2026年产业深度：央地同频，2026年两会重点区域战略布局研究

“十五五”及 2026 年区域发展新图景

中央顶层设计：从宏观经济治理和央地政策传导机制来看，全国两会与地方 两会构建起一套 “顶层设计——对标谋划——落地执行——反馈优化”的闭环传 导逻辑。中央经济工作会议率先进行形势研判，明确总体要求、政策取向、重点 任务清单及底线约束，为后续政策制定提供根本遵循。全国两会据此起草政府工 作报告，确立增长、预算、就业、消费等预期目标，明确财政、货币、产业等政 策取向，并以预算报告、计划报告细化赤字、转移支付、专项债安排及重大工程 项目，最终经全国人大审查批准形成国家决议，完成中央层面的顶层设计。 地方对标落地：在地方层面，每年初地方两会对标中央经济工作会议，结合 本地区实际情况来制定地方政府工作报告、预算报告等，分解落实年度预期目标 与任务，经地方人大批准后形成地方决议，确保中央政策在区域层面具体化。在 全国两会结束后，地方各省市会参照全国两会形成的最新决议，依据顶层设计约 束，开展指标分解、预算安排落实和项目执行推进，宏观政策正式进入“任务细 化、落地推进”环节。在执行阶段，依托纵向贯通、横向联动和深化改革，政策 效果会进一步传导至居民、企业和金融机构等各类市场主体，影响其投资、消费 和创新行为，所形成的市场信号反馈又会为下一轮央地形势判断与政策校准提供 决策依据。

区域协调发展战略作为国家重大空间治理战略，是贯彻新发展理念、建设现 代化经济体系的重要组成部分，也是完善国土空间布局、服务新发展格局的核心 抓手。中央与地方之间的政策传导、权责配置、激励相容与执行反馈，是理解地 方重点规划安排和区域协调发展战略的关键视角。中央通过规划引领、财政转移、 生态补偿、考核导向等方式构建传导链条，地方则基于自身条件进行策略性响应 与落地执行，二者互动共同塑造了区域协调发展的整体格局。在这个过程中，不 同区域在资源禀赋、财政实力、产业基础与发展诉求上的差异，也会直接影响政 策传导的效率与效果，进而决定区域协调发展的空间格局、收敛速度与均衡水平。 因此，接下来我们将基于图 1 所示央地协同的空间治理逻辑框架，重点对 2026 年全国政府工作报告当中关于区域协调战略方面的部署进行解读。

1.1. “十五五”区域经济协调发展的总体思路与实施路径

区域经济布局总体思路：《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年 规划纲要（草案）》（以下简称《纲要》）从多战略协同（包括区域协调发展战略、 区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略）、区域统筹推进、优化空间布 局和发挥经济增长极带动作用等几个方面，系统阐明在新阶段推动区域协调发展 的总体思路，其核心就是依托多层次区域战略协同和优化生产力空间布局，形成 优势互补、高质量发展的区域经济和国土空间新格局。 《纲要》还进一步从协调性、联动性、空间格局、城镇化转型以及海洋开发 保护等方面做了详细部署，通过一揽子政策组合在全国范围内形成优势互补、陆 海统筹、城产相容、人与自然和谐共生的高质量区域发展和国土空间新格局。《纲 要》既强调东中西、南北方以及重点区域、特殊地区的差异化定位与优势互补， 又通过跨区域大通道、城市群和都市圈建设、主体功能区和国土空间规划，把产 业布局、人口城镇化和生态安全统筹起来，推动区域发展由单向度“做大总量” 转向多维度“优化结构、提升质量”。 我们认为，《纲要》关于区域经济规划的部署呈现三个主要特点：一是战略导 向的持续深化，在坚持区域协调发展和主体功能区等既有战略的基础上，更突出 高质量发展和国内大循环的新要求；二是治理思路上强调统筹与重点结合，既坚 持“全国一盘棋”思维，统筹推进区域内深化实施与区域间联动发展，又同时聚 焦京津冀、长三角、粤港澳大湾区等动力源，以及长江经济带、黄河流域等关键 区域，实现了整体推进与重点突破的有机统一；三是治理维度进一步拓展，把国 土空间、城镇体系和海洋权益纳入同一战略视野，为构建优势互补、陆海统筹、 人与自然和谐共生的区域发展新格局提供了较为完整的路径设计和制度支撑。

此外，《纲要》在“建设强大国内市场”部分还重点提及要纵深推进全国统一 大市场建设，促进商品要素资源在更大范围内顺畅流动。从区域经济视角看，此 举旨在通过破除行政壁垒和地方保护、统一市场基础制度规则和强化高标准联通， 重塑跨区域资源配置机制，在全国一盘棋的基础上更好发挥各地的比较优势，从 而释放更大范围的规模效应与内需潜力。

1.2. 2026 年区域协调发展部署：以人为本、深耕于城、向海而兴

从 2026 年重点任务和工作部署来看，政府工作报告关于区域协调发展的要求 与《纲要》的相关表述整体上保持一致。 新型城镇化“以人为本”：与以往相比，今年的政府工作报告将“以人为本” 作为提高城镇化发展质量的核心，明确提出要因地制宜放宽在流入地参加中考报 名条件，进一步完善“人地钱”挂钩政策，这不仅从制度上保障新市民平等享有 公共服务，是对“投资于人”理念的扎实贯彻，也有助于激励城市积极吸纳转移 人口，从而为优化人口在城乡和区域间的分布提供重要支撑。在空间布局方面，县域经济成为城乡一体化发展的关键。县城既是农民进城的主 要承接地，也是带动周边乡村振兴的支撑点。政府工作报告强调通过优化县域设 施和发展特色产业来推动县域经济高质量发展，也体现了将县城作为连接城乡的 关键节点，通过承接大城市功能外溢与人口回流，形成大中小城市与县域协调发 展的现代化城市体系，有效缩小城乡与区域差距。 城市更新更加注重内涵式发展。通过稳步推进老旧小区、城中村改造、盘活 存量土地和闲置房屋设施，城市更新从“外延扩展”响“存量优化、内涵提升”， 着力提升城市功能品质、人居环境与空间利用效率，走出集约高效、宜居适度、 高质量可持续的城市发展之路。同时，政府工作报告还强调要推动城市治理智慧 化精细化，通过建设创新型产业社区、商务社区来推动产城融合，城市治理现代 化将成为影响区域竞争力的关键变量。 在增强区域发展协调性方面，政府工作报告通过主体功能区和四大板块战略 定位、以世界级城市群和经济带为龙头推动产业梯度转移，以差异化政策托底特 殊地区和边疆地区，再叠加海洋产业和海湾规划，把区域发展推进到“功能分工 更加清晰、城市群联动更加高效、陆海统筹更加均衡”的新阶段。

一是优化主体功能定位。通过将区域协调、重大战略和主体功能区战略相结 合，旨在形成政策合力，避免同质化竞争，体现了国家在宏观治理上对空间经济 学规律的深刻把握。具体来讲，西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东 部地区这“四大板块”被赋予更加清晰的功能定位和发展方向：东部地区聚焦高 端制造、现代服务业和科技创新，发挥引领全国现代化建设的标杆作用；中部地 区强化产业承接能力，推动制造业转型升级，打造全国重要的先进制造业基地； 西部地区依托自身资源禀赋和区位优势，发展特色优势产业，激活内生发展动力； 东北地区着力重塑产业比较优势，加快转型升级，推动全面振兴取得新突破。 二是加强城市群联动。政府工作报告进一步强调京津冀、长三角、粤港澳大 湾区等城市群在承载创新资源、集聚高端要素、引领经济增长方面的关键作用。 同时，通过建立“规划统筹、产业协作、利益共享”的协同机制，施产业转移发 展提升工程，推动产业链、供应链在不同城市间合理布局。此举能够有效避免区 域间的无序竞争和资源浪费，又通过利益共享机制，实现了中心城市与周边地区、 产业转出地与承接地的互利共赢，推动区域发展从“锦标赛竞争”向深度协同联 动跨越。 三是差异化政策托底。在区域协调发展“全国一盘棋”布局中，国家始终兼 顾特殊区域发展，通过财政转移支付、土地保障等差异化政策支持，推动革命老 区、民族地区加快发展步伐，深入推进兴边富民行动，将边疆地区安全稳定与经 济发展紧密结合、协同推进；同时，积极探索资源型地区转型发展新路径，着力 补齐产业结构单一、生态治理滞后等发展短板，推动此类地区实现高质量发展。 四是陆海统筹更加均衡。政府工作报告将发展视野从内陆延伸至海洋，加强 海湾整体规划与综合治理，大力培育海洋工程装备、海上风电、海水淡化等海洋 新兴产业，推动海洋经济高质量发展，将海洋板块打造为沿海区域新的经济增长 极。这一层次既守住了区域发展的底线，保障了发展的公平性与安全性，又拓展 了经济发展的蓝色新空间，为区域协调发展注入新的增长动能。

各省市主要经济社会增速目标：稳中求进、以进促稳

2025 年，全国 GDP 实际增长 5%，完成预期目标，经济运行总体平稳；居民 消费价格指数（CPI）同比持平，低于 2%的预期目标，反映出当前面临的内需不 足挑战；城镇新增就业目标超额完成，失业率控制在目标区间，就业保持总体稳 定。对于 2026 年经济目标的设定，全国及各省市呈现出稳中求进、以进促稳的总 体基调，但普遍出现了增速目标的理性回调，其背后是各地对当前有效需求不足、 新旧动能接续期、外部环境复杂多变等现实挑战的深刻认知，也是为调结构、防 风险、促改革留出空间。

国内重点区域均锚定全国宏观政策总基调，区域间目标设定的差异则在一定 程度上反映出我国经济的梯度发展格局。其中，京津冀内部对于 GDP 增速等目标 设定出现一定分化，总体呈现北京稳中微升、河北相对稳定、天津小幅放缓的特 征。长三角未出现核心目标的大幅下调，仅 GDP 目标区间略有收窄、上限小幅下 调，但仍保持在全国上游水平，体现长三角一体化发展的经济韧性。广东 GDP 目 标小幅下调至与全国一致，反映出广东作为外贸大省，在外需疲软、产业转型升 级的双重背景下，更多聚焦于提质而非增速。长江经济带中上游地区核心指标有 所下调但总体维持高增速，如 GDP 目标虽下调，但除云南外基本均高于全国目标 下限；社零总额增速目标虽小幅下调但基本维持 2025 年高增速；规上工业增加值 增速目标均基于 2025 年实际完成情况进行适当下调；CPI 增速和城镇调查失业率 目标均与 2025 年持平，且与全国目标保持一致。东北三省核心指标下调相对明 显，反映出东北三省仍处于经济结构转型期，增长压力仍然存在，目标设定更趋 务实保守，GDP 增速目标均下调，固定资产投资增速目标下调较明显，规上工业 增加值增速则普遍低于同样披露相关目标的长江经济带中上游地区。山东、河南 作为人口大省，GDP 增速目标均达全国目标区间上限（5%），且与 2025 年基本持 平，城镇新增就业目标均设定为 110 万人以上，体现出锚定高质量充分就业目标 的政策导向。福建、海南作为沿海开放省份，虽面临较大的外部不确定性挑战， GDP 增速目标同比小幅下调，但仍高于全国中枢，体现开放型经济活力。甘肃、 广西、新疆、西藏等西部资源、能源密集型省份，得益于西部大开发、固边兴边 富民行动等国家战略的有力支持，以及近年来资源开发与基建补短板提速，维持 较高的 GDP、居民人均可支配收入、固定资产投资、社零总额等增速目标。

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