美国能源政策复盘及展望分析

能源及贸易政策变动不改光伏装机增长趋势。

历史上美国各届政府上台后都会发布新的能源政策，但复盘美国能源政策及相关能源发展 情况，我们发现各届政府能源政策的实际效果并不总是尽如人意，能源及贸易政策变动不 改光伏装机增长趋势。 美国民主党及共和党在能源政策上的立场具有显著差异，共和党倾向于支持传统能源，而 民主党更重视清洁能源及气候变化。复盘看，民主党执政时期美国在新能源领域的投资和 研发支出通常较高（如奥巴马、拜登时期），而共和党执政时期则相对保守（如特朗普时 期）。 奥巴马（民主党）：对可再生能源支持力度大，2008-2016年光伏新增装机CAGR高达62.7%， 在此期间新能源发展迈入新阶段。2015 年 8 月 3 日正式发布《清洁电力计划》以应对全 球气候变暖。 特朗普（共和党）：竞选期间以支持煤炭、天然气等传统化石燃料、打击可再生能源发展 为其能源政策纲领，2017 年上任后退出《巴黎协定》、废除《清洁电力计划》，出台一系列 支持传统化石能源的政策，但从实际效果来看，光伏新增装机仅在 2017-2018 年受 2016 年高基数和关税政策影响出现短暂下滑，2019-2020 年又重新恢复高增长，2017-2020 年 期间光伏新增装机 CAGR 仍有 7.1%。 拜登（民主党）：修正特朗普时期激进的能源政策，重返《巴黎协定》，2022 年 8 月正式发 布《通胀削减法案》（IRA）大力支持可再生能源发展，同时通过补贴和贸易壁垒鼓励本土 制造发展。虽然拜登时期能源政策重新向可再生能源倾斜，但受到 UFLPA（维吾尔强迫劳 动法）法案影响，实际上美国光伏装机增速与同期其他国家相比并不十分理想，2021-2023 年光伏新增装机 CAGR 为 16%。

此外，特朗普政府虽然一直强调要重振美国煤炭工业，但在其执政期间不仅美国光伏装机 仍实现增长，同时煤电退役也在加速。根据 EIA 的数据，奥巴马执政八年期间有近 54GW煤电机组退役，年均退役 6.7GW，而特朗普执政期间有 48GW 煤电退役，年均退役 12GW， 这一数值也高于拜登执政期年均 10GW 的退役规模。 类似的情况也出现在核电和燃气发电机组上，特朗普上台后仅 2017-2018 年燃气发电装机 有所增长，2019-2020 年又重新下滑至 2016 年的装机规模，核电退役进程也并未受到太 大影响。产生上述结果的根本原因在于可再生能源的成本竞争力早已领先于传统煤电、核 电及燃气发电，任何试图违背市场客观规律的政策最终都只能宣告失败。

在美国大选年，对华贸易政策和对能源产业的态度是两党候选人争夺选票的重要战场之一， 但需要指出的是，在任总统发表的即刻生效的声明，和候选人在竞选期间的“宣言”，在 政策效力和对市场的影响力方面完全不同，最终执行落地情况也具有较大的不确定性。

 能源政策展望：就业压力下光伏新增装机增长仍为重要考量，废除 IRA 阻力较大。当地时间 7 月 21 日美国总统拜登宣布退出 2024 年总统选举，并全力支持提名哈里斯为 民主党总统候选人，目前两党候选人能源政策主要主张如下： 哈里斯（民主党）强调气候变化的重要性，主张能源清洁计划，加速传统能源向清洁能源 的转型。哈里斯大概率延续拜登政府的政策路线，继续推行《通胀削减法案》IRA 中对清 洁能源的支持。 特朗普（共和党）对气候变化持怀疑态度，鼓励传统化石能源，减少政府对新能源的支持。 在其第一任期内，特朗普退出《巴黎协定》、废除《清洁电力计划》，同时出台一系列政策 加大化石能源的开采；本轮竞选中特朗普仍强调增加化石燃料产量，同时可能“取消拜登 的气候和清洁能源遗产”、取消可再生能源补贴。此外，特朗普第一任期中针对国内出口 组件加征了 201 关税、301 关税，本轮竞选也指出将提高关税、加大对华贸易制裁。

考虑到光伏发电成本优势显著，且光伏装机对美国就业拉动弹性较大，牺牲新光伏装机的 政策面临国内巨大压力，我们预计后续能源政策仍将考量光伏装机需求。 尽管 2023 年贷款利率大幅上升，光伏仍然是美国成本最低的电力能源之一。 根据 LAZARD 统计，美国公用事业规模光伏项目度电成本（LCOE）约 45-72 美元/MWh，仅 比风电成本略高，低于天然气发电成本的 61-77 美元/MWh。由于光伏发电的初始投资成本 较高、运营成本较低，且天然气等化石燃料的原材料采购价格存在不确定性，我们判断，随着未来融资利率下降、技术进步，光伏低 LCOE 的优势将进一步扩大。

PPA 电价上涨验证需求旺盛，高收益率是吸引投资的核心驱动。 根据 LevelTen Energy 的跟踪数据，24Q2 北美光伏 PPA 平均价格指数为 53.68 美元/MWh， 较 22 年末已累计上涨 18%，供应链限制、项目审批缓慢是导致 PPA 市场供给不足的主因， 但这些显然并未影响企业购买光伏的积极性，不断上涨的电价显示出企业依旧强劲的购买 力。根据美国太阳能协会（SEIA）的调研，2023 年美国公用事业规模光伏电站单位成本约 1 美元/W，假设上网电价为 53 美元/MWh（远低于天然气度电成本），光伏项目内部收益率 可达到 7.7%-10.2%（对应贷款利率 6%-8%），可见较高的投资收益率才是吸引开发商持续 投资的核心原因。

美国光伏安装施工就业人数庞大（近 17 万人），牺牲光伏装机的政策面临国内巨大压力。 根据州际可再生能源委员会（IREC）发布的 2022 年全国太阳能就业普查报告，截至 2022 年底，美国共有 26 万太阳能行业工人，其中约 65%来自安装和项目开发公司，13%来自制 造业，12%来自批发贸易和分销商，其他主要从事运营和维护工作。此外，美国能源部发 布的 2022 年能源行业就业报告显示，光伏是发电部门中提供就业岗位最多的技术种类， 高达 34.6 万个，甚至比天然气、煤电、核电的工作岗位总和还多，其中一半以上是与光 伏电站安装施工相关的岗位，其岗位需求与新增装机规模密切相关，而传统发电技术的就业主要集中在负责运营和维护的公用事业类公司，新增装机对就业的边际贡献较小。由此 可见，若从增加就业岗位的角度出发，无论是光伏短期需求让位于本土制造，亦或是清洁 能源让位于传统能源，对就业的损失都远大于收益，牺牲装机需求的政策或将面临来自美 国国内的巨大压力。

IRA 法案显著带动就业及投资，且清洁能源投资排名前 20 的选区大部分为共和党选区， 共和党内部对废除 IRA 法案仍有分歧，预计废除 IRA 概率较低。 现阶段《通胀削减法案》（IRA 法案）的推行是两党在新能源政策上的核心分歧，2023 年 共和党先后在众议院推动限制、储蓄、增长法案（Limit, Save, Grow Act）与美国建造 法案（Build it in America Act），这两项法案的目的皆为删减乃至废除 IRA 法案中对 于再生能源的资金投入，并将预算转向发展传统能源。 美国财政部公布的美国国税局数据和经济政策办公室的最新分析显示，2023 年有超过 340 万美国家庭从 IRA 法案的 84 亿美元税收抵免中受益。近期美国无党派商业组织 E2 发布 的一份新报告显示，IRA 法案实施的第二年宣布了至少 118 个新的清洁能源项目，预计将 产生超过 400 亿美元的新投资、创造至少 3.46 万个就业机会，若这些项目完成，IRA 签 署以来宣布的 334 个项目将创造近 11 万个新工作岗位、为 40 个州带来至少 1260 亿美元 的直接私人投资。 值得注意的是，E2 的报告显示，60%与 IRA 法案相关的清洁能源项目以及 85%的私营部门投资总额流向了共和党国会选区，在清洁能源投资排名前 20 位的国会选区中，有 19 个由 共和党人控制。8 月 6 日，18 名共和党国会议员在致众议院议长迈克·约翰逊（Mike Johnson） 的一封信中敦促其不要废除 IRA。目前共和党内部对废除 IRA 法案仍有分歧，预计废除 IRA 概率较低。