特朗普政策实施节奏及贸易战时间轴回顾

施政三阶段或重演，贸易战加速落地。

1.特朗普 2025 政策实施节奏：俄乌、移民、关税、 减税

特朗普 1.0 时代，政策实施可分为三大阶段：第一阶段快速兑现竞选承诺；第二 阶段重点推进以减税及关税为代表的核心政策；第三阶段被疫情扰乱，转向以抗疫为 重心。主要策略体现为以经济为优先、快速兑现竞选承诺、逐步推进核心政策。 第一阶段（2017 年 1 月-2017 年四季度）：快速兑现部分竞选承诺，树立“美 国优先”立场。这一阶段特朗普政策执行速度快，但实际效果及长期经济影响较为有 限，部分政策在拜登政府上任后被撤销或修改，如修建边境墙、退出《巴黎气候协定》、 退出 TPP 等。第一阶段，特朗普主要通过行政命令推行新政。移民方面，特朗普 1 月 20 日就任，1 月 25 日签署修建美墨边境墙的命令，1 月 27 日签署旅行禁令，限制来 自特定穆斯林国家的人员入境；贸易领域，特朗普上任三天后，正式宣布退出“跨太 平洋伙伴关系协定”（TPP）；医疗领域，上任第一天便暂停“奥巴马医保”计划；能 源及环境领域，1 月 24 日，重新提交 Keystone XL 输油管线建设申请，推翻奥巴马环 境保护法；税收领域，4 月宣布启动税改方案草拟工作。

第二阶段（2017 年四季度至 2019 年底）：重点推进以减税和关税为代表的核心 政策，通过法律或协议构成长期影响。此阶段，特朗普顺利推动《减税与就业法案》 的生效（2018 年 1 月）；通过一系列贸易战，最终于 2020 年 1 月促成《美中第一阶 段贸易协议》达成；2018 年 9 月，与加拿大和墨西哥达成了《美墨加协定》（USMCA），取代NAFTA，推动了更多有利于美国的条款。第二阶段政策成果通过法案或协议落地， 逐渐形成长期的制度化成果，是特朗普第一任期的主要政治“遗产”。 第三阶段（2020 年至 2021 年 1 月）：受疫情影响，政策应急调整。2020 年年 初，因新冠疫情爆发，特朗普的政策重心被迫转向疫情应对与经济复苏。特朗普推出 并实施了一系列经济刺激政策，加速疫苗研发等。但此阶段选民不满情绪逐渐增加， 特朗普政策也不断在疫情应对与刺激经济之间进行调整。

特朗普 2.0 政策或仍跳不出 1.0 的施政框架，但节奏可能提速，内外政策或更加 强势。特朗普可能更加更坚定践行的“美国优先”原则，实施更强硬的移民和贸易政 策。 第一阶段（2025 年 1 月-2025 年二季度左右）：快速兑现部分竞选承诺，在上 任初期的“百日新政”期间快速推进。第一阶段的重点政策包括：外交领域，启动俄 乌停战谈判，削减美国对外援助支出；移民领域，重启移民和边境安全政策，启动大 规模的非法移民驱逐行动，恢复美墨边境墙的建设，扩大对非法移民的执法力度；能 源领域，再次退出《巴黎气候协定》、放松燃油汽车排放限制；金融领域，放松银行 监管条例；税收领域，启动延长 TCJA 及减税法案的立法草拟工作。 第二阶段（2025 年二季度-2026 年年底）：重点推进减税、关税及移民在内的核 心政策措施。对内，特朗普或力争在 2025 年三季度前后通过新一轮减税法案并延长 TCJA 有效期，在下半年进一步加大非法移民驱逐力度。对外，预计 2025 年二季度前 后，特朗普或同步启动第一阶段协议谈判及新一轮贸易争端的发起工作。中性情景下， 预计 2025 年二、三季度，新一批对华 60%关税落地生效，覆盖产品规模或进一步扩 大。此外，特朗普可能也将推动与欧洲、日本及墨西哥的贸易谈判。贸易政策实施时点可能视经济修复情况及重点官员到位情况有所调整，参考第一任期内经验，特朗普 或在贸易代表履职后加速推进关税政策。 第三阶段（2026 年底-2028 年）：深入“深层政府”改革，推动第一任期未尽事 项。共和党 2026 年底将面临中期选举压力，若能成功守住参众两院多数党局面，特朗 普可能进一步对美国政治体制进行长期性改革，包括清理“深层政府”结构、重组司 法体系、调整外交政策优先级。这一过程可能采用“渐进式”的实施方式，以确保长 期效应，同时降低内部政策阻力。

参考第一任期内政策节奏及第二任期内阁新特点，预计 2025 年特朗普政策实施 主要集中在第一和第二阶段，预计关键政策落地节奏与时间为： 2025 年 1 季度：启动俄乌冲突停战谈判（1 月）；放松石油环境领域的监管要求 （2 月-6 月）；启动非法驱逐移民工作（1-2 月左右）；加强边境控制（2 月-3 月）、 退出巴黎气候协定（1 月-3 月左右）。 2025 年 2 季度：2025 年财政预算正式落地，小幅扩大财政赤字（4-6 月左右）； 启动新一轮减税法案草拟（4-5 月左右）；启动中美第一阶段协议恢复执行谈判（3 月 -6 月）；放松汽车业排放标准（3 月-6 月左右）。 2025 年 3 季度：公布新一批对华 301 关税清单，启动公众评议期（4 月-8 月左 右）；对华新一轮关税落地生效（4-9 月左右）；重新发布“零容忍”移民政策（7 月 -9 月左右）。 2025 年 4 季度：新一轮减税法案及延长 TCJA 减税法案通过（7 月-9 月左右）； 开展第二阶段非法移民驱逐工作（9 月-11 月左右）。

特朗普现有政策组合，或增加再通胀压力，对经济提振作用较为有限。参考前文， 特朗普明年的关键政策顺序或为：驱逐移民→重启关税→减税生效。下文综合参考税 务基金会、布鲁金斯学会等机构的研究，估计特朗普三大政策对 GDP 的影响。 驱逐移民方面。悲观情形下，预计特朗普将驱逐 164 万人，综合考虑移民的直接 及间接影响后，将使美国 GDP 下降 0.4%；乐观情形下，特朗普可能将驱逐 69 万人， 使得美国 GDP下降 0.1%；中性情景下，驱逐非法移民或导致明年美国 GDP下降 0.25%。

贸易战方面。假定明年年中，美国对华发起 60%关税并且中方同步做出反制，贸 易战或导致美国明年 GDP 下跌 0.16%；若在此基础上，美国同时对全球加征 10%的 普遍关税，或导致美国 GDP 下跌 0.72%。

减税方面。对经济的增量影响较大的政策主要为特朗普 2024 年新提出的降低企业 税至 15%、社保收入免税、消费收入免税等主张。若仅延长 TCJA 原有条款，则更多 地体现为保持现状，边际影响较低，故而估计中只计算特朗普的新增减税政策。特朗 普新增减税政策对 GDP 的年化提振作用约为 0.1%，若减税法案三季度通过，则降低 至 0.03%左右。 综合而言，乐观情形下，三大政策导致美国GDP下跌0.21%，悲观情形下跌1.12%， 中性情景下跌 0.38%。中性情景的政策组合为特朗普驱逐 120 万移民（-0.25%）、 明年年中仅对中国加征 60%关税且中方反制（-0.16%），减税明年三季度生效（0.03%）。

驱逐移民、关税及减税均具有再通胀效果，其中减税具有扩大供给效果，再通胀 效应最低。 驱逐移民方面，明年若美国驱逐 130 万非法移民，或导致 2025 年 CPI 抬升 0.35 个百分点；若驱逐 830 万非法移民，可能导致 2025 年 CPI 抬升 2.21 个百分点。 贸易战方面，若明年年中，美国对华加征 60%关税，中方反制的情形下，美国 CPI 或抬升 0.36 个点，中方未反制的情形下，美国 CPI 或抬升 0.2 个点；若明年年 中，美国对全球加征 10%关税，贸易伙伴出现反制的情形下，美国 CPI 或抬升 0.67 个点，未反制的情形下，或抬升 0.32 个点。 减税方面，长期而言，工资增速决定通胀中枢。特朗普 2024 年减税新政策对工 资的长期影响为抬升 0.4%；延长 TCJA 的长期影响为 0.65%，但延长 TCJA 的效果 在 2026 年之后才能体现。因而，减税对明年通胀的影响主要集中在新政策部分，年 化处理后或使 CPI 增速抬升 0.04%，若减税法案明年三季度生效，则进一步削弱到 0.01%，减税对明年美国 CPI 的影响较低。 综合而言，中性假设下，特朗普三大政策或导致明年 CPI 增速抬升 0.72%，对应 的政策组合为：驱逐 130 万左右的非法移民（0.35%）；明年年中美国对华加征 60% 关税且中方反制（0.36%）、减税法案明年三季度生效（0.01%）。

2.特朗普 2.0 贸易战时间轴：基准情形明年二、三季 度落地

特朗普可通过四大法律工具实施贸易战：301 条款、232 条款、取消最惠国待遇、 引用紧急状态法。301 条款及 232 条款为援引现有法律，取消最惠国待遇为修改现有 法律，引用紧急状态法为国家紧急状态下的特殊法律。贸易战的工具箱较为丰富，且 法律本身不构成核心约束。按关税执行速度由快到慢排序，分别为：国际紧急经济权 力法>232 条款>301 条款>取消最惠国。此外，特朗普也提议另外立法，赋予总统征 收关税的自由裁量权力。

具体而言，特朗普贸易战的四类工具分别是：第一、《1974 年贸易法》第 301 条款。该条款允许美国贸易代表办公室（USTR） 调查外国的不公平贸易行为，并采取相应的贸易限制措施，如加征关税等。在 301 条款下，美国可以单方面对中国实施关税或其他惩罚性措施，且法律允许对轻微的贸 易违法行为实施大规模贸易限制。第二、《1962 年贸易扩展法》第 232 条款。232 条款允许美国以“国家安全” 为由，对进口产品（如钢铁和铝）进行限制，包括加征关税等。该条款的约束在于， 商务部需首先进行调查，商务部有 270 天的时间发布报告作出裁定，总统必须在收 到报告后的 90 天内确定进口调整的“性质和持续时间”，如果决定实施进口限制， 必须在此后 15 天内采取行动。 第三、依据《国际紧急经济权力法》（IEEPA），可立即加征关税。该法授权总 统在“国家紧急状态”下采取措施，包括实施金融和经济制裁。优势在于，不要求行 政部门进行贸易调查或发布报告，总统可直接宣布关税，生效速度快。约束在于，总 统只有在根据《国家紧急状态法》宣布国家紧急状态的情况下，才可以根据 IEEPA 加 征关税。历史上，2019 年 5 月，特朗普援引 IEEPA 威胁对墨西哥出口产品征收关税， 在与墨西哥谈判后达成协议，关税并未实际生效。 第四、取消最惠国待遇。特朗普今年也提出取消中国最惠国待遇的主张。2001 年加入世界贸易组织（WTO）前，美国总统每年签署的行政令，给予中国“正常贸 易伙伴关系”及其附带的最惠国待遇。2001 年之后 ，在 WTO 框架下，美国将中国 正常贸易伙伴关系“永久化”，不再需要年度审核。但疫情后，美国国会议员不断发 起取消中国最惠国待遇的挑战。

特朗普对中国实施贸易战的落地时间受主导部门内阁就职时间的影响。美国关税 措施由三个部门主导，一是美国贸易代表办公室（USTR），是 301 调查的核心执行机 构，负责制定和实施关税政策；二是商务部，负责对涉及国家安全的出口管制，可通 过反补贴和反倾销调查对特定产品加征关税，主要负责 232 条款的调查与执行。三是 财政部，负责对外资审查，防止外国资本进入美国的敏感行业。此外，财政部也会在 货币政策和金融制裁方面与其他部门合作。预计，特朗普发起新一轮贸易战的时间点 可分为以下三种情形： 极端情形下，特朗普上任后 1 个月内立刻发起新一轮贸易战，预计生效时间约 2025 年一季度。特朗普可援引《国际紧急经济权力法》发起贸易战，参考 2019 年案 例，特朗普 2019 年 5 月 30 日威胁对墨西哥征收 25%关税，关税计划从 6 月 10 日开 始生效，6 月 7 日双方达成协议，墨西哥同意采取更多措施控制移民流入美国，关税未 实际落地。IEEPA 法律下，特朗普享受较大的裁量权，可宣布 60%的重大关税或出口 管制措施，但具体执行情况取决于贸易代表等关键职位能否迅速到位履职。

中性情形下，特朗普可能在百日新政后，发起新一轮对华贸易战，预计生效时间 为 2025 年二、三季度。实施节奏或表现为以 60%税率逐步分批加征，产品范围覆盖 从消费品到高科技产品的多个领域。中性情形下，特朗普实施贸易战的法律依据既可 以是援引《国际紧急经济权力法》，也可以发起新一轮 301 调查，或依据现有的 2018 年 301 调查结果直接设置关税清单。需要强调的是《1974 年贸易法》301 条款中，并 无明确的法律条款规定过往的调查结果是否可以直接再次使用，也未明文禁止使用过 往调查结果来实施新的关税措施。但在历史上，USTR 通常在启动新的 301 调查时， 会基于最新的数据。直接使用 2018 年的 301 调查结果，可能会受到法律挑战，并被 质疑缺乏当前的事实依据。 温和情形下，特朗普可能受制于在国内通胀压力，放缓贸易战执行速度，预计生 效时间为 2025 年四季度至 2026 年一季度。该种情形下，特朗普可能面临国内外的政 策协调压力，或担忧关税对经济与通胀的冲击，优先尝试与中方谈判，恢复第一阶段协议。在明确无法达成协议后再逐步采取关税或出口限制。发起新一轮 301 或 232 调 查，预计 2026 年上半年采取实质性措施。此外，特朗普也可凭借主导国会两院的优势， 立法取消中国最惠国待遇，实施时间取决于紧迫性程度。以取消俄罗斯最惠国待遇为 例，2022 年 2 月俄乌冲突爆发，美国 3 月开始讨论取消俄罗斯最惠国待遇，4 月 6 日 众议院通过，4 月 7 日参议院通过，耗时约一个月。但若国会议员存在争议，耗时则可 能更久。

特朗普实施贸易战的目的，可分为三个维度：短期目标或为恢复 2020 年达成的 第一阶段协议，中期内促成第二阶段协议落地，远期目标是削减美国贸易逆差。2020 年 1 月 15 日，中美签署第一阶段贸易协议，该协议包括：中国承诺在知识产权保护、 技术转让、农业和金融服务等领域实施结构性改革；中国承诺在两年内增加 2000 亿美 元的美国商品和服务采购额（以 2017 年确定的基线水平为基础），包括对农业、制造 业和能源领域等。但第一阶段协议实际上已于 2021 年 12 月 31 日到期，新的购买承 诺可能需要重新谈判。

第一阶段协议中方购买规模实际执行率约 60%。实际执行方面，截至 2021 年年 底，中国仅购买了协议商品的 62%，其中农产品为 77%，制造业产品为 61%，能源产 品 47%，缺口较大。若继续执行第一阶段协议，中国需再额外购买 2116 亿美元产品， 其中采购规模最大的产品类别为制造业产品（867 亿美元）>服务业（695 亿美元）> 能源产品（427 亿美元）。

受疫情影响，中国采购美国服务业规模下滑较大。中国采购美国服务业主要包括 以下类型：赴美旅行服务（占 45%，2023 年进口规模 203 亿美元）、知识产权（16%）、 金融服务（9%）、运输服务、电信、计算机与信息服务等。第一轮贸易战对中国服务 贸易的影响较低，2017-2019，中国进口美国服务业规模继续上涨。但受疫情影响， 中国 2020-21 年对美服务进口大幅下降，仅达到第一阶段协议承诺的 54%。2020 年 旅游和商务旅行均下降了 90%。美国教育服务出口（即在美国高校学习的中国学生）也有所下降。中美第一阶段贸易协议里，中国承诺向外国金融服务提供商开放市场， 同意加强对知识产权的保护，减少强制转让外国技术。上述协议可能使记为“知识产 权费用”的美国服务出口受益，但执行率同样较低。

除中国外，欧盟、墨西哥等都是特朗普潜在的贸易战对象。墨西哥、中国、欧盟 是美国的最大贸易伙伴。墨西哥方面，特朗普将关税视为经济政策工具，今年大选期 间提出威胁对墨西哥征收 25%到 100%的关税，以迫使墨西哥关闭美墨边境，减少非 法越境人数。欧洲方面，特朗普同样威胁对欧洲施加关税，2023 年，美国对欧盟的商 品贸易逆差达 2087 亿美元，仅次于中国，特朗普可能以此为理由增加关税，借此迫使 欧盟调整相关政策。