化债提供良好宏观环境。根据财政形势需要及时果断追加预 算增发国债，推动经济回升向好。同时，考虑中央发行特别国债，探索中央层面成立“房 地产稳定基金”，规模在 2 万亿元左右，专项用于保交楼、收储存量房和房企存量闲置土 地等，提升房企抗风险能力，同时减轻地方政府稳楼市的压力。

二是优化化债政策，化债额度根据地方实际需要一次性给到地方，支持高风险地区 化债、靠前化债。统筹各年度债务置换安排，研究将“6 万亿分三年、4 万亿分五年”的 化债方式调整为根据地方债务形势和压力一次性给到地方，由地方根据自身化债需要弹 性安排实施。中央提前下达、地方尽快安排发行，优先置换到期时间紧、利息成本高的 存量债务，实现对隐性债务精准置换。

三是做好退出重点地区后的政策衔接工作，逐步实行以市县为单位制定管控措施的 化债政策，实施精细化管理。重点省份虽然获得化债支持，但受到投资限制对经济产生 收缩效应。未来以市县为单位制定和执行化债政策，更加注重精细化管理和差异化施策； 严控新增政府投资项目的区域范围从以省为单位调整为以市县为单位，避免误伤部分市 县政府投资。在严格控制隐性债务的前提下，逐步解绑对退出重点省份后的新建和在建 投资项目限制，优先公益性较强、收益预期较好的项目审批，发挥政府投资撬动社会投 资扩大有效需求的作用。

四是加大资产盘活力度，筹集地方化债资金，完善偿债备付金机制。其一，加大行 政事业单位资产盘活力度。明晰国有资产的权属，加强环保、规划、审计等部门的协调 配合，避免由于制度限制导致资源资产难以被盘活。通过开展资产出租、处置、运营，盘活存量土地、保障性租赁住房、智慧停车场等收益稳定资产，增加国有资本经营收入。 对于拥有稳健收益的基建项目资产，加大 REITs 盘活存量资产的力度，帮助回收资金、 缓解化债压力。其二，多渠道利用经营性国有资产支持化债。如提高国有资本收益上缴 财政的比重，发挥社会主义公有制的优势；拥有上市国企资源的地区可以继续划转部分 经营效益和社会效益较好的国有股权，支持地方化债和融资平台转型。其三，完善偿债 备付金机制。通过归集财政超收收入、财政补助资金、专项债项目收益、土地出让收入 等，用于补充地方政府偿债备付金。随着隐性债务显性化进行，对于收益较差的公益性 项目导致的隐性债务，可允许通过偿债备付金进行偿还。同时参考预算稳定调节基金的 管理方式，偿债备付金的动用或补充需要纳入预算管理，在预算报告中披露接受各级监 督。

五是加大企业拖欠账款的清理力度，建立企业账款清欠响应机制，摸清底数，分类 清偿欠账。其一，摸清底数，甄别不同类别和成因的政府拖欠企业账款。以省为单位建 立清欠企业账款的响应机制，比如省级财政部门对当地企业设立政府欠款的信息直通系 统，企业拖欠账款情况直达省级财政部门，有利于摸清底数。区分政府性欠款和城投企 业欠款，甄别政府负有偿还责任的企业欠款，避免将企业经营活动产生的欠款转化为地 方政府欠款。建立政府失信惩治机制，对拖欠款项失信的机关事业单位限制其经费安排， 对拖欠账款失信的国有企业限制其投融资项目审批。其二，加大拖欠企业账款的清理力 度，分类清偿欠账。压实地方政府、国有企业责任，对于政府负有偿还责任或者公益性 较强的项目产生欠款，利用发行新增地方政府专项债政策，清欠额度可从专项债而来， 中央在各省之间根据需要调剂，加快清欠进度。对于企业有偿还义务的欠款，优先清偿 无分歧欠款的及时清偿，在期限内推动欠款清零；有分歧的欠款化解，完善司法争议解 决机制，依法合理保障中小企业债权人的诉求。创新方式落实企业欠款偿还资金来源， 对于无法全额支付的欠款，允许先期部分支付，不足以清偿的部分，依托于人民银行应 收账款融资服务平台，探索应付账款融资业务试点。

（二）中长期：推动财政体制改革、建立债务与资本预算、加快城投转型

中长期看，要从根本上解决地方债务问题，要从财政体制改革、加快城投转型、建 立债务与资本预算三个维度出发抑制地方隐性债务的产生，构建防范化解债务风险的长 效机制。 一是财政体制方面，要逐步稳定宏观税负，厘清政府与市场关系，科学界定政府职 责与规模。其一，稳定宏观税负，推动减税降费从数量规模型转向效率效果型。适当增 加地方财政收入，落实下划消费税给地方以增加地方可用财力。其二，厘清政府与市场 关系，科学界定政府规模。要深化行政事业单位改革，强化绩效管理，收缩政府边界， 精兵简政，切实减少财政供养人口，对人口流出的区县进行机构合并，解决无限责任政 府职能过大、支出责任过大的问题。其三，深化中央与地方财政体制改革，减少对地方 政府尤其是基层政府的压力。逐步上收事权和支出责任至中央政府，减轻地方政府支出 责任和财政压力，地方政府既无能力、也无动力办好外部性强的事权，逐步做实公共安 全、食品药品监管、养老保险等事权的垂直管理和部门实体化。

二是债务预算制度方面，建立债务与资本预算，加强地方全口径债务管理，构建与 高质量发展相适应的债务管理体制。 其一，建立债务预算与资本预算，对债务形成有效约束并有利于未来盘活资产资源。 债务预算是对政府债务规模、结构、还本付息计划等进行详细规划的预算，是现行债务 限额管理的升级版。当前我国债务管理仅仅是余额和限额管理，并未编制涵盖规模、结 构、还本付息计划、投向等更详细的债务预算，资本预算即针对政府固定资产投资等能够形成公共固定资产的财政支出活动编制的预算。尤其是专项债债务形成的资产具有一 定收益或潜在收益，需要积极提高相关资产收益率，避免资产资源浪费。 其二，完善全口径债务监测监管体系。地方政府应将法定债务、隐性债务、城投平 台债务、企业欠款、国企债务等全部纳入全口径债务管理，严格控制新增债务规模，确 保债务规模与经济发展水平相适应。各级地方政府建立健全债务风险预警和防控机制， 包括化债协调专项机制、债务统计监测机制、应急流动性信用保障机制等，切实保证不 发生系统性风险。同时，要加强财政纪律和监管力度，加强债务信息公开的透明度，债 务管理接受内外部监督，防止地方政府违规举债、变相举债等行为的发生。 其三，优化中央和地方政府债务结构。充分发挥出中央财政空间大的优势，中央政 府有加杠杆的能力，可以承担更大责任。优化地方债务区域结构和投向结构，投向有偿 债能力的区域、投向有偿债能力的项目、投向可持续的项目和区域。适度放宽都市圈、 城市群以及人口流入地区的举债额度，发挥出举债额度的正向激励作用。

三是城投转型方面，推动地方城投融资平台向国有投资运营公司转型，加快市场化、 专业化发展。其一，对于转型中的城投公司，要加强对融资平台公司债务的综合治理， 核心是要剥离其政府融资职能，整合经营性资产，推动城投融资平台公司转型为经营性 国有企业，逐步成为不依赖政府信用、财务自主可持续的市场化企业。其二，对于转型 完成后的城投公司，要划清企业与政府的界限，厘清债权债务，项目建设、运营、投融 资由企业自主决策。城投公司承担的公益性项目建设运营，要坚持市场化原则开展，明 确权利义务和风险收益分担机制。城投公司要加快市场化、专业化发展，通过引入社会 资本、划转优质资产、优化公司治理结构等方式，增强城投公司的自我造血能力和市场 竞争力，压降综合融资成本，从根本上降低对地方政府的依赖。