中欧安全合作的基础是什么？

目前双方安全合作的基础主要包括：双方具有 关于安全的某些共同观念、有关全球安全愿景的共识及应对全球和地区安 全事务的共同需要。

1.双方在安全领域存在共享观念

中欧安全理念共识的核心体现为双方都秉持“综合安全观”。所谓综合 安全观，核心在于认识到安全问题相互关联，不体现为单一领域问题，需要 从多角度、多层面进行综合考量和处理。 就中国方面来看，2014 年中国政府提出总体国家安全观，②将外部安全和内部安全、国土安全与国民安全、传统安全和非传统安全、发展问题和安 全问题、自身安全和共同安全等相结合，形成典型的综合安全观。其中，总 体国家安全观在对外层面倡导共同、综合、合作、可持续的安全观，主张各 国顺应和平、发展、合作、共赢的时代潮流，努力走出共建、共享、共赢、 共护的安全新路。

中国提出总体安全观前经历了较长时间的不同安全观阶段。新中国成 立后曾长期秉持传统的安全观念，将国家视作安全主体，认为安全的根本 目标在于确保国家存续与发展，防范外来侵略,防止内部颠覆，尤其侧重于 国家领土完整和军事安全。可以说，一定程度上，中国早期的传统安全观几 乎将安全问题与军事战略问题同等看待。冷战结束后，随着改革开放的深 入实施和经济全球化的深入发展，中国国家安全所面临的威胁也逐渐从传 统安全领域扩展到其他领域，非传统安全因素的重要性日益凸显。① 2010 年 中国的国防白皮书指出，“恐怖主义、经济安全、气候变化、核扩散、信息 安全、自然灾害、公共卫生安全、跨国犯罪等全球性挑战对各国安全威胁明 显增大。传统与非传统安全问题交织，国内与国际安全问题互动，传统安全 观念和机制难以有效应对当今世界的诸多安全威胁和挑战”。② 2013 年的国 防白皮书也强调了非传统安全问题的重要性。2014 年中国政府提出总体国 家安全观后，这一观念不断得到强化。2015 年，全国人大常委会通过新的 《国家安全法》，将总体国家安全观入法。2017 年，中共十九大报告指出“和 平与发展仍然是时代主题”，并明确提出坚持总体国家安全观。中国政府经 历了不同时期秉持不同安全观念的历史，如今，强调传统安全和非传统安 全、国家安全和全球安全相结合，系统看待安全的总体安全观日益得到强化。

从欧洲方面来看，自冷战结束以来，恐怖主义和有组织犯罪及无管制 移民开始影响欧盟内部安全并波及其周边地区稳定，数字转型带来的“新 风险”（如网络威胁）等超越了欧盟国家边界。这些新兴非传统安全挑战使 欧盟从 1990 年代初起，开始将其内政优先事项与共同外交与安全政策 （CFSP）结合起来，以应对内外安全日益交织的情况。2003 年，欧洲理事 会通过了基于《更美好世界中的安全欧洲》制定的《欧洲安全战略》，声称 “欧洲面临着更加多样化、更不明显、更难以预测的新威胁”。2008 年《欧 洲安全战略》实施报告确立了欧盟安全首要问题清单，其中包括能源安全、 气候变化和网络安全等许多非传统安全议题。2020 年，欧盟委员会制定了 《欧盟安全联盟战略》，以确立 2020-2025 年期间系列安全构想，指出“当 今欧洲人面临的安全形势瞬息万变，受到不断演变的威胁以及其他因素的 影响，包括气候变化、人口趋势和境外的政治不稳定……他们可能被恐怖 主义、有组织犯罪、毒品贸易和人口贩运所操纵，所有这些都是对公民和我 们欧洲生活方式的直接威胁。网络攻击和网络犯罪继续增加……”，并宣称 “保护欧盟及其公民不再仅仅是确保欧盟境内的安全，而且还要解决外部 安全问题”。①由此可知，欧盟自冷战结束后，将应对非传统安全及将内外安 全相结合处理作为安全战略重要方法。

欧盟强调内外安全需结合看待，尤其重视非传统安全的情况符合其长 期作为“民生力量”或“规范力量”的自我定位。其 CFSP 的大部分任务都 是警察培训和司法领域的民事行动。正如凯伦·史密斯（Karen Smith）2003 年所概述的那样，“欧盟仍然明显倾向于积极的民事措施而不是强制性军事 措施。重点是欧盟……拥有的一系列民事手段，这使其处于独特地位，既能 为防止冲突爆发做出贡献，又能管理冲突的后果”。②欧盟重点关注民事领域安全的角色，使它有意将所谓“硬安全”角色留给北约。①但俄乌冲突正 在改变欧盟长期较为忽视的“硬安全”建设的现状，开始强调地缘政治冲突 并致力于自身地缘政治转向，致力于所谓防务自主。在这一思路转变下，欧 盟及其成员国正在军事防务领域进行更多投入。俄乌冲突爆发后，欧洲国 家开始加大军事预算，增加武器装备，推动欧盟内武器系统和军工市场的 统一化。然而，非传统安全依然是欧盟关注的重点安全焦点之一，尤其在面 对日益严峻的移民、恐怖主义、环境和数字化发展带来的挑战面前。综上所 述，中欧在安全认知方面具有战略性共识，即都重视内外安全、传统安全和 非传统安全的结合，尤其重视具有跨国性质和需要通过国际合作处理的非 传统安全挑战。

2.共享安全愿景与多边主义安全合作原则

在共享部分安全理念基础上，中欧在安全战略目标和实现途径上也具 有较明显的共性。从目标上看，双方都以实现内部及自身周边和国际社会 和平稳定为最终目标；在处理安全合作的途径上都主张多边主义。

第一，共享的安全愿景。实现稳定的内外环境是双方共同期待的安全 目标。尤其在外部安全问题上，中欧都希望加强全球问题治理、促进热点问 题的解决，并实现地区稳定。2003 年《欧洲安全战略》明确欧盟在世界范 围内的目标是“维护和促进其价值观和利益；为地球的和平、安全和可持续 发展作出贡献”。②《欧盟条约》第 21 条规定，欧盟 CFSP 的目标是维护和 平与加强国际安全、促进与第三国的国际合作、发展和巩固民主和法治以 及尊重人权和基本自由。 中国的总体安全观核心是维护国家安全，但同时重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全目标发展。它着重强调世界 各国的相互依存和共同利益。2022 年 4 月中国发布“全球安全倡议”，将通 过构建人类命运共同体，实现人类社会和平与稳定作为各国共同追求的目 标。其中，中国政府认为发展是安全的基础，安全是发展的条件，因此在追 求国际社会安全时注重促进经济和社会发展。 由此可知，尽管中欧在不同层面的安全愿景有所差异，但总体而言都 致力于实现地区与国际和平与稳定，这使双方在对外地区安全政策上有着 同向而行甚至开展具体合作的基础。以非洲为例，中国和欧盟都致力于促 进非洲和平与安全，支持非盟《2063 年议程》中到 2020 年消除暴力冲突的 目标，支持在非洲的维和行动，支持非盟授权的部队打击博科圣地等“恐怖 主义”组织等。①因此，尽管并非所有愿景都一致，甚至存在一些矛盾，但 共享愿景为促进双方安全合作提供了条件。

第二，多边主义的安全合作原则。中国加入多边国际机制是一个逐渐 发展的过程。1990 年代以来中国寻求加入世贸组织和开始参加联合国主导 的维和行动是中国决心融入国际多边体系的的两个集中表现。到21世纪初， 中国对多边主义采取了更积极的立场，尤其表现为主动创设多边平台并以 2001 年牵头成立上合组织为代表。之后，中国积极参与成立“金砖国家组 织”等多边机构。在上述基础上，中国的外交和安全政策正式转向更积极参 与甚至引领多边事务，尤其是参与亚洲地区多边区域安全安排为特征。由 于中国不支持西方主导并仅代表西方利益的多边组织，或对这些多边平台 的实际功能持消极立场，因此中国积极参与多边主义的性质被一些西方学 者视作所谓“选择性多边主义”。 欧盟历来也是多边主义的积极支持者和倡导者。2003 年《欧洲安全战 略》确认了欧盟对多边主义的承诺。该战略提到了众多多边论坛的重要性，其中联合国被特别提及，欧盟认为联合国是实现其所谓“有效多边主义”的 主要论坛。值得指出的是，欧盟并没有规定在没有联合国安全保障情况下 采取强制性军事行动是非法的，因为它在没有安理会授权情况下干预过科 索沃问题，并插手伊拉克、利比亚和叙利亚事务。①因此，一定程度上而言， 欧盟对于多边主义具有特定理解和阐释，并不否认单边行动的可能性，但 多边主义仍被其视作最核心的行动原则。2019 年欧盟时任外交与安全事务 高级代表莫盖里尼曾表示，“在全球合作秩序的理念受到越来越大压力的时 候，我们以前所未有的方式投资于多边主义——我们一直投资于多边主义”， 甚至自诩欧盟是多边主义的最后一个“真正坚定的捍卫者”。② 无论双方对多边主义的理解和阐释如何，中国和欧盟都至少在原则上 一致支持多边主义，并将其作为各自外交政策（包含对外军事关系）中的关 键要素，尽管在实际的政策应用上可能存在差异。

3.应对日益复杂和具有挑战性的全球安全问题的共同需要

尤其重要的是，诸多与安全相关的全球性问题的处理需要中欧合作。 全球正面对新的政治和安全挑战，诸如跨国恐怖主义、核扩散、环境恶化和 有组织犯罪等，不仅对地区安全与稳定构成挑战，也对中欧各自的海外经 济利益构成威胁。随着“一带一路”倡议等对外合作项目的不断扩展，上述 挑战对中国而言日益严峻。比如恐怖主义等带来的地区不稳定，正危害中 国在非洲地区的经贸利益和人员安全，海盗等有组织犯罪也对中国商船的 海上运输造成威胁。欧盟也需要通过安全合作来维护在周边，尤其是在非 洲地区的经济利益和政治影响力，该地区长期的局势动荡和武装冲突以及 在非传统安全领域的风险，会损害欧盟在非洲地区的战略利益和影响。欧 盟在东亚和中东地区的安全利益维护也成为对外战略目标，不仅出于维护其商业利益的目的，也是为了扩大其政治影响，助力其“地缘政治转型”。 在各自利益向全球扩展的阶段，中欧都需要应对更加多样化和日益复 杂的安全挑战，无论出于维护经贸利益还是战略影响和地缘政治优势，双 方都具有共同目标，即确保特定地区的安全与稳定。尽管中欧在东亚地区 的安全关注与利益差异很大，这使双方不仅难以合作甚至存在安全冲突风 险，但在远离中国周边的地区，中欧具有高度相似的安全目标，至少不存在 明显的安全利益冲突，且大多以应对非传统安全挑战为主，这为双方在全 球范围内进行安全合作提供了契机。

4.彼此没有战略性安全冲突

从中国视角来看，欧盟并非军事强权，它对亚洲不具有强大军事投射 能力，因此中国通常不认为欧盟对其国家安全构成直接威胁。另外，双方遥 远的地理距离和不存在领土争议的事实（香港等问题上的纠纷在英国脱欧 后已不是中欧安全争议焦点，至少不是基于领土和主权归属的争端），使得 中国不认为与欧洲存在发生严重军事冲突的风险。尽管欧盟并不赞同遥远 的地理距离能够使中欧与地缘政治冲突绝缘，但事实上地理距离和没有领 土争端的确是减少中欧发生直接军事冲突的有利因素。中国不仅不将欧盟 视作安全对手或威胁来源，而且将其视作在全球范围内的安全伙伴。在 2018 年的《中国对欧政策文件》中，中国政府表示和欧盟可以在防扩散出口管 制、反恐和警务等领域进行合作。①

从欧盟方面来看，欧盟长期以来将中国视作安全领域的全球伙伴，而 不是战略威胁来源。比如欧盟外交与安全事务高级代表阿什顿曾表示，欧 盟愿加强与中国在高层对话、打击海盗、维和、国际和地区安全等领域的务 实合作。《欧盟东亚外交与安全政策指南》也明确将中国视为其处理亚洲地 区安全问题的重要合作伙伴。②当然，随着俄乌冲突的爆发等国际因素的刺激，欧盟开始将中国视作地缘政治竞争对手（所谓“制度性对手”），但这并 不表明这种对华地缘政治对抗情绪会全面或轻易地转化为双方在安全领域 的直接竞争与对抗。尽管有欧洲舆论鼓吹要将中国视为“安全威胁”，但欧 盟目前在军事层面并没有严肃地将中国视作战略和安全对手，双方在全球 层面尤其在非传统安全领域开展安全合作的潜力巨大。