2026年建筑材料行业专题报告：“城市更新”大时代已来，地下管网或成弹性首选

“城市更新”或是当下我国城镇化的首要命题

中央城市工作会议往往开在城镇化发展的关键节点

中央城市工作会议堪称“中国城市发展的风向标”，重要性不言而喻。早在新中国成立前的1949年3月中共七届二中全会就明确了党的工作重 心要由农村转移到城市，必须要用极大的努力学会管理城市和建设城市，被认为是最早的城市工作会议，毛泽东在会议中指出“二中全会是城 市工作会议，是历史转变点”。

回顾历史，城市工作会议的召开频次并不高，新中国成立以后该规格会议历史上只开过5次，但每一次都紧扣时代背景和城市发展需要，对城 市建设、经济发展和社会民生产生着深远影响。可以说每一次中央城市工作会议，都开在我国城镇化发展的关键节点，引领了我国城镇化进程 从起步调整到高速扩张、再到高质量转型的完整发展脉络。

第一次城市工作会议（1962年）：着眼扭转“过度城市化”

背景：“过度城市化”导致供需失衡。为解决建国初期重工业严重匮乏、城市规模较小的 问题，1953年开始我国推进大规模工业化建设，城镇化率短期快速上行。1955-1960年城 镇化率从13.48%攀升至19.75%，过快的城镇化率提升也带来了一系列问题：一方面，大批 农民流入城市务工，导致城市需求激增，粮食、住房、交通等方面的供给难以快速跟进， 面临系统性压力；另一方面，彼时我国人民温饱问题仍存在压力，农村务农人员进城直接 导致农产品供给减少，叠加从1959年到1961年中国农田连续几年遭受大面积自然灾害，生 活物资的短缺导致部分城市出现物价上涨、货币购买力大幅下滑等问题，危及民生。

核心内容：会议将“压缩城镇人口”作为关键举措。会后，中共中央、国务院下发《关于 当前城市工作若干问题的指示》，明确将压缩城镇人口、精简职工作为破解城市困境的关 键举措。文件系统提出十二项政策举措，既要求已完成精简任务的大中城市转向组织生产， 也强调继续推进专、县、社及机关单位的精简工作，同时通过调整市镇建制、缩小城市郊 区、严格控制农村人口流入等方式，坚决完成减少城镇人口计划，以此减轻城市粮食与副 食品供应压力、缓解就业紧张、降低财政负担。此外，指示还对工业生产、基本建设、企 业管理、物资清欠、财政金融、职工生活、劳动力安置、市政建设、管理体制等方面作出 全面部署，要求整顿企业、扭亏增盈、清理积压与拖欠、保障流动资金、稳定并改善群众 基本生活，着力恢复城市经济秩序与社会稳定。

成果：有效扭转了“过度城市化”的被动局面。指示下发后，各地政府推动全国精减职工 1803万、城镇人口2000万，压缩基建和工业项目，全国施工的大中型基本建设项目由1961 年底的1300个减少为1962年7月的650个，财政减支53亿元，货币回笼40.9亿元，有效缓解 物资短缺带来的通胀压力，物价总水平同比下降6.1%，城市商品供应逐步充足。

第二次城市工作会议（1963年）：聚焦城市化管理能力提升

背景：“过度城市化”矛盾有所缓解，但存量城市管理水平亟待提升。1962年的第一次城市工作会议后，全国通过压缩城镇人口、精简职工、 严控基建等举措，已使城镇人口大幅减少、城市规模收缩、经济秩序初步恢复，但城市工作仍存在诸多问题，人口出生率仍居高不下，1963年 我国人口出生率高达43.60‰，带来就学、就业安置的压力。同时，市政建设发展滞后于生产需求，导致城市管理水平较为落后。

核心内容：会议重点聚焦于如何在继续压缩精简城市人口和基建规模的背景下，恢复和提升城市的管理水平与生产功能。会后，中共中央、国 务院批准下发 《〈第二次城市工作会议纪要〉的指示》，指出在延续1962年会议精神、坚持继续压缩精简城市人口与严控基本建设规模的前 提下，把工作重心转向全面恢复与提升城市管理水平、强化城市生产功能，着力解决工业调整未完成、供应偏紧、市政滞后、人口增长过快等 现实问题。

成果：城市管理水平与城镇化进度逐渐匹配。人口管理方面，1964年，国务院成立计划生育委员会，明确以三年为周期实现人口自然增长率从 40‰逐步降至20‰、15‰、10‰，并建立严格的户口管控与招工限制，明确“今后相当长时期内城市一般不从农村招工”，职工家属农村户口 者严格限制迁入城市；管理体制方面，明确城市政府对工业、商业、市政、文教等领域的统筹权，并强调城市规划批准后不得随意改变；基础 设施方面，加强房屋和其他市政设施的维修。通过第一、二次城市工作会议的控制城市人口、调整市镇建制等举措，1961年至1963年，全国城 镇人口减少了2600万，城市数量从208座降至174座，城市化率也由19.29%回落至16.84%，至此中国城市化发展阶段性的进入稳定阶段。

第三次城市工作会议（1978年）：开启中国城镇化发展大时代

背景：历经十年动荡，我国城市发展陷入停滞状态，亟待重启。1978年改革开放大幕开启，第 五届全国人大第一次会议重申“四个现代化”奋斗目标，城市作为经济社会发展的核心载体， 其建设与治理的重要性愈发凸显。但此前十年动荡严重冲击城市建设与管理，导致城市规划、 基础设施严重滞后，大城市规模管控失效，小城镇发展滞后等问题，并且在计划经济体制下， 城市建设资金来源主要依赖于国家财政预算拨款，缺乏市场化融资渠道，地方政府缺乏资金支 配权，导致城市建设资金短缺。

核心内容：针对当时全国城市数量不断增加，但功能相对不足、规划管理有待优化、城市建设 资金不足等问题进行讨论。会议指定《关于加强城市建设工作的通知》，文件要求各地全面恢 复并强化城市规划、建设与管理工作，着力解决住房紧张、市政设施薄弱、公共服务滞后、环 境污染等历史欠账问题。通知确立“控制大城市规模、多搞小城镇”的城市发展方针，强调所 有城市必须编制和执行总体规划，严肃规划权威性，不得随意变更；资金方面，通知表示建设 资金主要靠地方财力解决，国家给予必要支持，并强调城市维护建设税，是国家预算内资金， 各城市都要将这项资金纳入预算，由财政部门会同城建部门负责筹集、分配。在财政部门确定 资金分配预算后，由城建部门负责制订使用计划，组织实施，财政部门和审计机关负责监督。

成果：我国成功开启城镇化发展大时代。在第三次城市工作会议的影响下，中国进入长达20年 的住房商品化快速发展时期，1980年3月全国城市房产住宅工作会议明确指出“要结合落实城 市私房政策，鼓励私人建房”；同年4月，邓小平提出“城镇居民个人可以购买房屋，也可以 自己盖”；同年6月，《全国基本建设工作会议汇报提纲》首次提出“准许私人建房、私人买 房，准许私人拥有自己的住宅”。1978至2014年，城镇化率从17.92%提升至55.75%，城镇人口 从1.7亿增长至7.7亿。城市基础设施建设全面提速，为土地有偿使用制度探索和后续城镇化政 策提供重要依据，推动小城镇的兴起和城市布局的优化。

政策推动“城市更新”大时代加速到来

我国城市正步入“老龄化” ， “城市更新”势在必行

我国城市正结构性步入“老龄化”，功能性和安全性问题日益突出。经过几十年的快速发展，我国已形成了超大体量的城镇房屋和市政管网、道 路桥梁等基础设施。据第一次全国自然灾害综合风险普查数据，我国城镇房屋建筑面积达660亿平方米，各类市政管网长度超过380万公里，部分 房屋及设施设备逐步老化，一些市政管网长期高负荷运行，风险隐患逐步累积。房屋方面，当前我国大部分老旧小区都在经历着因长时间承受荷 载与自然环境侵蚀导致的建筑性能退化形成的安全问题，仅从改革开放后建成的房屋来看，房龄越大的房屋，在面对各种极端天气时，发生事故 的次数更多，80年代建成的小区发生事故的概率是2010以后建成小区事故概率的两倍。管网方面，随着全国多地管网超期服役且长期高负荷运行， 管网老化造成的安全事故频发，2021年湖北“6·13”十堰燃气爆炸事故（26死138伤）、2021年沈阳 “6・24” 燃气爆燃事故等，均暴露出老 旧管网形成的安全隐患。

“城市更新”是城镇化发展后期的必经之路。参考发达国家经验，当城镇化速度放缓、逐步进入稳定发展阶段，部分国家会结合自身特点对城市 进行有机更新，开展城市重建、城市复兴、城市改造、城市再开发、城市再生等行动，例如英国针对曼彻斯特等工业城市衰落问题推进城市复兴， 将索尔福德废弃工业码头改造为文创、商业、住宅融合的综合体；日本的城市更新首先经历了战后政府主导的大规模重建，以住宅重建为主要目 标；之后进入引入民间资本的经济导向的更新阶段，其间出台了《都市再开发法》，最终发展为多方共治的可持续综合更新，以2002年出台的 《都市再生特别措施法》为标志。当前我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城镇的空间格局基本形成，城市发展正从大规模增量扩张阶 段转向存量提质增效为主的阶段，城市更新是当下推动城市实现更高质量发展的重要进程。

政策频出，“城市更新”上升为国家战略

2019年12月中央经济工作会议首次提出“城市更新”概念后，我国相关政策持续密集出台。在2021年，“城市更新”正式纳入《中华人民共和国 国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，上升为国家战略。2025年4月政治局会议明确要求“加力实施城市更新行动”， 而《关于持续推进城市更新行动的意见》的发布，在进一步丰富城市更新内涵的同时，为项目资金来源做出更为详实的安排，这给未来城市更新 工作的开展给出切实规划，有利于下一阶段城市更新项目的加快推进。而第五次中央城市工作会议将其列为城市化发展主要抓手，更是全面定调 了“城市更新”大时代的开启，逐步形成全链条政策体系，推动城市向存量提质转型。

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