美墨加经贸关系发展历程复盘

北美自由贸易协定的诞生顺应区域经济一体化。

区域经济一体化是全球经济发展的重要特征，北美自由贸易区就是顺应历 史潮流的产物。20 世纪 70 年代以来，欧共体经济实力日益壮大，亚洲的日 本经济圈也急剧膨胀。建立北美自由贸易区的设想最早出现在 1979 年美国 国会关于贸易协定的提案中。20 世纪 80 年代末 90 年代初，为了适应时代 的要求，同时与其他区域展开竞争，美国、加拿大和墨西哥三个国家开始就 建立某种形式的区域经济合作展开了谈判。1988 年 1 月 2 日，美加双方正 式签署了《美加自由贸易协定》（CUSFTA）。时任美国贸易代表克莱顿·尤 特将《美加自由贸易协定》比作是经济领域的“美苏裁军协定”，其重要性 可见一斑。经美国国会和加拿大联邦议会批准，该协定于 1989 年 1 月生效， 标志着北美自由贸易区进入萌芽状态。美墨两国领导人则于 1986 年 8 月提 出双边的框架协定计划，并于 1987 年 11 月签订了相关协议。在此基础上， 两国又进行多次谈判并于 1990 年 7 月正式达成了《美墨贸易与投资协定》。 面对新的国际国内形势，北美三国调整经济发展战略，在克服了重重阻力 之后最终达成北美自由贸易协定。为了顺应区域经济一体化蓬勃发展的时 代要求，在《美加自由贸易协定》《美墨贸易与投资协定》的基础上，三方 开始转变思路，把北美自由贸易区的问题列上了议事日程。1992 年 8 月美 加墨三国政府就建立北美自由贸易区达成了一致意见，其中的基础性文件 就是《北美自由贸易协定》（NAFTA）。同年 12 月，三国政府首脑正式签 署了该协定，并分别提交各自国会或议会并得到通过。1994 年 1 月 1 日， NAFTA 正式生效，北美自由贸易区宣布成立。NAFTA 的正文分为 8 个部 分 22 章，共 2000 多页。该协定主要的宗旨是：通过区域内国家间的合作， 消除关税与非关税壁垒以促进贸易流动；促进投资增长；增加就业机会；有 效保护知识产权；有序解决贸易争端。

“小多边主义”由于区域内成员数量少而易于达成协议并产生实效，且后 期监管成本较低，因而具有明显的交易费用优势。依照程度与水平来区分，区域经济合作可以分为优惠贸易区、单一商品一体化、自由贸易区、关税同 盟、共同市场、经济同盟、完全一体化等几种形式。相比较而言，自由贸易 区（FTA）是一种比较低级或基本的区域内贸易合作形式。其特点是在成员 国之间废除关税和数量限制，区域内各方间的商品或者服务可以自由流动， 但各成员国仍保持自己对非成员国的贸易壁垒，没有共同对外关税,一般规 定原产地规则。从根本上说，北美自由贸易区的建立更多地体现了美国的意 图。但从另一方面来讲，北美自由贸易区又给加拿大和墨西哥提供了进入美 国市场的绝佳机会，最终促进了两个国家的经济发展。因此，北美自由贸易 区在很大程度上是合作、多赢的选择和结果。 北美自由贸易协定极大地促进了三国之间的贸易和投资。很快，加拿大和 墨西哥成为美国的第一和第二大出口市场。在协定实施之前，美国和加拿大 的关税率已经很低。两国之间的经济一体化程度已较高。相比之下，NAFTA 对美国和墨西哥之间的经贸促进作用更为显著。1995 年美国对墨西哥的货 物出口占其总出口的比重为 8％，2018 年该比重上升到 16％；1995 年美国 货物进口中来自墨西哥的比重为 8％。2018 年上升到 13％。从投资来看， 1995 年-2006 年美国对外直接投资头寸增长 3.5 倍，其中对墨西哥的直接投 资增长 4.9 倍，大大高于整体增速。可见 NAFTA 的签订极大地推动了三国 的经贸往来，北美市场一体化程度达到了前所未有的程度，北美因此一举超 越西欧成为全球最大的自由贸易区。

NAFTA 是一把双刃剑，带来积极影响的同时，必定会产生某种消极的影响。 从当初条约谈判开始到现在的重新谈判，无论是美国、加拿大还是墨西哥， 从政界高层到企业精英、从工会首领到非政府组织，围绕着 NAFTA 的争论 从未休止。事实上，随着全球化的推进与反全球化的出现，NAFTA 所引发 的相关问题也日益突出。2001 年“9·11”事件之后，特别是 2008 年世界金 融危机以来，相关的争论更是愈演愈烈。最终，NAFTA 在毁誉参半的争论 中开始了重新谈判。 2017 年特朗普政府要求重谈 NAFTA 主要基于两个问题： 1）美国与墨西哥、加拿大之间巨大的贸易逆差。美国认为旧的 NAFTA 协 议让墨西哥和加拿大受益更多，美国损失巨大，比如墨西哥廉价的劳动力使 得美国的制造业就业转移，造成了巨大的贸易逆差，有必要通过重谈 NAFTA 改善本国贸易状况。 2）NAFTA 的原有条款不能满足今天三国的经贸需要。NAFTA 作为一种制 度安排，主体上反映的是 20 世纪 90 年代初期的认识。20 多年来，经过 GATT 的乌拉圭回合谈判与 WTO 的多哈回合谈判，又经过了奥巴马政府TPP 的短暂尝试，人们对全球经贸实践的认识发生了相应的嬗变。就当下而 言，NAFTA 的许多条款（比如透明度问题、贸易救济新问题、数字贸易规 则等等）客观上需要进行重新调整，以适应时代的需要。按照 NAFTA 最初 的约定，2008 年 12 月 31 日是协定 15 年修约期。刚刚遭遇了经济危机的美 国民众愤愤不平，要求 NAFTA 重新谈判的呼声日益高涨。

特朗普推动北美自由贸易协议重谈，历经争议和谈判僵局，最终促成美墨 加协定达成，并于 2020 年 7 月 1 日正式生效。特朗普认为北美自由贸易协 议是个糟糕的贸易协议，并承诺要重新谈判或终止该协议。但考虑到美国与 墨西哥和加拿大的经济联系，彻底废除该协议可能会对经济造成严重冲击。 因此，在 2017 年 8 月，美国正式提出对北美自由贸易协议进行重谈，标志 着美墨加协定（USMCA）谈判的启动。谈判初期，三国目标是在 2017 年底 前完成谈判，因此快速向前推进。然而，随着争议性议题的展开，如汽车及 零部件行业的原产地原则、争端解决机制改革、劳工工资等，谈判陷入僵局。 为打破僵局，美国采取了威胁加拿大对其汽车加征关税的强硬措施。2018 年 8 月，美国单方面与墨西哥就更新北美自由贸易协议达成初步原则性协议。 随后，在美国的多重强压之下，加拿大重新回到三方谈判桌上。经过长达 13 个月的艰难谈判和博弈，2018 年 9 月 30 日，美国、加拿大和墨西哥三国就 北美自由贸易协议的更新达成一致，完成了从 NAFTA 到 USMCA 的转变。 2019 年 4 月，众议院议长佩洛西任命了一个 USMCA 工作组，就关于劳工 条款的问题进行谈判，包括设立一个“快速反应机制”来解决劳工争端，使 得美国能够针对个别工作场所的劳工违法行为采取执法行动，并最终对这 些设施实施严厉处罚，直至在边境彻底封锁货物。最终在 2020 年 7 月 1 日， 美墨加协定正式生效。