教育行业专题报告：双减展望

共同富裕接棒全面小康，重在获得感与幸福感

第一个百年目标即将胜利完成，共同富裕或接棒成为之后政策重点。

预计“七一”建党百年庆典上将宣布 GDP 翻番的全面小康目标实现，共同富裕将接棒全面小康成为新关键词。共 同富裕既不是“均贫富”，也不是简单盯住基尼系数等指标，而是可支配收入的持续提升， 是中等收入群体的持续扩大。共同富裕一方面需要涉及收入分配机制改革，另一方面也需要降低居民的生活成本以提升其获得感与幸福感。

我国房价较高，未来需加快落实房地产长效机制以减轻居民住房负担。高企的房价收入比彰显了我国居民高昂的居住成本，未来需加紧落实房地产长效机制，做实做细“房住不炒”，防止房价过快上涨，大力发展租赁住房，以此降低居民的居住成本，提升其幸福感与获得感。

我国教育支出与医疗支出等占比较高，未来政府需提供更多公共服务以降低居民教育 医疗成本。我国重视教育，家庭对于教育的支出也相对较高，2019 年城镇居民人均教育 文化娱乐服务支出占人均消费性支出比重为 12%，其中应以教育为主。根据调研数据显示，家里有高中及以下学龄/学前孩子的家庭中，孩子教育支出占家庭总支出的比例平均约为 20.6%，平均金额为 5877 元，考虑到 2019 年我国城镇 居民人均消费性支出为 28,063 元，可借此估算我国家庭支出中教育支出比重。我国医疗支出占比虽不及教育支出但是也相对较高，2019 年占我国城镇居民人均消费性支出的 8%，未来亦需要降低负担。

出生率下降的原因之一在于教育成本过高，教育减负迫在眉睫。

总人口仍有增长但增速放缓，生育成本过高需要压降。第七次全国人口普查结果显示， 全国人口共 141,178 万人，与 2010 年的第六次人口普查相比增加 7,206 万人，累计增长 5.38%，年平均增长 0.53%，比 2000 年到 2010 年 0.57%的年均增长下降 0.04 个百分点。 国家统计局局长表示，“七人普初步汇总的结 果显示，2020 年我国出生人口为 1200 万人”，“2020 年我国育龄妇女总和生育率为 1.3”。 新生人口的快速下滑反映了生育意愿的下降，而这与过高的生育成本有较大联系。

我国养育直接成本高达数十万元，对生育意愿产生了较大的制约。根据研究可以看到广州作为一线城市，从 母亲怀孕到小孩本科毕业直接成本估算高达 80 万元，而玉溪作为云南地级市，其生育直接成本亦高达 37 万元。高企的生育成本降低了居民的生育意愿，除了衣食住行等刚需领 域，教育培训支出亦不可忽视。

除直接的金钱成本外，养育孩子所占用的时间成本亦十分高昂。除了养育孩子所需花 费的金钱成本外，孩子的教育等亦需要占据家长较多的时间。根据调研可以看出有 40%的家庭其子女校外教育起始年龄是 2-7 岁；80%的家长表示已准备好为了孩子 的成功牺牲个人生活；32.2%的受访家庭子女的单科校外教育频率是 2 次/周，每周可参与 不低于 2 科，38.1%的家庭接送子女进行校外教育的单程耗时在 15-30 分钟，这意味着每 周有接近 2-4 个小时都消耗在接送子女的路上。除了教育之外，陪伴孩子玩耍、孩子生病 陪护等多项事务对于家长的时间占用亦十分可观，高企的时间成本也是压降生育率的重要推手。

义务教育减负以公平为本，校内教育与校外培训共进

教育体系多元化发展，校内教育、校外培训等各有政策定位。

我国教育体系多元化发展，国家对于不同机构的诉求不同。我国校内的教育从 3 岁的 学前教育开始，包括小学、初中等，之后分为偏向学术的普通高中（本科、硕士、博士） 以及偏向职业化的中等职业教育（大学专科）。校内教育又可分为公办和民办两种，目前 仍以公办为主。除了校内教育外，校外培训也在蓬勃发展，包括义务教育阶段开展的学科 类校外培训和兴趣拓展类校外培训，以及考研、考公、出国等成人职业培训。多元化的教 育体系为我国源源不断输送人才，国家对于这些单位的定位亦有所不同：

义务教育以校内教育为主，政策致力于在维护公平的基础上减负。我国的教育体 系除了教书育人之外，还存在了一定的选拔机制，这对于促进阶层流动、提升社会效率具有较大帮助。义务教育阶段主要包括小学和中学，其中又包含公立和民 办两种。为提升公平性并降低负担，2019 年中共中央国务院引发了《关于深化 教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》，要求“推进义务教育学校免试就 近入学全覆盖”，“民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理，与公办学校同步 招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”，即通过划片入学、公 民同招、民办摇号等操作，在维护公平的基础上，降低学生负担。

校外培训是校内教育的重要补充，监管重点在于规范引导学科类培训。K12 校外 培训是校内教育的重要补充，可以分为兴趣拓展类和学科类两种，目前国家对于 兴趣拓展类培训仍较为支持，而对于学科配校外培训则强调减负。2018 年 2 月， 教育部等四部委即发布了《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专 项治理行动的通知 》，后续亦有配套政策不断出台，2021 年 5 月深改委会议审 议通过《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》， 进一步加强对学科类校外培训的监管。2021 年 6 月 15 日，教育部成立校外教育 培训监管司，强化校外培训监管。

成人职业培训有助于支持就业，国家政策不断支持。成人职业培训主要覆盖范围 包括公务员考试、事业单位考试、研究生考试、出国英语考试等多个领域，有助 于帮助学生更好地实现自身的职业发展目标。国家对于就业十分重视，对于校内 的职业教育和校外的成人职业培训均较为支持。

校内教育仍以公立为主，政策致力于在维护公平的基础上减负。

民办教育是公立教育的重要补充，其中主要集中于学前教育阶段。我国教育体系整体 以公立为主，民办为辅，而民办教育主要集中在学前教育领域，2018 年在校生占比中， 49%的民办教育在校生处于学前教育领域，而从民办教育与公立教育的在校生占比看，学 前教育中民办教育的占比为 57%，小学中民办教育占比较低仅 9%，初中、普通高中占比 接近均为 14%。

义务教育阶段要在保障公平的基础上减负，多项改革持续推进。为了在保障公平的基 础上降低学生学业负担，我国政府推行公立学校划片入学，即“义务教育学校免试就近入 学”，这种改革的初衷在于降低低年级学生过重的学业负担，但同时也产生了两个问题， 一方面是好学校对应的学区房价格猛涨，另一方面是民办初中通过“掐尖”的方式获得了 好的生源，进而倒逼家长在小学阶段“鸡娃”以求进入好的民办初中。为了解决这两个问 题，国家一方面国家推进公办校“多校划片”的方式分散进入不同学校的概率以降温学区 房，另一方面通过推进公民同招、民办摇号（即“民办义务教育学校招生纳入审批地统一 管理，与公办学校同步招生；对报名人数超过招生计划的，实行电脑随机录取”）来降低 父母的“鸡娃”意愿。预计未来相关改革有望进一步深化。

校外培训是校内教育的重要补充，监管重点在于规范引导学科类培训。

我国校外培训规模稳步增长，线上培训增长迅猛。校外培训是校内教育的重要补充， 其中线下培训规模从 2013 年的 2,848 亿元增长到 2019 年达 5,137 亿元；线上培训增长迅 猛，规模从 2013 年的 85 亿元增长到 2019 年达 649 亿元，年化增速高达 40%。

K12 校外培训极度分散，巨头目前主要布局一二线城市。目前我国 K12 课外培训的集 中度很低，2019 年巨、大型机构仅占比 10%，主要机构如新东方、好未来等收入占比不 到 5%，更多的是分散化、碎片化的辅导机构。教育部部长陈宝生表示，2018 年为整治校 外培训机构，通过摸排的方式调研了全国 40.1 万所校外培训机构，分散化的小型机构规模 十分庞大。聚焦到 K12 校外培训巨头的布局看，目前仍主要以一二线城市为主，新东方和 好未来在三线及以下城市的机构占比分别为 8%和 1%，渗透率仍有待进一步提升。

近年来针对校外培训机构的监管政策不断出台，重点在于规范行业发展、降低家庭负 担。校外培训机构是校内教育的重要补充，但是无序扩张问题较重，2018 年 2 月出台了 《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知 》，之后一系列 政策不断出台。2021 年 5 月 21 日，深改委审议通过了《关于进一步减轻义务教育阶段学 生作业负担和校外培训负担的意见》，6 月 15 日教育部成立校外教育培训监管司，校外培 训迎来又一波监管高潮。

校外培训监管重点在于资质审批、培训行为等。2018 年先后出台的《关于切实减轻 中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》和《关于规范校外培训机构发 展的意见》重点强调了两个方面：（1）证照需要齐全，即校外培训机构需取得办学许可证 和营业执照，机构实施属地化管理，同时从事语文、数学、英语及物理、化学、生物等学 科知识培训的教师应具有相应的教师资格；（2）培训行为需要规范，即学科类培训（主要 指语文、数学等）不得“超纲教学”、“提前教学”、“强化应试”，并且上课时间不得与当 地中小学教学时间冲突，培训结束时间不得晚于 20:30 等。

参考海外经验，教育体系更多与国情息息相关

日本：教育附加选拔属性，“宽松教育”倒逼课外辅导扩张

日本在 70 年代开始推动“宽松教育”，重在减轻学生负担并加大素质教育力度。日本 教育体系曾在 70 年代针对过去的“填鸭式教育”进行改革，提出“宽松教育”，改革的领 域包括从偏重知识转向自主学习、独立思考，强调解决问题的能力而非灌输式教育，并且 大幅降低学生课时负担。可以看到，1977 年日本正式提出“宽松教育”，1980 年小学和初 中课时比 1971 年下降了 735 小时，降幅达 8%，之后 1989 年《中小学学习指导要领》出 台，强调培养孩子的“生存能力”，1998 年对《中小学学习指导要领》进行一定的修订， 2002 年小学和初中课时比 1971 年下降了 1600 小时。但值得注意的是，“宽松教育”带来 了较多的乱象，包括阶级分化、课外“学习塾”泛滥、学生基础知识不牢等，2016 年政 府发表“去宽松化”宣言，日本的宽松教育正式宣告失败。

日本“宽松教育期间”，学习塾规模快速扩张。日本的“宽松教育”从 1977 年正式启 动，这一期间日本的课外辅导培训机构“学习塾”规模也快速扩张，从 1981 年的 1.8 万 家快速扩张至 1996 年的近 5 万家，这背后是学校教育“减负”与家长希望孩子接受更多 教育的矛盾。从日本中小学生通塾率看，1976 年中学生和小学生的通塾率分别仅为 38% 和 12%，到 1993 年这一比例达到了 59.5%和 23.6%，日本课外辅导渗透率快速提升。日 本校外培训机构的快速发展填补了校内教育缺失的环节，校内减负的同时校外“加负”。

日本学习塾高度碎片化、分散化，出现了一定的行业乱象。从 2004-2006 年的统计来 看，培训机构从业人员数量在 1-4 人的占比高达 60%，50 人以下的机构数量占比达到 99%， 高度分散化、碎片化。在这一背景下，校外培训机构的发展也出现了较多乱象，包括培训 教师不具备相关经验资质、教育质量低下等。后续日本政府加强了对行业的监管力度，1987年“培育优秀学习塾大会”通过了学习塾自我管理规约，1988 年通产省牵头成立社团法人“全国学习塾协会”。

美国：教育市场化发展，普惠教育与精英教育并存

美国普惠教育与精英教育并存，中学阶段私立入学人数约为公立的十分之一。美国的 教育模式可以概括为普惠教育与精英教育的并存状态，从入学比例可以看到，2017 年美 国的私立中学入学人数为公立中学的 1/10，大部分学生接受公立教育。从师生比可以看到， 2015 年美国公立中小学的学生/老师比为 16:1，而同期私立学校的比例为 12:1，更高的师 生比意味着更高的教学质量，同时其成本也更加高昂。

美国优秀大学往往为非营利私立院校，但是其入学门槛与花费均较高。美国大学可以 分为公立院校、非营利性私立院校和营利性私立院校，比较有名的高等学府如哈佛、耶鲁、 普林斯顿等均为非营利私立院校。但是，非营利私立院校的入学门槛相对较高，除了学习 成绩外，往往还需要关注学生的实践经历乃至推荐信等，此外非盈利私立院校的花费亦相 对较高，多重因素使得美国普惠教育与精英教育并行。

德国：多元化教育体系，缩减工作差距有助于降低学生负担

德国校外辅导参培效率相对较低，或与其教育体制有关。2012 年国际学生评估项目 （PISA）的调查显示，德国课外辅导主要集中在数学和外语两个科目。根据贝塔斯曼基金 会的一项德国全国性调查，就数学科目而言，德国的比例不仅远低于日本和韩国（66%） 这两个东亚国家，也落后于芬兰、英国、丹麦、美国等欧美国家。在发达国家中，德国是 课外辅导最不普及的国家之一，而这或与其独特的教育体制有关。

德国教育体制相对多元，毕业后的工作差距相对有限。德国教育体系除了传统的通过 文理中学（Gymnasium）深造攻读大学学位外，还包括通过综合中学（Gesamtschule） 培训后就读应用技术大学，以及通过实科中学（Realschule） 和职业中学（Hauptschule） 等就读专科院校等。不同的学生可以找到适合自己的发展方向，且毕业后的工作差距相对 较小，比如 2018 年德国七大行业平均工资看，具有学术背景的工资相对比非学术背景略 高，但差距有限，由此有助于降低学生的竞争压力。

立足中国国情，义务教育改革需校内校外共同支持

中国校外培训的发展既受升学压力影响，也与家庭条件有关。

升学压力对校外培训有一定影响，但需注意北京、上海等地升学压力较小反而课外辅 导班相对较多。2018 年国家对各省的校外培训机构进行摸排，合计摸排超 20 万家，我们 使用分省的校外培训机构数量除以该省 2017 年初中毕业人数，可近似得到每万名初中毕 业生对应的校外辅导机构数量，变相体现当地校外辅导氛围的强弱。值得注意的是，由于 该统计仅涵盖了校外培训机构数量，仅可作为间接参考指标，如天津的校外培训机构较多， 可能与当地机构小而分散有关。从 2020 年各省高考一本录取率来看，难度相对较大（即录取率相对较低）的河南、广西、山西等地，其课外培训氛围反而相对较低，而升学难度较低的北京、天津、上海等地的课外培训氛围更强。理论上来说，最终高考的升学压力会 倒逼家长“鸡娃”，导致课外辅导班的繁荣，但实际上可能相关程度并不大。

从东亚国家及地区的课外培训参培率看，课外辅导氛围与经济水平或有较大关系。东 亚国家和地区如中国、日本、韩国等，其文化相对接近，可以看到中国的 K12 课外培训参 培率处于低位，其他国家及地区基本维持在 70%以上，而这或与经济水平有关系。

父母学历水平与家庭收入情况对校外培训参与率影响较大。根据《中国教育新业态发 展报告(2017)》统计，整体来看，学生的母亲（父亲）未上过学的情况下，子女的课外培 训参与率只有 16.3%（13.6%），而母亲（父亲）上过大学的情况下，子女的课外培训参与 率可以达到 54.2%（52.7%）。此外，家庭收入对课外辅导参与率的影响也较大，报告统计 家庭可支配收入最低的 5%的学生，其课外培训参与率仅为 7.5%，而家庭可支配收入最高 的 5%的学生，其课外培训参与率高达 54.3%。

立足国内借鉴海外，预计未来培训机构的整改将统筹校内校外两个方面：

针对义务教育学校：应在全面压减作业总量的基础上，应教尽教，积极开展课后育人 活动，承担起教育主阵地职责，防止出现日本宽松教育期间学校“减负”、培训机构“加 负”的情况。预计未来学校将承担起更多教育责任，而这离不开对老师的激励机制调整。 预计未来公参民问题有望进一步得到解决，更多公参民学校有望转回公办。

针对校外培训机构：（1）加强营销方式监管，打击虚假广告等违法行为。（2）加强培 训内容监管，严禁超前超标培训，未来超前学习、超纲学习等或受到限制；同时严禁校外 培训作业，以此降低校外培训的负担；此外，校外培训机构未来不得对学前儿童违规进行 培训，6 岁以下儿童的学科类教育培训或将受到监管。（3）加强收费管理，未来部分培训 机构的过高收费或将受到监管，同时提前收费的行为需合规操作，并且针对中小学生的培 训不得通过培训贷款支付费用，防止出现过度资本运作。（4）《未成年人保护法》要求，“学校不得占用国家法定节假日、休息日及寒暑假期，组织义务教育阶段的未成年学生集体补 课”，为减轻学生负担，未来义务教育阶段的校外学科类培训或对上课时间进行更多限制。

报告链接：教育行业专题报告：双减展望

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