公共数据运营授权主体类型及模式分析

各地区在公共数据运营模式方面选择了不同的授权道路，各种模式的核心在于各地方工作开展的组织形式和角度思路有区别。

1.授权主体类型

从授权方的视角来看，根据“谁来负责授权”的核心问题进行分类，我们可以将授权主体类型划分为以下三种：地方人民政府整体授权、数据主管部门代表授权以及数据主管部门和行业主管部门联合授权。

（一）地方人民政府作为授权主体在该模式下，地方人民政府作为主体牵头，对运营机构进行授权，并与运营机构签订运营授权协议。

（二）数据主管部门作为授权主体代表在该模式下，地方人民政府授权公共数据主管部门具体负责公共数据运营的实施工作，代表当地政府签订协议。与之类似的另一种情况是，地方人民政府组建一个名为“公共数据运营工作协调机制”的机构，再由此协调机制的办公室/工作专班/牵头单位（即公共数据主管部门）作为法人主体，代表当地政府签订协议。

（三）数据主管部门和行业主管部门联合授权在该模式下，除了数据主管部门外，还引入了行业主管部门/数据提供单位参与授权。数据主管部门会与行业主管部门/数据提供单位进行联合授权。上述三种模式的优势各不相同。第一种模式的优势在于地方人民政府有立法权，由地方人民政府授权的法理性较强，法律底层逻辑基础更为自洽。第二种模式的优点在于由数据主管部门牵头负责授权，整体授权流程最短，便于指导和管理公共数据授权运营工作。第三种模式则有利于解决数据权属问题，引入“行业主管部门/数据提供单位”参与授权过程。当所涉及的公共数据实际由提供公共服务的企事业单位控制时，行业主管部门/数据提供单位参与授权过程也为后续政策的迭代优化留出了切换的空间。

2.授权模式探索

目前全国范围内对于公共数据运营的体制机制、方式方法尚无统一定论。同时，各地方在开展公共数据运营的组织形式、运营目标和流程路径上也存在差异，因此所采取的授权模式不尽相同。经研究，本报告将授权模式分为四大类。

（一）典型模式 1. 平台公司整体授权模式平台公司整体授权模式即将公共数据整体运营权授予地方性平台公司（例如数据集团、大数据公司、城投公司等），由其作为公共数据运营的主要载体，承担开发利用工作。该模式的优势是便于充分整合数据资源，推动实现跨领域的数据联合调用。与此同时，数据要素市场作为新兴市场存在高投资、低回报特点，很多应用需求目前还看不到明确的盈利模式，由地方性平台公司牵头开展工作可以起到兜底作用。

典型代表 1：成都市 自 2018 年开始，成都市政府授权当时的成都市大数据集团作为成都市数据资产运营商，通过打造统一的公共数据运营服务平台，对接政府方数据资源和市场方使用需求。运营机构收到各类数据使用意向需求后，梳理需求形成申请单，统一向政府指定的公共数据主管单位提交数据需求清单，复核后征询市政府相关数据提供部门意见，再由各数据提供部门确认后可以获得相应授权。

2. 多领域授权模式 多领域授权模式即将公共数据划分为多个业务域，每个业务域分别进行授权，获得授权的运营单位针对该领域数据进行场景设计规划，常见于分期滚动开发的情况。该模式的优势在于调动行业主管部门积极性、发挥行业龙头企业引领作用，产生“赛马效应”。

典型代表 1：北京市 《北京市公共数据专区授权运营管理办法》提出了三种公共数据运营专区。一是领域类专区，旨在培育和推动产业发展，聚焦于教育、医疗、交通、能源等关键领域。二是区域类专区，旨在赋能特定区域，尤其是基层社会治理，面向重点区域或特定情景。三是综合基础类专区，作为数据资源体系建设的基础，向各行业领域、各区以及其他公共数据专区提供数据支持服务。这三种专区相互支持，共同提升公共数据价值释放的整体效能。 在分领域授权实践中，2020 年9 月北京市经信局与北京市金融控股集团有限公司（简称“北京金控集团”）签订专区运营协议，授权北京金控集团负责金融专区运营。北京市逐步以金融专区为先导，推动医疗、交通、空间等领域数据专区的建设和运营。

典型代表 2：杭州市 2023 年 10 月 5 日《杭州市公共数据运营实施方案（试行）》开始施行，由杭州市数据资源局负责牵头组织实施。杭州市采用了多领域授权和场景式授权结合的模式。首先，方案明确了授权公共数据的范围，优先支持与民生紧密相关、具有显著行业增值潜力及对产业战略意义重大的领域。这些领域包括信用、交通、医疗、卫生、就业、社保、地理、文化、教育、科技、资源、农业、环境、应急、金融、质量、统计、气象、企业登记监管、医保、住建、公积金、商贸、物流、工业、体育、旅游、公共安全等。公共数据主管部门负责在授权运营平台等渠道发布公共数据运营通告，其内容由公共数据主管部门与相关领域主管部门共同研究确定，主要包括授权方式、授权范围、申报条件、评审标准及相关要求。

其次，在授权模式上采用“一场景一清单一审核”授权模式，申请单位需提交授权运营场景方案等相关申请材料。这些材料将经由公共数据主管部门委托的专家咨询委员会进行业务和技术问题的论证，并定期组织协调机制成员单位及数据提供单位对场景方案和申请单位的资质进行综合审核。协调机制涵盖公共数据、网信、发改、经信、公安、国家安全、司法、财政、市场监管等多个部门，负责授权运营工作的统筹管理、监管监督，建立规章制度，审议决策授权运营中的重大事项和问题。 杭州市将通过审核的授权运营主体及其授权运营领域应用场景向社会公告，并报省政府备案。授权运营书面协议由公共数据主管部门与授权运营主体签订，确保各方权益。

3. 场景式授权模式 场景式授权模式即运营机构向数据主管单位提出具体应用场景和所需数据内容，经审核通过后可获取特定数据进行特定场景的开发利用。相比多领域授权模式“先有运营授权，后有场景设计规划”的做法，场景式授权模式更加鼓励“先有场景设计规划，后有运营授权”。该模式的优势在于授权主体和运营方可以更精准地匹配需求与资源，确保公共数据资源在各个特定场景下能得到最合理、最有效的应用，从而在保护数据安全的同时，充分发掘和利用数据的潜力，推动行业和领域的进一步发展。

典型代表 1：长春市 长春市于 2023 年 8 月 28 日发布了《长春市公共数据授权运营管理办法》，确定了“一场景一授权”的场景式授权模式，旨在更精准地响应市场需求并推动数据资源的高效利用。基于该办法，长春市在数字长春建设工作领导小组下设立了专门的协调工作组，由数据局、网信、发改、公安、国安、司法、财政、市监等单位组成，负责全市公共数据授权运营工作的统筹管理、安全监管和监督评价。长春市公共数据授权运营工作流程涵盖数据需求征集、运营公告、资格审查、合规性评估、专家评审、签订协议等10 个环节，涉及22 个表单和材料模板。 长春市以需求为导向，以场景为牵引原则，选择公安局的“联网交通信号配时灯态数据”授权运营作为试点，探索公共数据授权运营工作。试点运营场景商业模式清晰、数据来源明确、运营单位资格达标，为后续的出行、医疗服务领域的场景授权工作开展提供了大量实践经验。

典型代表 2：温州市 温州市采用结合具体应用场景来确定授权的模式，并遵循总量控制、因地制宜、公平竞争的原则，以确保数据使用的高效性和明确性。 运营机构需要根据特定的应用场景来申请授权运营公共数据，同时提交业务场景清单和数据需求清单。这一过程不仅帮助主管部门了解申请单位的具体需求，还确保了数据授权的透明度和可追溯性。 申请的应用场景必须满足以下标准：首先，场景需要明确且具有重大的经济或社会价值。其次，必须制定相应的数据安全保障措施以保护数据不被滥用或泄露。再次，对公共数据的申请应符合最小必要的原则，即只请求实现目标所绝对必需的数据量。最后，应用场景需要具备较强的可实施性，并在授权运营期限内有清晰的目标和计划，以确保能够取得显著成效。对于那些短期内可能无法立即见效，但长期对当地社会经济发展有益的项目，也可酌情考虑纳入。

4. 分层级授权模式 分层级授权模式与平台公司整体授权模式类似，有时会被归纳为同一种模式。分层级的特点是在进行授权的同时明确规定平台公司这样的运营机构作为一级机构，只开发初级数据产品。分层级的思路是基于整体运营链条中各主体职责的不同进行纵向分类，一级机构（即运营机构）与二级机构（即各类市场主体）分别负责数据初加工和深加工。该模式优点在于对一级二级机构进行了更加清晰的权责定位，形成“一级预处理，二级深加工”的产业合作模式，避免了一、二级主体在运营过程中的竞争冲突。

典型代表 1：福建省 《福建省大数据发展条例》明确了福建省公共数据资源实行分级开发。《福建省公共数据资源开放开发管理办法（试行）》建立了完整的公共数据资源开发管理制度机制，明确二级开发主体获取公共数据的方式、途径等。福建省探索并创新设计了公共数据使用两端授权机制，即政府端的数据安全审核/授权和信息主体端的数据使用授权。一是数据使用单位挑选所需的数据资源后，运营部门先进行第一次的场景审批，即场景预审，从而了解应用场景的建设内容、数据需求、数据模型说明等内容，确保公共数据的使用范围合法合规。二是数据使用单位完成数据模型开发后，应用场景要上线运营需进行第二次的场景审批，即场景审核/授权，确保公共数据开发利用符合“数据可用不可见”的要求。

典型代表 2：新乡市 河南省新乡市公共数据授权模式依据《新乡市公共数据运营服务管理办法》开展，全市公共数据运营服务由市级公共数据主管部门代表市政府与数智谷集团签订总体授权协议，数智谷统一开展全市公共数据一级开发和运营服务。数智谷集团配合新乡市政务大数据局规划新乡市公共数据运营的顶层设计及相关规章制度制订。数智谷集团负责建设运营公共数据运营服务平台，作为新乡市公共数据运营的正式运营服务窗口，包括生产数据产品、建立算法模型、建设隐私计算等相关系统。新乡市政务大数据局牵头建立数据管理组织体系，强化对数据运营管理的整体规划和统筹协调，对公共数据运营服务平台建设及运营情况进行指导监督和考核评价。市政府各部门及事业单位等数据提供单位负责自身所有和管辖范围内数据需求的评估和授权。各类数商采购使用数据服务，向政府、企业、公众提供应用创新。