2026年两会系统学习：高质量迎接“十五五”新开局

今年两会有何亮点

1.1. 日程安排对比

2026 年全国两会整体议程框架与 2025 年保持一致，十四届全国人大四次会议于 2026 年 3 月 4 日启动预备会议、3 月 5 日正式开幕，3 月 12 日闭幕；全国政协十四届四次会 议 3 月 4 日开幕、3 月 11 日闭幕。审议表决《生态环境法典》《民族团结进步促进法》《国 家发展规划法》三部法律草案，并于 3 月 13 日正式发布《纲要》和《政府工作报告》。政 协会议议程随人大同步调整，聚焦三部法律草案及“十五五”规划纲要草案开展讨论，其 余常规审议、列席环节无本质变化。部委主题记者会、“部长通道”作为政策解读核心窗 口，整体设置延续 2025 年模式，仅结合年度工作重点调整参与部委相关核心政策的细节 表述。

2026 年两会延续经济、外交、民生三大主题记者会设置，经济、外交主题参与部委与 2025 年完全一致，民生主题结合年度民生工作重点调整参与部委，新增文化和旅游部以及教育 部，核心解读方向围绕教育、民政、人力资源和社会保障、文旅、卫健等民生领域展开。 除此以外，今年新增国新办吹风会，解读《政府工作报告》以及“十五五”规划相关内容。

2026 年“部长通道”依旧分三场举行，部委负责人围绕“十五五”规划实施、科技创新、 产业升级、乡村振兴、绿色发展、民生保障等核心方向解读政策，在 2025 年参与部委基 础上，结合年度重点新增科技部、工信部、国资委等，核心表述聚焦科技攻关、新兴产业 培育、交通强国建设、乡村振兴常态化帮扶、海洋经济等内容。

1.2. 主要事项变化

人大会议方面：2026 年全国人大立法工作以保障“十五五”规划实施为核心，推出生态 环境领域法典化立法，这是我国继民法典之后，第二部以“法典”命名的法律。同步制定 民族团结进步、国家发展规划等专项促进法，立法类型更注重系统性、体系化，相较于 2025 年的单行法制定和修改，实现立法层级和覆盖面的双重提升。 2026 年人大表决事项在 2025 年常规决议草案基础上，新增“十五五”规划纲要决议草案、 三部法律草案、法律清理工作情况报告的决定草案，表决内容更丰富，紧扣开局之年规划 实施和法治建设需求；2025 年仅表决代表法修改决定草案及常规决议草案，无规划纲要 和多部法律同步表决的安排。 2026 年人大代表议案共收到 226 件，代表建议 7000 余件。议案和代表建议核心围绕“十 五五”规划实施、现代化产业体系、科技自立自强、民生保障、绿色转型五大领域，与国 家重大发展规划的衔接性更强，民生领域更聚焦养老服务、新就业形态劳动者权益保障等 细分方向。 政协会议方面：根据此前大会发言人披露，本次大会的主要议程是：听取和审议全国政协 常委会工作报告和提案工作情况的报告；列席十四届全国人大四次会议，听取并讨论政府 工作报告以及其他有关报告，讨论国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要草案；审议 通过全国政协十四届四次会议政治决议、关于常委会工作报告的决议、关于全国政协十四 届三次会议以来提案工作情况报告的决议、关于全国政协十四届四次会议提案审查情况的 报告。3 月 11 日通过的 2026 年全国政协十四届四次会议政治决议，以“十五五”规划实 施为核心主线，紧扣“开局之年”发展要求，新增“围绕十五五规划实施建言献策、铸牢 中华民族共同体意识、完善好中国新型政党制度”等核心内容，强调“要坚持人民政协为 人民，树立和践行正确政绩观”。

2026 年作为“十五五”规划开局之年，两会在人大立法、表决事项、代表议案、政协决 议等方面，延续 2025 年“服务中国式现代化”核心主线，同时紧扣“十五五”规划实施、 绿色发展、科技创新、民族团结四大核心方向，立法计划聚焦法典化立法和专项促进法制 定，表决事项新增三部法律草案及“十五五”规划纲要决议，代表议案和政协决议更贴合 开局之年的发展要求，突出务实落地和系统推进。

1.3. 从主要任务看政策倾向

2026年作为“十五五”规划开局之年，政府工作报告在2025年“稳增长、稳就业、稳物 价”总基调基础上，将“推动十五五规划落地实施、加快绿色转型、强化科技自立自强、 推进中华民族共同体建设”列为核心方向，发展目标更贴合开局之年的实际需求今年的《报 告》坚持以推动高质量发展为主题，特别突出开好局、强创新、惠民生、可操作。主要有 四个特点：1. 突出为“十五五”开好局；2. 突出改革创新；3. 突出民生为大;4. 突出务 实可操作。2026年主要目标兼顾调结构、防风险、促改革。今年政府工作报告提出，经 济增长4.5%－5%，在实际工作中努力争取更好结果；城镇调查失业率5.5%左右，城镇 新增就业1200万人以上；居民消费价格涨幅2%左右；居民收入增长和经济增长同步；国 际收支基本平衡；粮食产量1.4万亿斤左右；单位国内生产总值二氧化碳排放降低3.8%左 右。从前期31省份地方两会来看，有21个省份都下调了今年增速目标。整体来看，我们 认为今年目标设定综合考虑了国内外形势和各方面因素，兼顾了需要与可能，也是兼顾内 外经济环境以及中长期发展目标的综合结果，另外也突出牢固树立和践行正确政绩观，坚 持为人民出政绩、以实干出政绩的导向。2026年政府工作报告核心工作任务以“十五五” 规划实施为统领，将“着力建设强大国内市场，深入实施提振消费专项行动”列为首位， 新增“培育壮大新兴产业和未来产业、推深化拓展、加快高水平科技自立自强、纵深推 进全国统一大市场建设”等任务，相较于2025年，科技创新、新兴&未来产业优先级有所 提高，另外房地产相关表述也调整至新型城镇化和区域协调发展，内涵进一步扩容。

货币财政政策

2.1. 记者会增量信息

财政继续坚持“更加积极”的基调。本次政府工作报告中提出“继续实施更加积极的财政 政策。”财政部长蓝佛安表示，“更加积极”的政策既体现在资金规模上，政策力度给足； 更体现在强化政策协同上，效应进一步放大。重点体现在三个方面：一是财政与金融等宏 观政策协同，今年创新设立财政金融协同促内需政策工具，发挥财政、金融、产业等多个 政策各自的优势；二是改革创新与政策支持协同，提升政策的精准度和有效性；三是各项 支出安排相互协同，下大力气优化支出结构，有保有压。蓝部长表示，千亿级的财政资金， 可以支持惠及万亿级信贷，主要体现在：1. 赋予消费者更多选择权；2. 给企业增信降本； 3. 确保政策红利普惠快享。另外今年将强化财政资源统筹、深化零基预算改革、汇聚工作 合力。 继续实施好适度宽松的货币政策。央行行长潘功胜表示，今年货币政策将发挥增量政策和 存量政策、货币政策与财政政策的集成、协同效应，为实现“十五五”良好开局营造良好 的货币金融环境。数量上，将综合运用逆回购、MLF、买卖国债等短中长期的政策工具， 保持市场的流动性充裕；利率上，引导和调控好利率水平，促进社会综合融资成本低位运 行；结构性工具方面，今年的重点将聚焦于支持扩大内需、科技创新和中小微企业，同时 加强货币政策与财政政策在贴息、担保和风险成本分担等方面的协同配合；汇率方面，目 前外汇市场的参与主体更加成熟，市场更具韧性。金融开放方面将在金融服务业和金融市 场开放、参与全球治理以及监管能力建设等方面进一步强化。

2.2. 优化结构性工具

2026年政府工作报告重点提及优化创新结构性货币政策工具，适当增加规模，完善实施方 式。同时在两会经济主题记者会上，央行行长潘功胜表示结构性工具方面，今年的重点将 聚焦于支持扩大内需、科技创新和中小微企业，同时加强货币政策与财政政策在贴息、担 保和风险成本分担等方面的协同配合。中国人民银行数据显示，1月末各项结构性货币政策 工具规模约为5.5万亿元， 占央行总资产的大概11%。 展望今年，政策工具箱的多项总量工具将协同发力。在3月6日举行的十四届全国人大四次 会议经济主题记者会上，中国人民银行行长潘功胜表示，除了传统意义上的存款准备金工 具之外，数量型货币政策工具箱中还包括逆回购、中期借贷便利（MLF）、买卖国债等多种 公开市场操作工具。潘功胜表示：“我们将综合运用这些短中长期的政策工具，保持市场的 流动性充裕，使社会融资规模、货币供应量增长同经济增长、价格总水平的预期目标相匹配。” 总的来看，我们预计政府工作报告中提到的“优化创新结构性货币政策工具”，核心在于通 过精准调控引导金融资源流向实体经济的关键领域。具体包括适当增加工具规模，向科技 创新、绿色发展、中小微企业等重点方向注入更多低成本资金；完善实施方式，提升政策 传导效率，确保资金直达需求端；同时强化与财政、产业政策的协同，发挥数据、知识产 权等无形资产的作用，增强对薄弱环节的支持力度，推动经济结构优化和高质量发展。

2.3. 新型政策性工具展望

政策性金融工具是扩大有效投资的重要手段。新型政策性金融工具方面，与去年政府工作 报告表述不同，今年政府工作报告中提到“发行新型政策性金融工具8000亿元，带动更多 社会资本参与投资。”回顾过去三轮政策性金融工具的投放，比较典型的政策性金融工具主 要有2015 - 2017年推出2万亿专项建设基金；2022年，国务院常务会议首次提出运用政 策性、开发性金融工具支持重大项目，为稳住经济大盘奠定基础；2025年，国务院再次部 署推动新型政策性金融工具，重点支持数字经济、人工智能、消费基础设施及传统基建改 造等领域，以精准调控扩大有效投资。相较于2015年、2022年推出的政策性金融工具， 2025年新型政策性金融工具的投向更具针对性，更加聚焦新质生产力培育与扩大内需两大 方向。基于这些实践，2026年政府工作报告明确提出，将发行8000亿元新型政策性金融 工具，主要用于补充重大项目资本金，以撬动更多社会资本参与投资。

2026年作为“十五五”开局之年，我国经济面临多边主义、自由贸易受到严重冲击。国内经济发展和转型等多重挑战，此时将新型政策性金融工具从 2025 年 5000 亿元扩容至 8000 亿元、新增 3000 亿元，是财政与金融协同发力、精准对冲压力、夯实开局基础的 关键举措。后续发挥新型政策性金融工具需要注意以下几点：一是坚持政策一致性与连续 性，健全“政策性金融工具引领—社会资金参与”的常态化机制，引入担保资源以激发民间 投资活力；二是坚持有效市场与有为政府结合，发挥政策性金融机构专业与政府组织优势， 聚焦“十五五”战略任务，扩大工具支持范围并加强项目动态监管，提升服务实体经济质效； 三是支持政策性金融机构聚焦主责主业，鼓励守正创新与优势互补，反对“内卷式”竞争， 强化政策性、商业性金融协同，凝聚合力释放工具更大效能。

2.4. 财政金融协同发力

财政金融协同有新突破。根据今年政府工作报告，今年中国设立1000亿元财政金融协同促 内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，支持扩大内需。财政部 部长蓝佛安在十四届全国人大四次会议经济主题记者会上表示，当前我国经济总体向新向 优，但“供强需弱”的矛盾依然突出，居民消费活力不足，民间投资增长偏弱。这一揽子 政策，关键是发挥财政、金融、产业等多项政策的协同叠加效应。财政建机制、出资金， 金融提供流动性，工信等部门提出项目清单，形成财政引导、金融放大、市场运作的传导 链条，撬动更大规模社会资源，流向扩内需重点领域。叠加今年消费品“以旧换新”的2500 亿元，力度大于去年。初步匡算，千亿级的财政资金，可以支持惠及万亿级信贷，实现“四 两拨千斤”的效果。 在消费端，政策通过优化升级个人消费贷款贴息，取消领域限制、提高单笔贴息上限至3000 元，并将花呗、信用卡分期等新型消费场景纳入支持，实现了由政府“配餐”向消费者自主“点 菜”的转变，全面降低消费成本、丰富选择空间。在投资端，中央财政通过设立民间投资专 项担保、实施三项贴息政策以及建立债券风险分担机制，为中小微企业、服务业主体及民 营企业提供增信支持与融资降本，切实解决“融资难、融资贵”问题，其中服务业经营主体 贷款贴息上限扩容至1000万元，单户最高可享10万元贴息。在服务保障上，政策推行“免 申即享”的极简流程，确保优惠自动到账、全过程“零操作”，同时将经办机构从23家大幅扩 容至500多家，覆盖内外资银行、城乡中小金融机构及消费金融公司，让消费者和经营主 体能够就近办理、即时享受红利，真正实现政策普惠快享。这一组合拳不仅规模大、工具 灵活、针对性强，更体现了有为政府与有效市场的有机结合，为扩大内需、畅通国内大循 环提供了关键支撑。 值得注意的是，资金来源方面，近财政部公开《关于修订2026年政府收支分类科目的通知》 增设“超长期特别国债安排的支出”，即超长期特别国债资金还可用于金融方面支出。根据 今年政府工作报告，今年拟发行超长期特别国债1.3万亿元，其中安排8000亿元超长期特 别国债用于“两重”建设，安排4500亿元支持“两新”工作。这意味着还有剩余的500亿 元超长期特别国债资金用于其他领域，或将用于新设的财政金融协同资金。