2026年宏观深度研究：70年代石油危机的政策应对有何启示？

1970 年代两次石油危机始末

此次美以伊冲突对全球能源、航运的影响可能超过 1970 年代两次石油危机。自今年 2 月 28 日美以联合对伊朗采取军事行动以来，原油价格已累计上涨 43%，涨幅已超过俄乌冲突 爆发初期的 32%。考虑霍尔木兹海峡仍处于物理性封锁状态，且随着美以伊冲突 持续升级，市场对战争延续/霍尔木兹海峡梗阻的时间预判一直在延长，远期油价曲线也大 幅上扬，预计油价可能在一段时间内居高不下。虽然相比 50 年前、全球经济对化石能源的依赖度已经明显下降（如 1970-2020 年间，全球单位 GDP 二氧化碳排放量累计下降 52%），但鉴于这次对全球能源和其他物资 的冲击可能不亚于、甚至高于 1970 年代，彼时的历史经验仍值得借鉴——且借鉴的意义不 止于短期变化。在 1970 年代两次石油危机期间，供给扰动导致国际油价均上涨数倍。具体 看：

第一次石油危机发生在 1973 年 10 月至 1974 年 3 月，主要是由于石油价格大幅上涨 引发的危机。随着 1973 年 10 月第四次中东战争爆发，石油输出国组织(OPEC)宣布 对以色列、以及支持以色列的美国等国实施石油禁运，并大幅提高原油价格，由此布 伦特油价从 1973 年 9 月的 2.7 美元/桶累计上涨 3.8 倍至 1974 年 3 月的 13 美元/桶。

第二次石油危机从 1978 年 10 月持续至 1980 年 11 月，源起伊朗伊斯兰革命和两伊战 争爆发，主要是由于石油供应大幅下降引发的危机。随着 1978 年初伊朗伊斯兰革命爆 发，政局动荡导致伊朗原油产量锐减，从 1978 年 9 月的 609.3 万桶/天降至 1979 年 2 月的 72.9 万桶/天，降幅达 536.4 万桶/天，约占全球消费量的 8%。此后伊 朗原油产量有所恢复，但尚不足此前高点的七成。随着原油供应量下降，布伦特油价 从 1978 年 9 月的 12.8 美元/桶累计上涨 2.3 倍至 1979 年 11 月最高的 42 美元/桶。随 后 1980 年 9 月两伊战争爆发，伊朗和伊拉克原油产量再度大幅下降，截至 1980 年 10 月，两国原油产量较短期高点的降幅分别达 88%、96%，两国原油产量合计降幅达 724.2 万桶/天，1980 年 4 季度全球原油产量大幅下降约 19%，由此布伦特油价从 1980 年 9 月 33.4 美元/桶的低点再度上涨 22%至 1980 年 11 月的 40.9 美元/桶。

以两次石油危机为导火索，1970 年代全球主要经济体普遍陷入滞胀，集中表现为通胀大幅 上行、工业生产萎缩、经济增长明显减速。由于二战后全球主要经济体普遍基于凯恩斯主 义、实行财政与货币双宽松的宏观政策，在 1960 年代中后期，各国已相继出现失业率与通 胀率同时上行的情况，而 1973 年开始的两次石油危机则进一步加剧了各国滞胀的局面。具 体看，

在全球主要经济体财政与货币双宽松的背景下，石油价格上涨大幅推升全球通胀。随 着 1973 年 10 月石油价格跳涨，美国、日本、英国 CPI 同比应声上行，曾一度分别达 到 12.3%、24.9%、24.5%的高位，且呈现较强的粘性。到 1978 年第二次石 油危机时，各国积累了一定的应对危机经验，通胀上行幅度低于 1973-75 年间，但美 国、日本、英国 CPI 同比仍分别攀升至 14.8%、8.7%、17.8%的高点。

两次石油危机引发的成本冲击导致全球工业生产明显萎缩。由于是首次发生，第一次 石油危机对全球工业生产的冲击更大，如短短一年半的时间，美国、日本、德国工业 生产分别累计下降 13.2%、18.3%、10.6%。相比之下，第二次石油危机 对全球工业生产的冲击幅度更小、但更持久，部分是由于各国积累了一定的应对经验， 如美国工业生产曾在 1980、1982 年两次出现收缩，1980-82 年德国工业生产的下行 时间也较 1973-74 年更长，而 1980-81 年日本工业生产受到的影响相对较小，主要受 益于日本企业的节能化、技术化转型。

随着工业竞争力走强，第二次石油危机对日本和德国经济增长的冲击远小于美国。两 次石油危机之后，美、日、德等实际 GDP 同比增速均出现明显下行。然 而，随着日本企业节能化转型、以及日、德工业竞争力上升，日本和德国受第二次石 油危机的冲击远小于美国，如美国经济分别在 1980 年 1 月、1981 年 7 月两度陷入衰 退，而日本经济增速仅放缓 4.4 个百分点，远低于第一次石油危机期间的降幅 9.3 个百 分点，虽然德国经济增速在两次石油危机期间的降幅相当，但在第二次石油危机期间 德国实际 GDP 增速的低点-1%、要高于第一次石油危机期间的-2.3%。

复盘 1970 年代的政策应对

1970 年代各国政府早期以各种形式的价格管控、需求管理（包括货币紧缩）、甚至出口限 额等应急措施为主，但一些出口管控措施较长时间后才淡出。中长期，各国加大能源储备， 并大力提升能耗效率。例如，IEA 和各国披露的原油储备 2026 年已经增加至 18 亿桶（IEA 成员国储备 12 亿桶，其中政府战略储备 6 亿桶）。同时，产业升级、服务业发展叠加能源 转型共同推动下，全球节能转型成果斐然——单位 GDP 能耗从 1980 年至 2024 年累计下 降 58%。具体政策分三类： 1) 价格管控：通过行政手段直接干预能源市场价格，但一般会降低增长，扭曲利润分配、 造成较大效率损失，且不利于市场出清。第一次石油危机期间美国率先实施价格管控。 2) 需求管理政策：聚焦直接降低能源消费，借助行政强制手段压缩交通、工业等领域能 源需求，甚至对能源执行配额管理，手段可谓五花八门。货币紧缩也总体从属这一大 类。需求管理短期控价有效、但社会成本较高、效率损失较大——1973 年美、德、日、 英、法等国都曾采取类似措施。 3) 能源效率政策：通过技术推广、标准制定、结构调整等方式，中长期推动能源利用效 率提升与能源结构转型，降低能源依赖，日本、德国是典型的成功代表。多年之后， 美国页岩油的突破也部分归功于能源战略转型。此类政策长期对经济提速增效大有裨 益。

（一）美国：从应急行政管控到构建市场化能源安全体系

作为当时全球最大石油消费国与进口国，第一次石油危机爆发后，美国政府迅速启动价格 管控，并配合实施一系列严格的需求管理措施，主要包括： 1) 率先实施价格管控。1973 年 11 月出台《紧急石油分配法案》，将石油划分为“旧油” 与“新油”两类——“旧油”指 1972 年已投产油田的产量，价格被强制限制在 5.25 美元/桶，仅为当时国际市场价的一半；“新油”则允许随行就市，以此在保障基本供应 的同时，保留部分市场激励。 2) 为配合价格管控，政府还实施严格的配额分配和出口管制制度。优先保障居民供暖、 公共交通等民生领域，对工业用油实施“阶梯减量”，高耗能产业首当其冲。美国于 1975 年出台《能源政策和节能法》，开始严格限制美国原油出口。 3) 在需求端，美国推出一系列强制性措施。全国高速公路限速 55mph（约 89km/h），据 美国能源信息署（EIA）测算，这一政策可降低汽车燃油消耗 15%；民航航班燃油分 配量削减 10%，航空公司不得不通过合并航班、调整起降时间减少空载消耗；家庭与 商业场所取暖油供应削减 15%，部分州甚至立法规定室内供暖温度不得超过 20℃；尼 克松政府推出车牌奇偶分流加油规则，车牌尾号为单数的车辆仅限每周一、三、五加 油，双数尾号车辆仅限每周二、四、六加油，周日加油站统一停业歇业。此外，货币 紧缩也总体从属需求管理措施，初期为避免经济衰退，美联储货币紧缩政策相对犹豫， 政策利率从 1973 年的 5%逐步升至 1974 年的 13%，但紧缩力度未能有效遏制通胀， 1974 年 CPI 同比突破 11%，真实利率下行甚至转负，政策陷入“滞胀”困境。

值得注意的是，美国上述管制措施引发了较大的民意不满。1974 年 2-3 月，25%的美国民 众将“能源短缺及相关管制”列为“国家最严重问题”，仅低于通胀（32%）；42%的民众 认为管制措施带来的“生活变化主要是负面的”，仅 18%认为有正面影响。

第二次石油危机时期，美国政策方向发生转变，从行政管控转向市场化改革和能源转型。 价格管控的弊端在第一次危机后逐渐显现：低油价导致国内石油勘探投资锐减，1973-1978 年美国原油产量年均下降 2%；加油站排队现象频发，1979 年部分地区甚至出现“限购 10 加仑”的极端情况；市场资源配置效率低下，石油进口依赖度不仅未降，反而因需求刚性 从 1973 年的 36%回升至 1976 年的 40%。为此，美国在第二次石油危机期间政策方向发 生转变： 1) 美国政府逐步放松价格管制，1980 年先解除“旧油”价格限制，1981 年完全取消所 有石油价格管控，让市场定价机制重新发挥作用。 2) 供给端启动“能源安全战略”，加快阿拉斯加输油管道建设（1977 年投产），新增本土 原油供应日均 100 万桶，同时设定石油进口“红线”，要求进口量永久不超过 1977 年 水平（日均 850 万桶），新增需求完全通过本土增产与节能满足。多年之后，美国页岩 油的突破也部分归功于能源战略转型。 3) 需求端推出“全民节能计划”，通过税收补贴鼓励居民更换节能家电、安装太阳能设备， 同时立法强制公用事业公司 10 年内将石油使用量削减 50%，推动其转向煤炭、天然 气等本土储量丰富的能源。此外，货币政策层面，1979 年沃尔克出任美联储主席后， 启动“紧缩周期”，通过严格控制货币供应量（M1 增速从 1979 年 8.5%降至 1981 年 5.1%），将联邦基金利率推升至 20%的历史高位，尽管短期内导致 1981-1982 年经济 衰退（GDP 增速-1.8%），但成功压制了通胀预期，为后续能源市场化改革创造了稳定 环境。

（二）欧洲国家：需求调控与区域协同为主，并加快能源自主进程

欧洲国家因石油进口依赖度极高（1973 年德国、法国石油进口依赖度超过 90%，英国为 75%），且经济一体化程度较高，政策呈现短期严格需求管控、中期加速核电替代、到长期 区域能源合作的递进特征。

第一次危机爆发后，德国政府迅速推出严格的需求管控政策，主要包括： 1) 交通领域“无车星期天”政策，1973 年 11 月至 12 月期间，全国 4 个周日禁止私人汽 车上路，仅保留救护车、消防车等应急车辆，这一措施使周末石油消耗量骤降 40%， 有效缓解了供应压力。 2) 民用领域实施严格的温度管控，强制家庭、办公楼室内供暖温度不超过 18℃，商业场 所晚间关闭非必要照明，违规者面临高额罚款。 3) 产业领域，德国对钢铁、化工等高耗能产业实施“能源配额管理”，根据企业产值核定 能源使用额度，超额部分加价 50%，倒逼企业减少石油消耗。为应对区域供应中断风 险，德国还与法国、荷兰建立“石油共享机制”，约定若任一国家面临供应短缺，其他 国家需按比例调配石油储备，初步形成区域协同应对能力。

第二次危机时期，德国政策重心转向能源自主与结构转型，主要体现在： 1) 推出“能源自主计划”，将核电作为核心替代能源，目标是将核电占比从 1973 年的 11% 提升至 1985 年的 30%。为实现这一目标，政府简化核电项目审批流程，加大财政补 贴力度，1973-1980 年累计投入 200 亿马克用于核电站建设，1980 年核电装机量较 1973 年增长 2.2 倍，达到 1200 万千瓦，石油占能源消费比重从 1973 年的 40%降至 1980 年的 32%。 2) 进一步强化产业节能，对高耗能企业实施“节能改造强制令”，要求 1980 年前完成余 热回收、设备更新等改造，政府提供 30%的改造资金补贴。 3) 通过税收政策引导能源消费，对汽油、柴油征收“能源税”，税率随油价上涨动态调整， 既抑制不合理需求，又为新能源开发筹集资金。 4) 在区域合作层面，德国积极推动“国际能源署（IEA）紧急共享协议”，承诺储备 90 天 石油消费量，并与周边国家建设跨境天然气管道，减少对石油的单一依赖。

英国的政策路径因北海油田的开发而呈现先被动管控、后主动增产的特点。第一次危机爆 发时，英国正面临煤炭短缺（矿工罢工）与石油进口中断的双重困境，政府不得不采取相 对严格的需求管控，包括： 1) 推行“三日工作周”政策——工业企业每周仅允许使用 3 天电力，商业场所 18 点后停 止供电，这一极端措施虽短期内降低了能源消耗，但导致工业产值骤降，经济陷入衰 退。 2) 限制能源价格，对居民用电、用气实施“阶梯定价”，基础用量保持低价，超额部分加 价 50%。 3) 削减军事用油 15%，优先保障民用供应。 到第二次危机时期，北海油田的开发成为英国能源政策的转折点，主要体现在： 1) 通过北海油田主动增产，1975 年首口油井投产，1980 年本土原油产量达日均 150 万 桶，石油进口依赖度大幅下降。 2) 启动能源企业私有化改革，将英国国家石油公司（BNOC）部分股权出售，引入市场 竞争机制。 3) 取消“三日工作周”，但保留对高耗能产业的“能源使用税”，通过市场与行政手段结 合，优化能源配置效率。 4) 加强与挪威、荷兰等北海沿岸国家的合作，共同开发油气资源，构建多元化的供应体 系。

法国则是以核电为核心构建能源安全体系。第一次危机中，法国实施“石油配给制”，通过 “配给券”控制居民用油，私人汽车每月限量供应 20 升，同时强制工业企业节能 20%，未 达标企业限制天然气、电力供应。为减少对石油的依赖，法国与阿尔及利亚签订长期天然 气供应协议，每年进口天然气量从 1973 年 10 亿立方米增至 1974 年 30 亿立方米。

第二次危机时期，法国进一步推进“核电举国计划”，将核电作为国家战略，1973-1980 年 新建 15 座核电站，投入资金超 500 亿法郎，核电占总发电量比重从 1973 年的 8%升至 1980 年的 24%，成为欧洲核电占比最高的国家。为保障核电安全，法国成立专门的核电监管机 构，制定严格的技术标准与安全规程，同时建立“能源节约基金”，补贴企业进行节能改造， 1980 年工业单位产值能耗较 1973 年下降 25%。 在区域层面，法国积极推动区域内部“能源互联”，建设法德天然气管道、法西输电线路， 提升区域能源韧性，同时牵头制定欧盟节能标准，推动成员国协同降低石油依赖。

编辑：火腿肠