2026年专题研究报告：海南自贸港金融开放政策分析

引言

在全球经济步入新一轮大发展、大变革、大调整的背景下，保护主义与单边主义的逆风使得传统的多边贸易体制面临严峻挑战。海南自由贸易港的建设，不仅是中国应对逆全球化风险的“防火墙”，更是探索高水平开放、建立开放型经济新体制的“试金石”。不同于早期的经济特区通过“特定领域深耕”实现增长，海南自贸港代表了中国从“要素流动型开放”向“制度型开放”的根本性转变。其核心战略目标是打造引领中国新时代对外开放的重要门户，实现从规则“跟跑者”向全球制度创新“领跑者”的跨越。 2025 年 12 月 18 日全岛正式启动封关运作，标志着海南进入了“全域性制度突破”的新阶段，其核心在于通过“海关监管特殊区域”模式，打破传统行政壁垒，实现要素的自由高效流动。金融政策作为自贸港建设的“中枢神经”，其核心使命在于支撑“贸易投资自由化与便利化”，政策逻辑锚定于“一线放开、二线管住、岛内自由” 1的差异化规则，金融开放的顶层设计严守“服务实体经济”的底线思维。与新加坡、香港等侧重纯粹金融中转的模式不同，海南更强调金融与旅游业、现代服务业、高新技术产业及热带特色高效农业四大主导产业的深度融合。此外，海南还肩负着人民币国际化的先行示范使命，通过扩大人民币跨境使用、探索资本项目可兑换及投融资汇兑便利化，旨在建立一个本外币合一、跨境资金流动自由便利的基础平台，为中国参与国际金融治理积累实践经验（王方宏，2022）。从 2020 年《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》发布到2025 年12月18日全岛正式封关运作，海南金融实现了从“有限试点”到“全面开放”的跨越式发展，以“零关税、低税率、简税制”和“五自由便利一安全有序流动”为主要特征的政策制度体系逐步成型。本报告将先系统阐述海南自贸港金融开放的顶层设计逻辑，然后针对核心设施、业务创新、风险防控等重点事项进行深入分析，并给出政策建议。

顶层设计

海南自贸港的金融开放并非单纯依赖于行政部门的随机授权或政策红利的简单堆砌，而是一场建立在严密法治化基础之上的“制度重构”。通过构建以《中华人民共和国海南自由贸易港法》（以下简称《海南自贸港法》）为统领，以《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》为操作指南，辅以地方性法规的复合型治理体系，海南自贸港正在从“政策驱动”转向“法治保障”。这里将对这一顶层设计进行深入分析。

（一）海南自贸港金融开放的制度框架

海南自贸港的金融开放起始于 2018 年。2018 年 4 月，中共中央、国务院发布《关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》，在海南建省办经济特区30 周年之际，党中央明确赋予海南“三区一中心”的战略定位，即全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心和国家重大战略服务保障区。《指导意见》提到，要推动形成全面开放新格局，按照先行先试、风险可控、分步推进、突出特色的原则，先在海南全境建设自由贸易试验区，赋予其现行自由贸易试验区试点政策；然后探索实行符合海南发展定位的自由贸易港政策。2018 年 9 月，国务院批复同意设立中国（海南）自由贸易试验区，并印发《中国（海南）自由贸易试验区总体方案》。《总体方案》提到，要加快构建开放型经济新体制，包括大幅放宽外资市场准入、提升贸易便利化水平、创新贸易综合监管模式、推动贸易转型升级、加快金融开放创新、加强“一带一路”国际合作。2020 年 6 月，中共中央、国务院印发《海南自由贸易港建设总体方案》，确立了“6+1+4”的核心制度框架 2。在“五自由便利一安全有序流动”中，金融是基础，资金的自由流动是最基本和最核心的要素流动，高水平的金融开放是海南自贸港顺利推进的先决条件。方案明确要求建立与高水平自由贸易港相适应的金融政策制度体系，将金融开放与现代产业体系紧密绑定，确立了“金融服务实体”的底层逻辑 3。 与以往经济特区或自贸试验区的局部性、行政性放权不同，海南自贸港强调“法治先行”。法治化重构的核心在于通过国家立法为海南的制度创新预留充足的法律空间，防止改革陷入“程序不正义”或“上位法冲突”的困境。这种重构不仅仅是法律条文的增加，而是对监管模式、执法体系和商事环境的系统性重塑。

由此可见，海南自贸港金融开放的顶层设计旨在打破传统“要素流动型”开放的瓶颈，实现向“规则、规制、管理、标准”等制度型开放的跃升。海南自贸港基于《海南自由贸易港建设总体方案》等一系列政策举措，聚焦服务贸易投资自由化便利化，逐渐形成海南自贸港金融政策系统集成。有关跨境资金流动、金融市场建设、金融机构引进、金融产品创新、金融风控等在内的自贸港金融政策制度框架和体系不断完善，特别是在国内资本项目开放、金融产品和服务创新等多个领域实现突破或扩大试点，首创力度大、亮点多，金融要素市场国际化水平显著提升。自此，国家自贸区和自贸港的金融开放跨入新阶段。2023 年 6 月，国务院印发《关于在有条件的自由贸易试验区和自由贸易港试点对接国际高标准推进制度型开放的若干措施》，提出实施自由贸易试验区提升战略，加快建设海南自由贸易港，稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放。在金融开放领域，除特定新金融服务外，如允许中资金融机构开展某项新金融服务，则应允许试点地区内的外资金融机构开展同类服务，试点地区金融管理部门应按照内外一致原则；同时允许在试点地区注册的企业、在试点地区工作或生活的个人依法跨境购买境外金融服务。 2024 年 2 月，国务院办公厅印发《扎实推进高水平对外开放更大力度吸引和利用外资行动方案》，提出支持有条件的自由贸易试验区、海南自由贸易港立足国情，对接国际高标准经贸规则，率先探索实施世界贸易组织服务贸易国内规制、投资便利化、数字贸易等领域谈判成果。在金融开放领域，一是扩大银行保险领域外资金融机构准入。支持符合条件的外资机构依法开展银行卡清算业务；深化商业养老保险、健康保险等行业开放，支持符合条件的境外专业保险机构在境内投资设立或参股保险机构。二是拓展外资金融机构参与国内债券市场业务范围，包括支持符合条件的外资金融机构按规定参与境内债券承销、推动更多符合条件的外资银行参与国债期货交易试点等。三是深入实施合格境外有限合伙人境内投资试点，包括扩大合格境外有限合伙人试点范围，拓宽基金可以投资的范围，鼓励外商投资设立私募基金并依法开展各类投资活动等。

（二）海南自贸港金融开放的“法治基石”

2021 年 4 月，第十三届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国海南自由贸易港法(草案二次审议稿)》进行了审议。海南自贸港的金融开放并非单纯的行政授意，而是建立在法治化基础上的制度重构。《海南自贸港法》为贸易自由便利、投资自由便利、财政税收制度等各项制度安排提供了原则性、基础性的法律保障，成为海南深化改革开放的“法治基石”。这部法律的颁布标志着海南自贸港的金融开放从“政策试探”阶段进入了“法定授权”阶段。 《海南自贸港法》在法律位阶上属于基本法层面的专项法律。其最核心的制度创新在于第十条赋予海南的“经济特区立法权”：明确支持海南省人大及其常委会根据建设实际需要，制定海南自由贸易港法规。这些法规在遵循宪法及法律、行政法规基本原则的前提下，可以对现行法律和行政法规的规定作“变通实施”。这种“变通权”为金融监管创新提供了巨大的制度余量。传统的金融管理涉及中央事权，地方政府往往无权干预外汇、货币政策和跨境融资限额。而《海南自贸港法》则通过法定授权，允许海南在跨境资金流动、离岸金融业务等领域先行先试，该法第五十一条明确指出：“海南自由贸易港建立适应高水平贸易投资自由化便利化需要的跨境资金流动管理制度，分阶段开放资本项目，逐步推进非金融企业外债项下完全可兑换，推动跨境贸易结算便利化，有序推进海南自由贸易港与境外资金自由便利流动”，将原本属于中央行政部门的审批权限转化为法治框架内的自主裁量权。 目前海南自贸港法律体系已形成以《海南自贸港法》为统领，以地方性法规（自贸港法规）为支撑，以专项条例为落脚点的立体化体系。

（三）海南自贸港金融开放的“施工图”

2021 年 3 月发布的《关于金融支持海南全面深化改革开放的意见》（以下简称《意见》）可以看成指导海南金融开放的具体“施工图”。这份由人民银行、银保监会、证监会、外汇管理局四部委联合发布的《意见》构筑了海南金融政策的“四梁八柱”，秉持支持实体经济、服务自贸港建设、制度创新为核心及加强风险防控四大基本原则，确立了分阶段、分步骤实施的路线图，将宏观的战略目标转化为 33 条具体可执行的政策措施，涵盖了以下六个维度：

1、人民币可兑换与跨境贸易投资便利化

人民币可兑换与跨境贸易投资便利化是海南金融政策中最具含金量的部分，旨在通过经常项目与资本项目的双向开放，降低跨境交易壁垒，主要内容包括：（1）经常项目便利化：支持跨境贸易结算便利化，银行审核由“事前审查”全面转向“事后核查”。（2）股权投资创新：率先在海南试行QFLP（合格境外有限合伙人）和 QDLP（合格境内有限合伙人）制度，特别是QFLP 余额管理模式，极大便利了外资进出。（3）外债可兑换探索：允许符合条件的非金融企业根据实需自主借用外债，最终目标是实现非金融企业外债项下完全可兑换。（4）资本项目本外币一体化：支持开展跨国公司本外币一体化资金池业务试点，在适度提高准入门槛的同时，赋予企业更大的资金运营自由。

2、完善金融市场体系

完善金融市场体系侧重于构建多层次、多功能的要素交易平台，增强海南的资源配置能力，主要内容包括：（1）支持银行业发展，强化海洋产业、高新技术产业等领域的金融服务，支持海南引进外资参股地方性资产管理公司。（2）直接融资支持，优先支持海南具有特色和比较优势的产业企业开展IPO 及债券融资。（3）支持基金业发展，支持符合条件的境外金融机构在海南全资拥有或控股参股期货公司，并为海南种业、现代农业等重点领域的股权投资基金开辟“绿色通道”。

3、扩大金融业对外开放

海南被定位为金融业扩大开放政策的率先落实地，高水平开放的主要内容包括：（1）扩大银行业、保险业对外开放，支持设立中外合资银行，支持海南的银行引进符合条件的境外战略投资者，设立银行业准入事项快速通道。（2）对外资参与支付业务落实国民待遇。（3）支持离岸银行业务，允许授权的海南中资商业银行分支机构经营离岸银行业务，提升自贸港的国际金融服务能级。

4、加强金融产品与服务创新

金融产品与服务创新紧扣自贸港特色，推动金融服务精准对接产业需求，主要内容包括：（1）鼓励创新面向国际市场的人民币金融产品及业务，扩大境外人民币投资海南金融产品的范围，重点支持高新技术、医疗健康、旅游会展、交通运输等产业发展。（2）稳步扩大跨境资产转让范围。（3）创新发展保险业务，重点支持环境、农业、旅游、健康、养老等领域，支持向境外发行人民币计价的资产管理产品，支持海南保险机构开展境外投资业务。（4）支持绿色金融、科技金融和金融科技创新应用，探索科技金融新模式支持深海科技创新。

5、提升金融服务水平

提升金融服务水平的重点在于金融基础设施的现代化与服务的均等化，主要内容包括：（1）账户体系升级：推动本外币合一银行账户体系试点，提升小微企业、“三农”产业和跨境业务的移动支付便利化水平。（2）信用体系建设：推进中小微企业信用体系建设，建立健全信用信息共享机制。（3）数字赋能：建立文化、体育和旅游企业信用大数据平台，强化文化、体育和旅游领域金融服务。

6、金融监管与风险防控

确保在开放环境下守住底线是所有金融创新的前提，主要内容包括：（1）宏观审慎监管：建立健全资金流动检测和风险防控体系，加强对重大风险的识别和对系统性金融风险的防范。（2）法治与纠纷解决：设立金融与破产专业审判机构，建立金融纠纷非诉第三方解决机制，探索建立金融行业纠纷调解协议司法确认制度。

《意见》在多个维度上为海南提供了操作指南，其核心在于提升人民币可兑换水平和投融资便利化。《意见》中的许多行政性举措在实施一段时间后，通过海南行使立法权，逐步转化为具有强制力的法律规范。例如，《意见》允许QFLP实施余额管理试点，2023 年 3 月，海南省地方金融监督管理局、国家外汇管理局海南省分局、海南省市场监督管理局印发《海南省关于开展合格境外有限合伙人（QFLP）余额管理制试点办法》。

（四）海南自贸港金融开放的具体主要政策

2020 年 6 月，国家外汇管理局海南省分局印发《关于开展贸易外汇收支便利化试点工作的通知》，支持符合条件的银行推荐经营稳健、业务合规、内控完善的企业，开展货物和服务贸易外汇收支便利化试点，从而进一步推动贸易结算便利化。2020 年 10 月，海南省金融监管局、海南省市场监管局、人民银行海口中心支行、海南监管局联合印发《海南省关于开展合格境外有限合伙人(QFLP)境内股权投资暂行办法》，规范开展 QFLP 境内股权投资业务，引导和鼓励外商投资股权投资类企业注册在海南省重点产业园区和投资于海南自贸港鼓励类产业。2023年3月1日，海南省地方金融监督管理局、国家外汇管理局海南分局、海南省市场监管局印发《海南省关于开展合格境外有限合伙人（QFLP）余额管理制试点办法》，探索 QFLP 余额管理制，进一步便利外资投资海南自贸港。2021 年 4 月，海南省地方金融监督管理局、国家外汇管理局海南省分局、海南省市场监管局、海南证监局印发《海南省开展合格境内有限合伙人(QDLP)境外投资试点工作暂行办法》，规范开展 QDLP 境外投资试点工作，促进金融业对外开放。

2021 年 4 月，商务部印发《海南省服务业扩大开放综合试点总体方案》，提出围绕旅游、交通运输、金融、商务服务、技术服务、医疗健康、教育、文化娱乐等重点领域，全面有效推进海南省服务业扩大开放综合试点工作。在金融服务领域，授予海南金融服务业开放创新更多自主权，推动金融服务业对内对外全方位开放，具体包括：支持设立人民币海外投贷基金、支持开展合格境内有限合伙人（QDLP）和合格境外有限合伙人（QFLP）试点、将合格境内机构投资者主体资格范围扩大至境内外机构在试点地区发起设立的投资管理机构等。2023 年 6 月，人民银行、国家外汇管理局印发《海南自由贸易港资金“电子围网”建设方案》，明确了多功能自由贸易（电子围网）账户建设的目标、任务和跨境资金流动管理政策。2023 年 8 月，中国人民银行海南省分行公布《海南自由贸易港多功能自由贸易（电子围网）账户业务管理办法（征求意见稿）》，面向社会公众征求修改意见。2024 年 4 月，中国人民银行海南省分行正式发布《海南自由贸易港多功能自由贸易账户业务管理办法》。2024 年5 月6 日，海南自贸港EF账户正式上线运行。

2025 年 7 月，中国人民银行海南省分行、国家金融监督管理总局海南监管局、中国证券监督管理委员会海南监管局、海南省地方金融管理局、国家外汇管理局海南省分局联合制定《海南自由贸易港跨境资产管理试点业务实施细则》，允许境外投资者投资于中国金融市场，吸引境内外优秀的资产管理、销售和托管等金融机构在海南注册展业。 2025 年 7 月，《海南自由贸易港外商投资条例》由海南省第七届人民代表大会常务委员会第十九次会议正式通过，这是海南利用经济特区立法权对《中华人民共和国外商投资法》进行的深度“自贸港化”，是对接高标准经贸规则、细化引资政策的标志性法规。该条例的形成体现了政策驱动与法治保障的深度融合，将《意见》中关于金融支持外资的倡议转化为法律保障，主要包括：（1）跨境资金便利化：条例明确鼓励金融机构为符合条件的经营主体开立EF 账户，支持跨境资金自由流动。（2）金融领域专项支持：条例单列章节明确，支持外商投资企业在金融领域享受国民待遇，支持跨国公司设立跨境资金集中运营中心（CTC），鼓励外资设立独资金融机构、理财公司及再保险分支机构。（3）知识产权组合融资：支持外商投资企业利用知识产权、股权及实体资产进行组合质押融资，推动知识产权证券化服务落地。（4）QFLP 与投融资便利化：条例第12 条明确建立健全QFLP（合格境外有限合伙人）管理便利化制度，推动简化基金设立流程和外汇登记手续。（5）再保险与医疗保险：支持外国机构依法设立再保险公司，并允许保险业与外国机构合作开发跨境医疗保险产品。（6）利润再投资奖励：通过立法明确，外商投资企业利用利润在自贸港内开展再投资，免于外汇登记，享受与新增外资同等的配套政策。

（五）海南自贸港金融开放的顶层设计逻辑

纵观海南自贸港金融开放政策的发展脉络，“政策引领-法律授权-地方立法-操作细则”的路径是海南法治化重构的核心特色，体现了中国特色自由贸易港治理体系的演进过程：（1）政策引领：国家发布《总体方案》和《意见》，设定战略方向和早期试点目标。（2）法律授权：全国人大颁布《自贸港法》，解决行政改革的合法性来源，授予地方立法变通权。（3）地方立法：海南省人大利用授权，通过《外商投资条例》等将政策红利沉淀为稳定的法律预期。（4）操作细则：部委和地方政府发布如《海南自由贸易港多功能自由贸易账户业务管理办法》、《海南自由贸易港跨境资产管理试点业务实施细则》等，提供“手把手”的执行标准。海南自贸港的法治重构与行政授意存在本质差异。传统的行政授权模式通常具有个案性、暂时性和不确定性。企业往往需要通过逐案审批来获取“优惠待遇”。而海南的制度重构则实现了向“制度优势型”开放的跃升。这种差异体现在：（1）从“特事特办”到“规则一致”：外资不再依赖政府的个别承诺，而是依据《外商投资条例》依法享有国民待遇。（2）从“事前准入”到“过程监管”：通过多功能自由贸易账户（EF 账户）的电子围栏和信用分类监管，政府将精力从审批转向防范系统性风险，实现了“放得开”且“管得住”。

编辑：火腿肠