城投名单管理制度发展历程及影响有哪些？

从对二级市场投资端的影响来看，城投名单管理制度的建立有利于推动地方城投债 务信息的公开化、透明化，城投平台债务接受社会监督或可进一步稳定市场预期。

1. 城投名单管理制度发展历程

“退平台”概念与政府融资平台的化债政策相关，一般指退出政府融资平台，主要 是出于和政府融资职能划清界限，目的是响应监管部门对政府融资平台的债务监管政策， 同时也避免受到融资平台名单的发债限制，包括“退出政府融资平台”“不再承担政府融 资职能”“不再承担为政府举债融资功能”等多种表述。 与城投“退平台”相伴产生的是名单制管理制度。回顾历史上城投平台的发展和监 管政策的周期变化，可以发现城投平台的发展进程与监管政策联系紧密，故而在通常情 况下与宏观经济环境呈现出负周期关系，即宏观经济大环境趋于稳定时，城投政策相应 收紧，城投平台发展进程放缓。当经济面临下行压力时，主要矛盾为稳增长，融资政策 环境会适度放松以刺激经济持续健康发展，相应政策包括财政部 92 号文、银监会 12 号 文、六稳六保等。对城投平台来说，宽松的财政政策会导致财政支出扩大、基建投资力 度加大、融资便利提升，利好平台举债融资和持续运营；而当经济基本面向好、维稳诉 求相对较低时，主要矛盾调整为防风险，融资政策环境相对收紧，财政支出收缩、基建 投资力度减弱，城投平台融资受限，管控债务增速和信用风险为首要任务。

城投“名单制”作为管理城投平台发展进程的重要政策抓手，推出的核心目的在于 锁定城投涉隐债主体，允许其针对存量债务进行借新还旧，为债务风险的化解争取时间 和空间，同时严禁新增债券融资，切实阻断“边化债、边新增”的路径。监管机构通过 “名单制”的方式，摸排地方债务情况，对高风险平台进行重点监控；设立完备的动态 调整机制，根据实际情况调整名单，跟踪退出平台的后续发展情况。 我国最早的城投名单可以追溯到 2010 年（原）银监会建立的地方政府融资平台名 单。2008 年国际金融危机之后，我国政府融资平台的数量与贷款规模迅速膨胀，随之带 来的政府性债务风险也逐渐受到各界关注。2010 年开始，中央及各部委先后发布了《国 务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19 号）、财预 [2010]412 号等文件，对融资平台公司进行清理规范。为跟踪监测地方政府融资平台贷 款风险情况，银监会相继印发银监办发《关于开展地方政府融资平台贷款台账调查统计 的通知》（[2010]338 号文）、《关于切实做好 2011 年地方政府融资平台贷款风险监管工 作的通知》（[2011]34 号文），决定定期对各银行业金融机构平台贷款进行台账统计，逐 步形成了融资平台“名单制”信息管理系统并不断予以完善，该名单自 2010 年第三季 度开始编制，每 3 个月更新一次，成为彼时加强政府融资平台管理和防范政府性债务风 险的一个重要手段。

在（原）银监会建立地方投融资平台名单且对平台债务管理初见成效以后，政策继 续保持收紧平台违规融资趋势。2012 年开始财政部着手对地方政府性债务进行全口径 管理和动态监控，开展地方政府性债务管理系统建设工作。根据《关于地方政府性债务 管理系统推广运用的通知》（财预[2012]378 号）文件，地方政府性债务管理系统于 2012 年 6 月完成了系统其他功能的开发工作，着力于强化债务管理、统计查询和数据分析等 功能，并免费提供给各地财政部门和债务单位使用，财政部地方政府性债务管理系统认 定的融资平台公司名单得到确立。2013 年 12 月 30 日，审计署发布《全国政府性债务 审计结果》，涉及针对共计 7170 个融资平台公司的审计，构成国家审计署 2013 年全国 政府性债务涉及名单。审计结果表明，截至 2013 年 6 月底，地方政府负有偿还责任的 债务规模达 10.9 万亿元，负有担保责任的债务规模达 2.7 万亿元，其中以融资平台公司 为举债主体的地方政府负有偿还责任的债务约 4.1 万亿元、地方政府或有债务约 2.9 万 亿元，合计 7 万亿元，约占地方政府债务和或有债务总量的 39%。2014 年 9 月，《国务 院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号文），对地方政府的债务监管 提出了进一步的指导，要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政 府债务，同时规定以 2013 年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情 况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别，将地方政府及 其部门举借的债务相应纳入一般债务和专项债务范畴。

2017-2018 年期间，与隐债相关的多个政策文件下发，重点包括对隐债的甄别认定 以及对各地隐性债务的摸底。具体而言，2017 年 7 月中共中央政治局召开会议，提出 “坚决遏制隐性债务增量”，标志着“隐债”概念的首次提出；2018 年，《中共中央国务 院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中办发[2018]27 号）中明确了隐性债 务的定义，对政府债务进行分类，包括显性债务、隐性债务、关注类债务和企业自身债 务，此次划定的隐性债务包括以往分类中的隐性债务和 2015-2018 年间增加的隐性债务， 同年还出台了《地方政府隐性债务问责办法》（中办发[2018]46 号），财政部的“隐债名 单”逐步建立，（原）银监会融资平台名单的使用逐渐减少。 2019-2020 年期间，银监会作出重要指示，各地因债施策积极开展隐债化解工作， 通过借新还旧置换、发行特殊再融资债置换等方式逐步化解。2019 年 6 月，国务院办公 厅印发《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》（国函办 [2019]40 号），指导金融机构和融资平台公司对隐性债务进行置换，允许借新还旧来置 换到期债务本金。2019 年底针对置换工作出现的各种问题，银保监会补充发布《关于配 合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债务风险工作的通知》（银监会[2019]45 号）， 修补了置换工作中的漏洞，例如规定不得用流动资金贷款置换隐债；债权债务关系必须 清晰一一对应，不得捆绑式操作；项目不具备可持续性、还款来源不确定、明股实债等 情况不得置换；期限原则上小于化债期限，不能超出隐性债务在隐性债务系统中录入的 化解期限，不能超过整体隐性债务化解期限等。此外，2019 年至 2021 年期间，财政部 开始在建制县探索发行政府债券置换隐性债务的试点工作，涉及贵州、湖南、内蒙古、云南、辽宁、甘肃等 6 个省份的部分建制县，展开了以建制县化债为主要方式的第二轮 债务置换。

2021 年以来为控制隐性债务增长，清理规范地方融资平台再度成为政府部门的重 要工作事项。2021 年 4 月，《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国办发 [2021]5 号）下发，文中强调“清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失 去清偿能力的要依法实施破产重整或清算”，涉及的平台强调自身不涉及政府隐性债务， 并剥离政府融资职能，退出融资平台名单。2021 年 7 月，银保监会发布《银行保险机构 进一步做好地方政府隐性债务风险防范化解工作的指导意见》（银保监[2021]15 号），进 一步明确了政府融资平台认定标准为财政部口径下的名单而非银保监会口径下的名单， 提出“银行保险机构向地方政府相关客户提供融资前应查询财政部融资平台公司债务及 中长期支出事项监测平台，根据查询结果实施分类管理”，并指出“各级监管机构不再受 理原银监会融资平台名单查询和调整事宜”。

2023 年以来央行经营性债务名单逐步形成。2023 年 7 月 24 日，中央召开政治局会 议，针对地方债务问题提出“有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”， 一揽子化债工作正式开始。2023 年 9 月，国务院下发《国务院办公厅关于金融支持融资 平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35 号），文件中明确的城投名单内具体涉 及到的主体为 2023 年 6 月经地方党政主要负责同志签字确认并报送国务院的融资平台 （即“3899 名单”），融资平台债务为名单内主体截至 2023 年 3 月末承担的贷款、债券、 非标等金融债务，但不包括隐债和未纳入隐债但须由地方政府承担偿还责任的债务，该 部分债务风险的化解须按财政部等相关部门的规定执行。此外，35 号文提出建立长效机 制，包括建立融资平台查询系统、常规化债务监测机制、完善市场敏感性债务的监测预 警和应急处置机制等，且在后续补充的“134 号文”中得到进一步延续和强调，提出城 投退平台之后地方政府对该主体要做至少 1 年的风险监测。而长效机制的建立一方面有 利于真实客观反映城投平台的总体债务情况以及确认其是否存在短期债务压力，另一方 面随着融资平台查询系统上线，有助于缓解城投平台由于业务属性区别而造成的分属管 理混乱的现状，且明确重点化债的对象可有效防止融资平台通过新设、整合等方式加剧 债务无序扩张的情况。

国办发“35 号文”出台以后，超万亿特殊再融资债券发行快速落地，推动城投债掀 起提前兑付潮，同时引发市场对尾部省份短端高票息城投债的追捧，信用利差整体快速 压缩演绎极致行情，12 个重点省份化债工作取得一定突破。此后，《重点省份分类加强 政府投资项目管理办法（试行）》(国办发[2023]47 号)、《关于进一步统筹做好地方债务 风险防范化解工作的通知》（国办发[2024]14 号）等文件陆续出台，其中 47 号文规定自 2024 年 1 月 1 日起，12 个重点省份在地方债务风险降低至中低水平之前需控制新建政 府投资项目，清理规范在建项目；14 号文将重点化债地区从 12 个重点省份再扩围，新 增其余 19 省份可自主申报为重点地区，即 19 个非重点区域可自主选报辖区内债务负担 重、化债难度高的地区，以地级市为主，获批后参照 12 个重点省份的相关政策化债。 直至 2024 年 7 月 23 日，国办发“134 号文”作为国办发“35 号文”的补充文件秘密下 发，或标志历时十余年的地方化债工作逐步步入收尾阶段。

总体而言，历史上城投平台名单的数次调整与更新促使城投“名单制”的管理方式 逐步符合化债大方向，通过将城投平台融资自由度的主基调设定为“严控”而非“严禁”， 采取双边平衡而非单边压制的弹性方式，一方面对城投平台新增融资加以约束，另一方 面又为避免地方债务风险陷入持续累积、无法疏导的困境而针对“借新还旧”予以支持， 在化债方面充分体现了该制度的合理性和必要性。 本文后续提及的“退平台”主体涉及国办发 35 号文提出后退出的城投平台以及之 前已退出的部分主体。当前金融机构对融资主体的性质判断以财政部监测平台为红线， 对名单外的主体亦加以分析是否承担融资职能或具备城投属性，包括是否政府相关客户， 是否仅承担公益性或准公益性项目，是否承担政府招商职能等方面。

2. 城投名单管理制度的影响

从对一级市场融资端的影响来看，结合不同城投融资政策以及对应名单出台时间观 察，整体来说，城投名单管理制度对城投平台净融资的管控效果显著，即每当新的城投 名单出台，城投板块净融资额规模通常面临着快速下降，甚至同比增速转负。从实际效 果看，财政部名单和 35 号文设立的名单对于控制城投平台新增融资的表现相对突出， 其中 2018 年“隐债名单”发布后，当月城投债净融资额同比下滑达 31%，35 号文及“3899 名单”发布以来，城投债净融资额大幅下降并保持供给偏紧趋势，表明化债背景 下，名单制的严格审核管理使城投平台新增融资压力加大，各地多围绕化债与转型两大 主题推进，债务压降进展迅速。

名单制对融资的管控效果可延续数月至一年，甚至数年，直至下一次政策转向，但 城投平台净融资情况是否得到有效控制并非仅取决于城投名单确立这一单一因素，仍需 配合其他政策观察，例如财政部地方政府性债务管理系统成立后，2012-2014 年期间城 投净融资仍然呈快速增长趋势，主要原因在于 2012 年中央经济工作会议提出加速推进 城镇化和基础设施建设，对于当时城投名单制度对城投债形成的融资限制存在一定削弱， 表明在某些特定时点推出的城投名单，有可能导致城投板块一级市场融资出现不降反增 的情形，因此需对高层论调予以全盘考量后方可推测后续板块供给节奏。若结合过去十 年至今的城投有息债务负债的增速波动较大的情况而言，尽管过去城投名单管理制度在 持续迭代完善，该制度的及时跟进能够在一定程度上短期内控制城投债务增速放缓，但 仅依靠“名单制”难以在长期维度下系统性制约城投债务负担增长，换言之，以名单制 管理为基础并搭配直接化债措施来反推城投平台提升其市场化融资能力、厘清与地方政 府之间的关系从而迈入规范化、标准化的建设运营阶段系化债工程的深层目标。

从对二级市场投资端的影响来看，城投名单管理制度的建立有利于推动地方城投债 务信息的公开化、透明化，城投平台债务接受社会监督或可进一步稳定市场预期。根据 隐债治理需要，建立统计地方城投公司债务信息并定期发布的制度，并且发布与债务风 险相关的城投公司财务指标，比如城投债“红橙黄绿”区域颜色划分政策，有助于反映 城投公司的总体债务情况、偿债能力等，从而协助市场投资者对城投平台的信用资质和 违约风险形成较为全面客观的认知，打破信息壁垒、稳定市场预期。

同时，名单制管理 亦可督促名单内企业加快完成政府融资职能和隐性债务的剥离，强调各级政府平台各司 其职，为优化城投平台资本结构、加快市场化转型、提升自身造血能力创造完善的监管 环境。 然而，城投名单制的管理制度在实际落地过程中也可能存在“一刀切”的问题。由于 名单制的管控维度细致到具体某个城投主体，但每个城投主体在债券融资需求、融资渠 道、所属区域债务情况等方面往往存在较大差异，因此用具体的名单限制城投融资规模 可能会造成“误伤”，即某些突发的融资需求或可能难以在短时间内得以妥善解决。