集体经营性建设用地进展如何？

集体经营性建设用地入市进展较慢，仍存在收益分配不均等矛盾。

一般情况下，集体所有的土地必须在征收为国有土地后方可出让使用权，地方政府主导 土地征收、出让，能获取 70%土地出让金。建设需要使用土地的，必须依法申请使用国 有土地，如果是城市内集体所有的土地，必须在征收为国有土地后方可出让使用权；而 国有土地，除国家机关和军事用地、城市基础设施建设和公益事业用地可以以划拨方式 取得之外，都应当以出让（拍卖、招标或者双方协议）等有偿使用方式取得，缴纳的土地 出让金上缴地方人民政府，30%上缴中央财政，70%留给地方政府。 过去农村土地征收涉及土地所有权的转换，政府是唯一仲裁者，土地征收制度帮助其获 得了巨大的土地增值收益，促使地方政府形成了“卖地谋发展”的经济增长模式，但这 一制度也造成了农民土地财产权益受损。1）政府是土地征收的唯一主体，拥有农村土地 转用的排他性权力。在集体土地转换为国有土地产生巨大增值的背景下，政府具有较强 的动机替代农民集体成为土地的唯一经营者，面对唯一征地主体，农民集体议价权力难 以充分发挥。2）在征地补偿方面，目前新修订的《土地管理法》和《土地管理法实施条 例》依然基本上坚持按被征收土地原用途补偿的原则，未能考虑土地转用产生增值收益 的分配问题。3）在与土地征收相关的法律制定、补偿方案、征收程序等过程中，农民参 与程度不高。以征地补偿为例，《土地管理法》明确“征收农用地的土地补偿费、安置补 助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”，而“征收农用地以外 的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定”，而并未明 晰农民集体在这个补偿标准制定过程中如何参与、怎么参与、能否参与。

集体建设用地“同价同权”入市，是尝试增加农民财产收入并抑制土地财政。2015 年起 尝试“三块地改革”，提出存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定 为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下， 可以出让、租赁、入股（33 个试点地区）。2020 年新《土地管理法》取消了对农村集体 土地公开流转的限制，从立法层面保证了我国集体经营性建设用地入市交易的全面合法 化。 1、模式：允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设 用地使用权同等入市、同权同价。涉及试点改革的集体经营性建设用地仅确定为工业、 商业等经营性用途，2017 年利用集体建设用地建设租赁住房试点也已启动，典型项目如 华润置地在上海泗泾的有巢公寓（保障性租赁住房），为上海首个集体建设用地用作租赁 住房入市的项目。 2、收益分配：地方政府按照土地增值收益的 20-50%征收收益调节金，调节金全额上缴 试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。目前全国没有建立起统一的收益分配体 系，其收益缴纳比例、分配比例、分配方式及分配主体均由地方政府自己制定。另外， 银监会规定集体经营性建设用地无需入市，只要依法获取有关权证，即可进行抵押贷款。 3、政策目的：建立城乡统一的建设用地市场，也是为了控制和减少政府征地，增加村集 体的财产性收入，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

2023 年 3 月-2024 年 4 月入市的集体经营性建设用地中，工业、商业占比约 92%。最新 一轮集体经营性建设用地入市试点自 2023 年 3 月启动，截至 2024 年 4 月，全国各试点 地区合计完成农村集体经营性建设用地入市 719 宗，宗地面积达 1.3 万亩，成交金额 185 亿，缴纳增值收益调节金 23 亿。其中，工业 385 宗，占比 53.55%；商业 276 宗，占比 38.39%；保障性租赁住房用地 5 宗，其他用地 53 宗，合计占比 8.06%。

集体经营性建设用地入市存在地方政府积极性不高、入市流程复杂、收益分配等问题。 1）地方政府积极性不高。从受益的角度来看，集体经营性建设用地入市所取得的收益主 要归于农村集体成员，而农村经营性土地入市也会对国有建设用地形成竞争，一定程度 上影响地方政府土地财政。2）集体经营性建设用地入市流程较为复杂，要经“本集体经 济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，集体经济 组织将通过表决的入市方案、表决书面证明材料等报送区规划和自然资源主管部门，整 个入市过程较为繁琐。3）根据《土地管理法》，集体经营性建设用地入市的主体是集体 经济组织，但农村集体经济组织类型多样，有村民委员会、村民小组以及各种类型的合 作社等，究竟由哪个集体经济组织占据主导并不明晰。4）《土地管理法》等相关法律并没有明确规定地方政府、农村集体、农民个人等相关主体关于集体经营性建设用地入市 收益的分配比例，而是由各地进行实践探索，容易引发矛盾冲突。