2025年两会要点解读

除了关注短期增 长的稳定，《报告》注重改革与创新，强调促消费和惠民生，同时也 聚焦应对当前经济运行中的潜在风险。以下几个要点值得重点关注：

1.经济增速目标保持不变，宏观环境更具挑战性

综合宏观内外部环境，今年“5%左右”目标增速的达成较上一年更具挑战性。 内部环境来看，《报告》指出当前“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别 是消费不振”。当前国内物价水平处在低位，居民、企业预期偏弱，内需修复的持续性 仍待巩固。另外我国经济动能转换进入深水区，房地产市场持续调整，地方政府投资动 能仍显疲弱，或对未来经济修复形成扰动。虽然在去年9月一揽子增量政策支持下2024 年经济平稳收官，但2024年四季度同期物价的改善较为有限，当期GDP平减指数仅为 -0.8%，连续第七个季度为负，且今年前两月物价表现仍然偏弱。物价的走弱不仅反映 当前需求依然比较低迷，也将持续影响未来企业的利润、居民的收入，并抑制企业未来 的投资、居民消费的意愿，给国内需求的复苏增添不确定性。

对于外部环境，《报告》指出“外部环境更趋复杂严峻，可能对我国贸易、科技等领域 造成更大冲击。世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧，多边贸易体制受阻， 关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍” 。特朗普政府 上台执政后，关税成为其进行外交谈判的重要工具。截至3月上旬，美国已经对华额外 加征20%的关税。关税落地节奏较快，并对开年出口表现形成一定冲击，后续有进一步 升级可能。另外，特朗普政府执政后一系列政策主张之间的矛盾，使得美国经济的增长 前景更不明朗，进而影响美联储的货币政策路径，并对全球经济和资本流动产生溢出效 应。

值得注意的是，尽管当前中国经济运营面临诸多挑战，但我国经济基础稳、优势多、韧 性强、潜能大，长期向好的支撑条件和基本形势没有变。从经济基础来看，我国拥有全 球最完整、规模最大的工业体系，为经济稳定发展，应对外部环境冲击提供了坚实支撑。 从发展潜力看，新一轮科技革命和产业变革正在孕育兴起，我国在人工智能、新能源、 高端制造等前沿领域取得显著进展。而中国的“工程师红利”与市场规模优势，以及新 兴产业的新一轮资本开支也将对短期经济形成强大拉力。 目标的实现也离不开总体宏观政策的支持。结合《政府工作报告》以及两会期间举行的 经济主题记者会、国新办解读《政府工作报告》吹风会，不难总结得到今年宏观政策主 要呈现出三点特征——更加及时、更加务实、更具灵活性。这是完成今年经济目标的重 要保障。所谓政策及时性，《报告》明确出台实施政策要“能早则早、宁早勿晚，与各 种不确定性抢时间” 。今年1-2月政府债券发行规模以及进度分别达2.4万亿以及17%， 均创下历史新高。

所谓政策更加务实，我们看到今年《报告》下调居民消费价格增速目标至“2%左右”。 这是自2003年以来，政府首次将通胀目标降至3%以下。我们认为，本次价格 目标的调整并不意味政府放松对物价的管控，而是代表政府对当前经济运行有效需求不 足、物价下行压力加大有更客观的认

对于政策更加灵活，今年《报告》首次提出要“根据形势变化动态调整政策”。国务院 研究室副主任陈昌盛主任明确，在财政方面“中央政府负债率是比较低的，有比较大的 举债空间”，而财政部蓝佛安部长在两会期间也表明“为应对内外部可能出现的不确定 因素，中央财政还预留了充足的储备工具和政策空间”。我们预期，面对更为波动的外 部环境，后续宏观政策，特别是财政政策调控将更具灵活性，仍有适时加力空间。 总体而言，今年5%左右增速目标的实现具有挑战性，但在国内宏观政策支持下，在经 济新动能加速培育的背景下，“5%左右”这一目标的设置将为我国高质量完成“十四 五”规划的各项经济增速目标奠定基础，同时也符合我国2035年远景目标的发展规划， 并为“十五五”规划的良好开局提供稳定支撑。

2.逆周期调节加码发力，财政货币配合更见协同

面对更具挑战性的宏观环境，实现“5%左右”的经济目标增速需要更加积极的宏观政 策支持。《报告》明确今年财政政策要“更加积极”，货币政策要“适度宽松”，基本 延续去年中央经济工作会议政策表达。 在财政政策方面，2025年赤字率设定在4%左右，继2020年、2023年后再次突破“3%”。另外，超长期特别国债规模为1.3万亿元、新增地方政府专项债规模达4.4万 亿元，同时发行特别国债5,000亿元，新增政府债务规模合计达11.86万亿元，较去年多 增2.9万亿元，创下历史新高。受债务资金支撑，2025年广义财政支出增速上行至9.3%， 为“十四五”期间最高值，一系列财政组合拳的实施，释放了明确的财政稳增 长信号。

除了发债规模明显扩张，本轮财政扩张呈现出两点较往年不同的结构特征。首先，中央 或成为本轮财政扩张的主导者。今年中央发债规模达6.66万亿元，高出地方政府1.46万 亿元，为2017年以来首次超过地方政府。本轮财政扩张规避新增地方债务利息负担。 另外，从财政增量资金运用情况来看，本轮财政扩张不局限于基建投资，而是兼顾稳增 长、促创新、防风险三个方面。 首先，对于稳增长，中央将增发超长期特别国债，对“两新”领域的投入由去年的 3,000亿上行至5,000亿。同时，中央预算内投资与地方政府专项债规模都达到历史新高， 保障“两重”投资项目获得足额资金支持。 第二，在促创新方面，今年公共财政预算中，科学技术、教育支出预算增速分别达到 8.3%、6.1%，均为2020年以来最高值，且均高于总支出增速，反映财政对科创领域的 支持。另外，根据去年末国务院发布的《关于优化完善地方政府专项债券管理 机制的意见》，今年地方政府专项债可以首次用作战略性新兴产业以及算力设备基础设 施项目资本金，有望带动科创企业进一步扩大资本开支。

第三，对于防风险，一方面将增发5,000亿元特别国债充实国有大型商业银行资本金， 防范金融风险；另一方面，今年新增的5,000亿元地方政府专项债，将重点用于回购房 企商品房和闲置土地等领域，防范房地产企业债务违约风险。此外，对于财政金融风险， 今年将继续增发2万亿元地方特殊再融资债额度、划拨0.8万亿元地方新增专项债额度， 持续置换存量地方政府隐性债务，降低地方偿债付息压力。

货币政策方面，面对更具挑战性的宏观环境，货币政策告别过去14年的“稳健”取向， 转向“适度宽松”，增强了货币政策的应对能力和空间。需要注意的是，《报告》也同 步强调拓展中央银行宏观审慎与金融稳定功能，意味着将根据国内外经济金融形势，择 机调整优化政策力度和节奏，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。 《报告》提出要发挥好货币政策的总量和结构双重功能。 总量方面，2025年积极财政政策发力将产生较大规模的增量资金需求，需要货币政策协 调配合。《报告》提出“保持流动性充裕”，相比以往“合理充裕”的提法释放出较为 强烈的宽松信号。预计2025年央行将进一步实施降准，并更加灵活使用国债净买入、买 断式逆回购等流动性管理工具，配合财政扩张进行流动性的投放。央行行长潘功胜在两 会经济主题记者会上进一步明确，目前金融机构存款准备金率平均为6.6%，还有下行 空间。

结构方面，结构性货币政策工具将继续扩容，增强与产业、民生、消费、金融等政策的 协同，重点支持科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业，并促进房地产市 场和资本市场平稳发展。3月13日，中国人民银行党委召开扩大会议再次明确，研究创 设新的结构性货币政策工具，重点支持科技创新领域的投融资、促进消费和稳定外贸。 而对于结构性工具的资金成本，在两会经济主题记者会上，潘功胜行长明确表示，未来 中央银行向商业银行提供的结构性货币政策工具资金利率仍有下行空间，财政也将协同 配合，保持对上述工具的贴息力度。 价格方面，为进一步提振居民消费和企业投资需求，促进物价水平温和回升，2025年降 息的可能性和必要性依然较大，以驱动社会综合融资成本下降。而当前美联储降息步伐 或有所放缓，以及特朗普关税冲击可能对人民币汇率稳定构成一定压力，降息时点可能 后置。

3.扩大内需是第一要务，紧抓促消费和惠民生

《报告》提出要全方位扩大国内需求，促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是 消费短板，使内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。去年以来，我国宏观政策调控 思路逐渐转向消费与投资并重，并更加重视消费。《报告》将“实施提振消费专项行动” 置于扩大内需工作的首位，旨在以消费提振畅通国内大循环，以需求侧的消费升级引领 供给侧的产业升级，凸显了消费对2025年经济增长的主引擎作用。具体来看，提振消费 政策将聚焦以下方面展开部署： 首先，本次《报告》将促消费与惠民生紧密结合，更加重视提升居民消费能力。《报告》 首次提出强化宏观政策民生导向，明确要在保障和改善民生中打造新的经济增长点。主 要举措包括：

多渠道促进居民增收。《报告》提出完善劳动者工资正常增长机制。2024年全国居 民人均可支配收入名义同比增长5.3%，较上年下滑1.0个百分点，其中占比56.5%的 工资性收入增速下滑1.3个百分点至5.8%。收入增速放缓导致消费更为谨慎，居民消 费倾向基本持平于上年的68.3%，并显著低于疫情前水平（图7）。促进工资性收入 合理增长是实现“居民收入增长与经济增长同步”目标的重要保障，也是恢复居民 消费能力和意愿的根本之策。此外，《报告》对于稳住楼市股市、促进民营经济发 展等的重要部署，也有望通过修复居民资产负债表、增强财富效应以及稳就业，提 升居民收入预期。特别地，《报告》强调要推动中低收入群体增收减负。未来财政 或加大对在校学生、退休人员、农村低收入家庭等特定群体的补贴力度。鉴于中低 收入群体拥有更高的边际消费倾向，政策支持下全体居民的消费倾向有望提高，从 而促进消费潜能进一步释放。

更大力度稳定和扩大就业。就业是最基本的民生，《报告》确定2025年城镇新增就 业目标1,200万人以上，持平历年最高；城镇调查失业率全年控制在5.5%左右。今年 高校毕业生规模预计达1,222万人，同比增加43万人，创历史新高，青年群体就业仍 是重中之重。《报告》提出要拓宽高校毕业生等青年就业创业渠道，加强灵活就业 和新就业形态劳动者权益保障，开展大规模职业技能提升培训行动，以促进高质量 充分就业。  完善社会保障和服务政策。《报告》聚焦养老、医疗、托育等关键领域补齐民生短 板，以切实减轻居民负担，消除居民消费的后顾之源。包括城乡居民基础养老金最 低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金；加快发展第三支柱养老保险， 加快建立长期护理保险制度；制定促进生育政策，发放育儿补贴，增加普惠托育服 务供给等。

其次，消费品以旧换新政策进一步加码，将有力提振大宗消费。2024年以旧换新政策实 施取得积极成效，尤其在9月政策加码落地后，汽车、家电、家具、办公用品等商品零 售同比增速均有明显提振。根据我们的测算，去年1,500亿元超长期特别国债支持资金， 叠加200亿元左右地方配套资金，合计对社会消费品零售金额产生了2倍左右的乘数效应， 拉升全年社零增速1个百分点。《报告》明确今年将安排超长期特别国债3,000亿元支持 消费品以旧换新，较去年增加一倍。以去年为基准进行推测，预计可以拉动今年社零增 速1.5个百分点。除了资金支持力度翻倍，今年在补贴时间、补贴范围和补贴标准上也 均有加码。一方面，今年政策实施时点更早，年初中央财政已经预下达首批资金810亿 元，而去年财政发力是在7月末政治局会议后陆续启动并在四季度集中下达。另一方面， 年初发改委和财政部已经出台扩围支持消费品以旧换新的具体措施，比如家电补贴产品 增至12类、实施手机等数码产品购新补贴等，各地政府也在陆续跟进落实，为今年政策 效果增后劲。

此外，为释放多样化、差异化消费潜力，推动消费提质升级，《报告》提出要增加优质 供给，改善消费环境。一是从放宽准入、减少限制、优化监管等方面入手，扩大健康、 养老、托幼、家政等多元化服务供给。2024年12月发布的《关于优化完善地方政府专 项债券管理机制的意见》明确将卫生健康、养老托育的基础设施项目纳入专项债可用作 资本金的范围，意味着专项债对服务消费供给的支持或有所提高。二是创新和丰富消费 场景，加快数字、绿色、智能等新型消费发展。相比去年，新增“智能消费”，此前2 月10日的国务院常务会议上也明确提出要促进“人工智能+消费”，AI终端产品或将成 为新的消费增长点。三是落实和优化休假制度，释放文化、旅游、体育等消费潜力。四 是持续拓展消费地图，包括完善免税店政策、深化国际消费中心城市建设，推动扩大入 境消费；健全县域商业体系，进一步激活县域消费。 综合来看，随着民生不断完善、消费场景不断扩容升级，“就业—收入—消费”循环的 堵点将逐渐疏通，居民的消费能力、意愿和层级都将进一步提升，有望放大财政促消费 的实际撬动效应。

4.全面提升科技创新效能，加速培育新质生产力

当前，全球科技创新进入前所未有的密集活跃期，国际产业链分工与大国竞争格局正在 加速重构，而国内经济增长也正处于新旧动能切换的关键时期。今年春节前后， DeepSeek（深度求索）在全球掀起“中国智慧”热潮，“杭州六小龙”概念广为传播， 让人工智能等前沿科技领域成为海内外热议的话题，并推动全球资本重新评估中国科技 资产价值。数据显示，2024年以来中国“科技十巨头”总市值累计涨幅达79.5%，远高 于同期美国“科技七巨头” 涨幅的28.0%。尤其是2025年以来，明显呈现出“东升西 落”的态势，全球科技股估值体系与投资逻辑正在重塑（图8）。在当前全球经济低速 增长和不确定性增加的背景下，中国科技实力的崛起增强了国内外投资者对中国经济及 企业长期发展前景的信心，将吸引更多国际资本流入。这将进一步促进国内资源优化配 置，引导资金流向符合新质生产力发展方向的新兴产业等领域，推动科技创新和产业升 级，加快培育经济增长新动能。

但是，在国内技术创新不断收获成果同时，海外一些经济体仍试图进一步收紧对华技术 领域限制。2月21日，美国公布《美国优先投资备忘录》，备忘录在2024年10月拜登政 府对华投资限制圈定的半导体、量子信息技术、人工智能系统这三大关键行业的基础上， 增加了对生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能等领域的关注。面对新一 轮科技革命和产业变革，政府持续提高对科技创新和产业创新的重视，致力于推动我国 科技和产业发展由“跟随者”向“引领者”转变。

在科技创新方面，《报告》着眼提升国家创新体系整体效能，推进教育、科技、人才一 体化发展。在外部科技限制增多的背景下，《报告》继续强调推进高水平科技自立自强， 提出要“强化关键核心技术攻关和前沿性、颠覆性技术研发”。从地方两会报告来看， 加强基础研究和核心技术攻关主要集中在集成电路、新能源汽车、低空经济等细分行业。 《报告》针对科技成果转化和金融支持作出部署，包括推进职务科技成果赋权和资产单 列管理改革；加快概念验证平台建设；健全创投基金差异化监管制度，强化政策性金融 支持等，有助于打通“科技—产业—金融”循环，为新质生产力发展蓄势赋能。此外， 为形成更加适应新质生产力发展的人才培养体系，《报告》提出要加快建设高质量教育 体系，全面提高人才队伍质量。主要举措包括分类推进高校改革，完善学科设置调整机 制和人才培养模式；加强拔尖创新人才、重点领域急需紧缺人才和高技能人才培养；推 动产学研人才联合培养和交流等。未来或聚焦人工智能、生物技术、新能源、新材料等 重点领域，加快推动新兴学科和交叉学科人才的培养。

在产业创新方面，《报告》再次强调要因地制宜发展新质生产力，继续围绕培育壮大新 兴产业、未来产业和推动传统产业改造提升两条主线。新兴产业和未来产业方面，《报 告》重点提及培育商业航天、低空经济、深海科技等新兴产业，以及生物制造、量子科 技、具身智能、6G等未来产业。此外，《报告》对“人工智能+”领域关注度进一步提 升。伴随年初以来国产大模型降低开发门槛，今年多个行业有望进入“硬件规模化+软 件开源化”阶段，《报告》明确提出将“支持推进大模型广泛应用”，智能网联汽车、 人工智能手机和电脑、智能机器人有望成为“人工智能+”年内重点赋能领域。传统产 业方面，今年政府将继续深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设备更新工程，计 划安排超长期特别国债2,000亿元支持大规模设备更新，较去年提高500亿元，将继续支 撑今年设备工器具购置投资增速。