如何理解北方地区清洁取暖补贴？

长效的清洁取暖必须处理好短期和长期的关系，合理规划各阶段的重要任务和推进 节奏，确保清洁取暖支出在农村居民用户的经济可承受范围之内。

1.补贴依赖与财政压力凸显

当前清洁取暖工作仍然依赖政府补贴，现行清洁取暖补贴政策主要包括建设期的管 网建设和设备购置补贴，以及改造后的运行费用补贴。 重点区域在财政补贴的支持下，完成清洁取暖改造，鉴于改造后清洁取暖成本和居 民可承受能力之间仍有差距，散煤返烧现象在部分地区仍然存在，为降低用户的清洁取 暖支出，地方政府不同程度的安排运行补贴，目前，居民终端的运行补贴由中央财政、 省级财政和市县财政共同承担，以市县财政资金为主。河北、山东等地多年来的大规模 持续推进造成市县财政困难，目前部分市县仍有欠账，在当前经济形势下，市县持续提 供运行补贴的压力较大。

东北和西北地区大部分试点城市正处在改造和建设阶段，一方面，经济、气候条件 以及基础设施等方面都决定了清洁取暖的难度在升级，需要更多的资源投入；另一方面， 受新冠疫情及经济下行影响，地方财政压力更加紧张。相比过去几年，中央资金带动作 用呈现明显下降趋势。据调查，2017-2019 年，重点地区（天津、河北、河南、山西、 山东、陕西）清洁取暖资金投入中，地方财政资金是中央资金投入的 2.42 倍。据有关统 计，第二批 23 个清洁取暖试点城市的中央资金对地方财政资金投入的资金带动系数为 1.9 倍。2021 年，重点区域的中央资金带动系数已降低至 1.57 倍，东北和西北地区则更 低，中央资金带动系数为 1.43 倍。由于东北和西北的大部分城市经济体量小、疫情后财 政“三保”压力大，在负担清洁取暖后续的运行补贴方面也显得后继乏力。

随着清洁取暖范围不断扩大、数量不断增多，地方政府财政负担越来越重。如某市 在 2022—2023 年采暖季的“煤改气”、“煤改电”运行补贴高达 1.34 亿元，其中仅 “煤改气”补贴就高达 0.95 亿元，给市县两级财政造成了严重压力。特别是对于经济不 发达的县，政府财力严重不足，面临较大资金缺口。同时，由于气源采购成本高于销售 价格，当地多家城燃企业利润倒挂、亏损严重，面临巨大经营压力；某县推广生物质炉 具取暖 1.9 万户，为防止散煤复燃，该县对生物质燃料补贴 700 元 / 吨，按照户均 3 吨 的用量计算，一个采暖季该县在燃料补贴上的花费高达 4000 万元，给当地政府带来了 极大挑战。

2.运行补贴退坡和设备更新机制渐明

2017 年以来，北方地区冬季清洁取暖试点涉及五批次总计 88 个试点城市，中央财 政累计拨付超过千亿元。尽管地方补贴标准的设计存在较大的差异，但随着试点项目的 推进，尤其是重点区域试点城市政府补贴 3 年时效已满，设备更新以及运行成本成为了 清洁取暖可持续性的关键。 表 2-5 梳理了当前重点地区关于清洁取暖试点的运行补贴政策。河北省“煤改气” 补贴调整为 9 年，分 3 个阶段退坡至 25%，并开始探索无补贴或少补贴的设备更新升级 路径；山东部分地区明确了 3 年退出期限；陕西省提出延长 5 年运行补贴，并提高补贴 标准；河南省安阳市创新采用“电采暖消费券”补贴运行模式，采用“提前发放、鼓励 消费、统一结算、据实补贴”方式。

据调研获悉，受补贴退坡和退出政策影响较大的群体是“煤改气”用户，涉及重点 区域近 1700 万户，主要分布在河北、山东、山西、陕西四省，合计占全国总量的 90% 以上。

河北多地实施运行补贴退坡机制。如图 2-7 所示，2023 年，河北省各地煤改气最 高补贴金额在 240~1200 元 / 户之间（最高补贴气量均为 1200m3 / 户），承德因主要 以煤改电、煤改生物质为主，未制定煤改气运行补贴政策，其他运行补贴最低的是石家 庄，为 240 元 / 户，最高的是保定和廊坊，为 1200 元 / 户。目前，石家庄、秦皇岛、 张家口、邯郸实施运行补贴退坡机制，运行补贴执行期 9 年。石家庄规定法定采暖期 内，第 1 年实施煤改气用户每使用 1m3 天然气，给予 1.4 元补贴，第 2、3 年补贴按 0.8 元 /m3 标准执行，第 4—6 年退坡至 50%，第 7-9 年退坡至 25%，每户最高补助气 量 1200m3 。石家庄 2017 年纳入国家首批试点，2019 年试点结束，最早的煤改气用户 到 2023 年已改造完成 7 年，每户最高补助金额为 0.8×1200×25%=240 元，最晚的 煤改气用户到 2023 年已改造完成 5 年，每户最高补助金额为 0.8×1200×50%=480 元。保定、廊坊仍按照采暖用气 1 元 /m3 的气价补贴、每户每年最高补贴气量 1200m3 标准执行。

山东部分城市下调运行补贴标准。如图 2-8 所示，2023 年，山东各地煤改气最高 补贴金额在 300~1200 元 / 户之间，运行补贴最低的是枣庄，为 300 元 / 户，最高的 是济南、淄博和东营，为 1200 元 / 户，其他城市以 1000 元 / 户居多。山东部分城市 实施运行补贴退坡政策。2023 年 10 月，济南市人民政府印发《关于明确清洁取暖运行 补贴有关事宜的通知》（济政办函〔2023〕12 号），明确规定分户式清洁取暖运行补贴。已享受清洁取暖运行补贴政策 3 年及以上的煤改气用户，自 2023—2024 年采暖季 起，连续两个采暖季每户最高补贴 900 元，之后两个采暖季每户最高补贴 600 元，再 之后两个采暖季每户最高补贴 300 元，此后不再发放运行补贴。享受运行补贴政策不足 3 年的用户，每户每个采暖季最高补贴 1200 元，满 3 年后参照上述标准执行。

山西个别城市取消运行补贴政策。2017 年以来，山西各地煤改气运行补贴标准差异 较大，其中大同、忻州主要以煤改电为主，未制定煤改气运行补贴政策。如图 2-9 所示， 2023 年，只有太原、阳泉、长治、吕梁、运城和朔州仍保留了运行补贴，最高补贴金额 在 1200~2850 元 / 户之间，运行补贴最低的是运城和朔州，为 1200 元 / 户，最高的是 太原，为 2850 元 / 户。晋城、晋中和临汾在运行过程中，在地市层面直接取消了运行 补贴。

陕西规范、提高关中地区运行补贴标准。陕西省提高关中地区最低运行补贴标准。 2023 年 8 月，陕西省财政厅、陕西省发展和改革委员会、陕西省生态环境厅联合印发 《陕西省汾渭平原散煤治理清洁能源替代补助方案》（陕财办资环〔2023〕59 号）， 要求关中地区完成散煤治理清洁能源替代改造工作的西安市、宝鸡市、咸阳市、铜川 市、渭南市、韩城市和杨凌示范区等 6 市 1 区对完成散煤治理清洁能源替代的城乡居民 用户给予运行补助，以户为单位给予采暖季运行补助，标准不低于 600 元 / 户 / 采暖 季（2023 年以前最低标准为 300 元 / 户 / 年），执行期限运行补助执行期为 2023— 2027 年 5 个采暖季。目前，各城市煤改气的运行补贴标准如图 2-10 所示。2023 年， 陕西煤改气最高补贴金额在 300~600 元 / 户之间，其中，宝鸡、铜川、渭南的运行补 贴均已提高至 600 元 / 户。

在设备更新方面，根据《家用燃气燃烧器具安全管理规则》（GB 17905-2008） 规定，使用天然气的快速热水器、容积式热水器和采暖热水炉的判废年限应为 8 年。 2017 年首批清洁取暖试点城市煤改气安装的燃气壁挂炉已接近报废年限，随着设备使用 年限的提高，故障率也在逐步提高，各城市还将面临燃气壁挂炉设备更新的问题。在政 策执行层面，北京参照“家电下乡”模式已开始实施新一轮设备更新；河北和山东省正 在研究无补贴或低补贴的设备更新政策机制；山东省明确提出严控改气、慎重改电，新 实施项目将摒弃运行成本高、取暖效果差、返煤风险大的技术路径等。 总体来看，重点地区清洁取暖试点陆续进入项目巩固期，围绕现有改造技术路径 实施提质增效，在深度复盘的基础上，科学合理的评估高质量、可持续的发展模式，逐 步明确了运行补贴退出时间、退坡速度、降补标准，积极探索设备更新的补贴方式，借 助新一轮置换市场，积极调动农户的自主意愿和自主参与，激发清洁取暖产品的创新性 竞争。