房地产专题报告：中国土地资源稀缺吗？

1 中国土地资源稀缺吗？

1.1 讨论土地资源是否稀缺的实质在于是否应该严格限制 城镇建设用地增长

人多地少是中国的基本国情，中国人口密度约为世界平均水平的 2.5 倍，人均耕地面积约为世界平均水平的 1/2，以全球 9.3%的耕地养活了 18.4%的人口。根据世界银行统计，2018 年中国人口密度为 148 人/平方 公里，约为全球平均水平（60 人/平方公里）的 2.5 倍，高于高收入国家 （34 人/平方公里）、中等收入国家（72 人/平方公里）、低收入国家（52 人/平方公里）。具体来看，中国人口密度高于美国（36 人/平方公里） 、 法国（122 人/平方公里），但低于英国（275 人/平方公里）、日本（347 人 /平方公里）、韩国（530 人/平方公里）。在人均耕地面积方面，2016 年中 国人均耕地面积 0.09 公顷，大约为全球平均水平（0.19 公顷）的 1/2， 低于高收入国家的 0.29 公顷、中等收入国家的 0.17 公顷、低收入国家 的 0.19 公顷。具体来看，中国人均耕地面积低于美国的 0.47 公顷、法国 的 0.27 公顷，但 高于日本的 0.03 公顷、韩国的 0.03 公顷，和英国（0.09 公顷）接近。2016 年中国耕地面积为 20.24 亿亩，约占全球耕地面积的 9.3%，而 2018 年中国人口为 13.95 亿人，约占全球总人口的 18.4%。

由于城市化扩张直接占用耕地，中国划定 18 亿亩耕地红线，严格实 行耕地保护；并且，主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速 过快，应该严格限制城镇建设用地增长。其一，由于城市化扩张直接占用 耕地，貌似与耕地面积持续减少存在直接联系。2006 年第十届全国人大 四次会议上通过的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》划定 18 亿亩耕地红线，严格实行耕地保护。“ 18 亿亩”的划定主要有两个原因： 第一，中国耕地面积从 1996 年的 19.5 亿亩降低至 2005 年的 18.3 亿亩， 这一数据成为重要参考依据；第二，根据农业部计算，按照 15 亿人消费， 需要保证粮食产量 6 万亿吨，考虑当时稻谷亩均产量 431 公斤，小麦 326 公斤，播种面积需要约 16 亿亩，剩余 2 亿亩用作经济作物种植，因此必 须保证 18 亿亩耕地面积。

其二，主流观点认为中国城镇建设用地人均面积过多、增速过快。“土 地城镇化快于人口城镇化”被写入《国家新型城镇化规划（2014-2020 年）》， 成为必须高度重视并着力解决的突出矛盾之一。人均面积方面，2006 年 时任全国政协委员、原国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲表明： “我 国城镇人均用地已达 130 多平方米，远远高于发达国家人均 82.4 平方米 和发展中国家人均 83.3 平方米的水平”，而这一数据明显存在问题。城 镇用地增速方面，主流学者根据城镇用地增长弹性系数或城镇用地扩展 系数（城镇用地的增长率/城镇人口的增长率）是否大于 1.12，来判断我 国城镇土地扩张是否过快。然而，这个所谓“1.12”的扩展系数标准只是 中国城市规划设计研究院 1989 年在研究报告《2000 年城镇用地预测综合 报告》提出的一个控制值，其合理性及对当前的适用性很值得怀疑。

官方通过建设用地指标控制、人均用地标准等严控城镇用地扩张， 比如2014年原国土部要求人均城市建设用地目标严格控制在 100平方米 以内。从土地供给政策来看，《土地管理法》规定中国土地管理以耕地保 护为目标，实行土地用途管制，严格限制农用地转为建设用地。全国层面， 自然资源部编制土地利用总体规划，比如《全国土地利用总体规划纲要 （2006-2020 年）》 ，采用耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地规模、 城镇工矿用地规模等指标控制。地方层面，各级政府按照新增建设用地总 量不超过上一级土地利用规划的原则，编制土地利用总体规划、城市总体 规划、土地利用年度计划。此外，建设部门也制定了相应的规划标准，比 如《城市用地分类与规划建设用地标准》（GBJ 137-90）、《城市用地分类 与规划建设用地标准》（GB 50137-2011）、《镇规划标准》（GB 50188-2007） 等，不仅对城市、建制镇的规划人均建设用地标准进行明确规定，还对不 同类型用地的面积及比例进行了区间规定。1990 年原建设部《城市用地 分类与规划建设用地标准》要求，规划人均城市建设用地指标控制在 60120 平方米之间；2011 年住建部《城市用地分类与规划建设用地标准》要 求，人均城市建设用地控制在 65-115 平方米之间；2014 年原国土部《关 于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》要求，人均城市建设用地目 标严格控制在 100 平方米以内。需要注意的是，当前执行的规划人均城 市、建制镇建设用地标准等，基本沿袭了 1990 年制定的规划标准。但是， 当时并未执行耕地占补平衡政策，对包括耕地在内的各类土地面积数据 掌握也比较粗糙，比如 2009 年全国第二次土地调查发现中国耕地面积为 20.31 亿亩，较 2008 年提升 2.05 亿亩。

1.2 城市化本质上节约土地，有利于耕地保护和保障粮食 自给

由于 1998 年开始执行占补平衡政策，城市化带来的城镇用地扩张实 际上并不影响耕地保护及粮食自给。一方面，1998 年《土地管理法》要 求按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用 耕地数量和质量相当的耕地。此外，2006 年城乡建设用地增减挂钩开始 试点，后逐渐推至全国。根据原国土部数据，2000-2009 年建设占用对耕 地面积减少的贡献仅为 18.2%，其他为生态退耕、灾毁耕地、农业结构调 整等,2010 年后逐渐上升为 80%左右，但补充耕地面积依然大于建设占用 耕地面积。比如，根据《全国土地整治规划（2011-2015 年） 》， 2006-2010 年实际建新占用耕地面积 113.7 万亩，通过增减挂钩，实际复垦还耕面 积达 148.1 万亩；根据 2016 年度全国土地变更调查结果，2016 年依法批 准建设占用耕地 225.7 万亩，同期实施各类整治项目共补充耕地 266.8 万 亩，超出建设占用 41.1 万亩。而且，占补平衡政策已经从早期的数量平 衡到数量—质量平衡，逐渐发展为数量—质量—生态平衡。另一方面，中 国耕地撂荒现象较为严重。根据中国科学院地理科学与资源研究所李升 发等（2016）统计的全国 153 个山区县的撂荒信息，2014-2015 年全国山 区县耕地撂荒率为 14.3%。2015 年西南财经大学中国家庭金融调查与研 究中心对全国 29 个省、262 个县市的住户跟踪调查发现，2011 年和 2013 年分别有 13.5%和 15.0%的农用地处于闲置状态。假设以 15.0%的耕地撂 荒率估算，中国约有 3 亿亩耕地可利用，这意味着即便在粮食生产效率 不变的情况下，粮食产量仍有进一步提升空间。

实际上，中国谷物自给率长期稳定在 95%-98%，口粮自给率稳定在 98%-99%，基本实现粮食自给。2013 年 12 月中国国家粮食安全新战略强 调要坚守“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线。谷物主要为 稻谷、小麦和玉米，根据 FAO 统计，2011-2013 年期间中国谷物自给率三 年平均值为 96.6%；根据国家统计局数据计算，中国谷物自给率稳定在 95%-98%，高于谷物自给率红线 95%。口粮包括稻谷和小麦，中国口粮自 给率稳定在 98%-99%。细分种类来看，2018 年中国稻谷、小麦、玉米、大 豆的自给率分别为 100%、98%、99%、15%。中国大豆自给率低主要是因为 国内大豆种植机械化程度较低，单位面积产值低、成本高，导致国内大豆 缺乏规模种植，主要依靠进口。中国于 2016 年起开始实行“减玉米、增 大豆”的种植结构调整，对大豆种植进行政府补贴，鼓励大豆种植。

2016 年中国常住人均乡村、城镇建设用地分别为 326、119 平方米， 乡村是城镇的 2.7 倍，由于城乡二元户籍制度和土地制度阻碍，导致规 模庞大的农民工群体“双重占地”，加剧土地资源紧张；如果在推进市民 化的同时推进乡村建设用地复垦，将节约土地资源、促进耕地保护。由于 城市具有集聚效应，人均城镇建设用地面积明显小于乡村，乡村人口进城 安居后退出宅基地将节约土地资源、有利于耕地保护。但由于中国城乡二 元户籍制度与土地制度排斥了市场对城乡人口和土地的有效配置，导致 进城不能落户、迁徙不能定居的农民工不愿无偿放弃乡村原有的宅基地， 形成农民工群体在城镇和乡村“双重占地”，加剧了土地资源紧张。根据 国家统计局和自然资源部数据，2009-2016 年乡村常住人口从 6.89 亿人 减至 5.90 亿人，减少约 1.0 亿人；但乡村建设用地面积不减反增，从 18.47 万平方公里增至 19.20 平方公里，增加 0.73 万平方公里。人均城 镇建设用地从 112 平方米上涨为 119 平方米，仅增长 5.8%；而人均乡村 建设用地从 268 平方米增长为 326 平方米，增长 21.5%，达人均城镇建设 用地的 2.7 倍。2019 年 5 月国务院发布《中共中央国务院关于建立健全 城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出全面落实支持农业转移 人口市民化的财政政策、城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落 户数量挂钩政策；同时探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实 行退出有偿。2019 年 8 月修订的《土地管理法》中规定，国家允许进城 落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其 成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

2 中国城镇建设用地还有较大扩张空间

2.1 中国城镇用地扩张速度和人均面积低于全球平均水平

土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象，原因在于人们对美好 生活的追求和通勤成本下降等。2000-2017 年中国城镇用地与人口的增长 率比值为 1.69，低于 1990-2000 年全球平均水平的 2.19。根据 Angel 等 人建立的全球城市数据库，1990-2000 年间全球 10 万人及以上城市的城 市用地与人口的年均增长率比值为 2.19，其中发达国家、发展中国家分 别为 4.92、1.99。因此，土地城镇化快于人口城镇化是全球普遍现象， 反映人们对美好生活的追求，主要原因在于收入增长和通勤成本降低。在 中国，结合国家统计局人口数据和住建部城镇用地数据，2000-2017 年中 国城镇用地增长 130.7%，城镇常住人口增长 77.2%，城镇用地与人口的增 长率比值为 1.69。

在城市层面，中国一线城市的城市建成区用地与人口年均增长率的 比值明显低于纽约、首尔、巴黎等国际都市。根据联合国人居署卫星遥感 数据，定义城市建成区的标准为“以每个建设用地像素为圆心，其一平方 公里范围内的建设用地像素超过 50%”。 1987-2000 年深圳、北京、上海、 广州的城市建成区用地与人口年均增长率的比值分别为 0.57、1.17、1.60、 1.74，明显低于首尔的 4.56、纽约的 2.82、巴黎的 2.00，而伦敦、东京 分别为 1.58、1.57。2000-2013 年上海、深圳、北京、广州的城市建成区 用地与人口年均增长率的比值分别为 0.40、0.91、1.29、1.33，低于纽 约的 1.50、巴黎的 1.63、东京的 3.00、首尔的 3.00，仅高于伦敦的 0.18。

从人均水平来看，2016 年末中国人均城镇建设用地为 119 平方米， 仍低于 2000 年全球平均的 214 平方米。根据 Angel 等人统计，2000 年中 国人均城镇用地面积为 103 平方米，低于全球平均的 214 平方米、发达 国家的 352 平方米和发展中国家的 153 平方米。根据自然资源部统计， 2016 年末中国人均城镇建设用地为 119 平方米，即便与全球 2000 年水平 相比，依然处于中低水平。美国国际公共政策研究公司 Demographia 以 50 万人以上城市的卫星遥感数据作为基础，计算人均城市建设用地面积。 其界定城市建设用地的标准为：“以每个建设用地像素为圆心，若其一平 方公里范围内的建设用地像素超过 50%，则该建设用地为城市建设用地”。 据其统计，2019 年中国人均城市建设用地面积为 200 平方米，低于全球 的 238 平方米。从国家来看，中国人均城市建设用地面积低于美国（833 平方米）、法国（500 平方米）、日本（238 平方米）和英国（204 平方米）。

2.2 与国际相比，中国建设用地、城市建设用地比例均较 低

2016 年中国建设用地占国土面积比例为 4.1%，远低于美国的 5.8%、 英国的 8.3%、日本的 8.9%；中国城市建设用地占国土面积比例为 0.56%， 远低于美国的 1.6%、日本的 2.8%、英国的 5.6%。根据自然资源部数据， 2016 年中国园地、建设用地、耕地、牧草地、林地、未利用土地占国土 面积的比例分别为 1.5%、4.1%、14.0%、22.8%、26.3%、29.0%。其中， 2016 年中国建设用地为 39.1 万平方公里，仅占国土面积的 4.1%。根据 OECD 数据，2017 年美国、英国、日本建设用地分别为 54.3、2.03、3.36 万平方公里，分别占国土面积的 5.8%、8.3%、8.9%。从城市建设用地情 况来看，中国建设用地中城市建设用地约占 1/7，即城市建设用地仅占国 土面积 0.56%，而美国、日本、英国分别达到 1.6%、2.8%、5.6%。进一步 分析中国土地资源构成，中国有 29%的土地是未利用土地，主要为裸岩石 砾地、沙地、荒草地等。而根据美国土地管理局数据，2012 年英国、美 国、日本、法国、韩国未利用土地占比分别为 9.7%、8.8%、6.9%、6.1%、 6.1%。尽管未利用土地在开发上存在较大难度，但是中国未利用土地中约 21%为荒草地和裸土地，开发难度相对较小。

在城市层面，根据联合国人居署定义，2013-2015 年深圳、上海、广 州、北京城市建成区比例分别为 67%、57%、47%、38%，而纽约、巴黎、 伦敦、东京分别为 70%、60%、60%、59%。联合国人居署采用卫星遥感数 据，2013-2015 年期间，纽约、巴黎、伦敦、东京城市建成区比例分别平 均为 70%、60%、60%、59%，而深圳、上海、广州、北京分别平均为 67%、 57%、47%、38%。从分线城市来看，根据住建部数据，2017 年一、二、三、 四线城市的建成区占城区面积的比例分别为 32.8%、46.1%、39.3%、48.0%， 一线城市建成区比例明显偏低。

2.3 到 2050 年可新增城镇建设用地 5.2 万平方公里

即使仅对城乡建设用地结构进行调整，也可新增城镇用地 5.2 万平 方公里，城镇用地规模可达 14.6 万平方公里，预计到 2050 年中国城市 化率达约 80%时，人均城镇建设用地可达 130 平方米。城镇化是经济社会 发展的必然趋势，随着人民对美好生活的追求，城镇建设用地仍将进一步 扩张。我们分三步对中国城镇建设用地可达规模进行简单测算。

一是估计未来全国建设用地可占用耕地规模。根据《全国土地整治规 划（2011-2015 年）》，2010 年全国补充耕地潜力约为 10.5 万平方公里， 2011-2016 年中国补充耕地 2.1 万平方公里，节余 8.4 万平方公里。由于 2010-2016 年批准建设用地和补充耕地面积的比例为 1.3，我们采用更放 松的假设 1.6： 1，即占用 1 亩耕地需补充 1.6 亩耕地才能保证质量平衡， 未来全国建设用地扩张可占用耕地 5.25 万平方公里。

二是根据建设用地扩张占用耕地比例，估算中国未来新增建设用地 可达规模。《国土资源“十三五”规划》指出，2011-2015 年新增建设用 地总量控制在 3256 万亩，建设占用耕地在 2000 万亩左右，建设占用耕 地比例为 61%。据此比例，可估计未来中国新增建设用地规模可达 8.6 万 平方公里。

三是根据新增城镇建设用地占新增建设用地比例，估算未来中国城 镇用地可达规模。2006-2016 年期间，批准的城镇村建设用地占当年审批 建设用地的比例平均为 60%。考虑到乡村建设用地已经较为粗放，因而未 来新批准的乡村建设用地规模很小。据此比例，可推算出未来中国新增城 镇建设用地规模可达 5.2 万平方公里，2016 年中国城镇建设用地为 9.4 万平方公里，即未来中国城镇用地规模可达约 14.6 万平方公里。根据联 合国人口预测中方案，2050 年中国总人口为 14.02 亿人，城市化率达 80%， 城镇人口为 11.22 亿人。据此计算，2050 年中国人均城镇建设用地面积 可达 130 平方米，比 2016 年增长 9.2%。

3 中国城镇用地配置严重失衡

3.1 城镇用地在地区、城市之间配置严重失衡

过去中国城镇化战略长期存在“控制大城市规模、积极发展中小城 市”的倾向，与人口迁移趋势明显背离，造成土地在地区之间配置严重失 衡。1980 年 10 月，中国第一次城市规划工作会议提出：“控制大城市规 模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。1990 年 4 月 《城市规划法》规定，“严格控制大城市规模，积极发展中等城市和小城 市”，以法律形式确定了城镇化发展道路。2000 年 10 月，中共中央在关 于制定“十五”计划的建议中提出，走大中小城市和小城镇协调发展的城 镇化道路。之后的中共十六大、十七大、十八大和十九大均坚持大中小城市和小城镇协调发展。虽然，官方在《全国主体功能区规划》和《国家新 型城镇化规划（2014-2020 年）》中均强调以城市群为主体形态推进新型 城镇化，但核心思想还是：严格控制特大和超大城市规模，积极发展中小 城市。

一方面，政府试图引导人口流向中小城市，严控特大城市和超大城 市人口规模。《国家新型城镇化规划（2014-2020 年》要求，全面放开建 制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落 户条件，严格控制控制 500 万以上的特大城市人口规模。另一方面，政府 严格控制特大和超大城市建设用地规模。2014 年原国土部《关于强化管 控落实最严格耕地保护制度的通知》要求，严格审核城市建设用地，除生 活用地及公共基础设施用地外，原则上不再安排城市人口 500 万以上特 大城市中心城区新增建设用地；2016 年《全国土地利用总体规划纲要 （2006-2020 年）调整方案》规定，严格控制超大城市、特大城市用地规 模。在中小城镇战略下，由于人口大都市圈化态势难以控制，政府实际上 只控制住了相应土地供给，由此造成土地供需错配。

不过，近年来中国城市发展战略逐渐调整为“以中心城市为引领，以 城市群为主体形态，以都市圈建设为突破口，对中小城市分类施策”。2019 年 2 月，发改委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》， 要求促 进中心城市与周边城市（镇）同城化发展，以培育现代都市圈为城市群建 设突破口。4 月，发改委《2019 年新型城镇化建设重点任务》要求，超大 特大城市强调合理疏解中心城区非核心功能；大城市强调发挥规模效应 和辐射带动作用；中小城市发展强调分类施策，提高自身产业支撑能力、 公共服务品质等。8 月，中央财经委员会第五次会议强调，增强中心城市 和城市群等区域经济和人口承载能力。

分地区看，2009-2016 年东部地区城镇建设用地增量比例低于人口增 量比例 12.9 个百分点；而中部、东北、西部地区分别高 1.7、4.4、6.8 个百分点。由于耕地占补平衡政策的实施范围大多局限在县域、地级市范 围内、至多省内，当前耕地后备资源不足的东部地区难以获得足够的建设 用地指标。从国有建设用地供应面积看，2000-2016 年东部供应面积占全 国的比例从 59.6%波动下降至 34.2%，中部从 6.7%波动上升至 24.3%；西 部从 24.7%波动上升至 35.6%，东北地区大致在 6%-10%之间波动。结合国 家统计局人口数据和自然资源部土地数据，2009-2016 年东部地区常住人 口增量占全国比重为 41.4%，但城镇用地增量占比仅为 28.5%，低于人口 增量比例 12.9 个百分点；而中部、东北、西部地区城镇用地增量占比分 别高于其人口增量占比 1.7、4.4、6.8 个百分点。在人地错配背景下， 2009-2016 年东部地区人均城镇建设用地面积从 110.7 平方米降至 107.9 平方米，中部地区从 104.1 平方米增至 113.8 平方米，西部地区从 122.5 平方米增至 134.2 平方米，东北地区从 124.3 平方米增至 139.8 平方米。

分省看，北京、天津、江苏、浙江等经济强省城镇建设用地增量比例 低于人口增量比例，人均城镇建设用地面积明显下降。2009-2016 年城镇 建设用地增量比例小于常住人口增量比例的省份有浙江、天津、北京、江 苏、广东等 11 个省份，均为东部和中部省份。其中，北京、天津、江苏、 浙江均为京津冀城市群和长三角城市群的重要部分，人口总体持续流入， 而城镇用地供给明显不足；内蒙古、新疆、辽宁、黑龙江、吉林等 10 个 省份的城镇建设用地增量比例明显大于其常住人口增量比例，另 10 个省 份基本平衡。从各省人均城镇建设用地看，2016 年既有内蒙古、新疆、 宁夏、西藏四省人均超过 200 平方米，也有北京、上海、广东等 7 省人均 低于 100 平方米。从变化趋势看，2009-2016 年，北京、浙江、天津、等 8 省人均城镇建设用地面积明显下降，并且除西藏外的其他省份人均城镇 用地水平原本较低，表明土地供给偏少。与此同时，人均城镇建设用地面 积原本就较高的内蒙古、宁夏、新疆等省城镇用地供给偏多，人均用地进 一步增长。

分城市看，2006-2016 年 1000 万人以上城市人口增长 36.0%，但土 地供给仅增长 14.4%；而 20 万人以下城市人口增长 3.0%，而土地供给大 幅增长 26.1%。在城区人口增幅方面，明显呈现超大城市人口增幅大，小 城市人口增幅小。500-1000 万人以上的超大城市增幅最大，为 53.1%；20 万人以下的城市城区人口增幅最低，为 3.0%。在城区建设用地增幅方面， 呈现出明显的中间大、两头小的特点，即 1000 万人以上的超大城市和 20 万人以下的城市建成区增幅均在 20%左右，其余城市的建成区增幅均超 20%。以此计算土地-人口增幅比值，1000 万人以上、500-1000 万人城市 分别为 0.40、1.34，土地供给不足；20-50 万人、300-500 万人、20 万以 下城市的分别为 2.40、2.53、8.70，土地供给过多。此外，大城市住宅 用地被严格控制，2009-2018 年一线城市住宅类用地供应面积从 2585 万 平方米降至 1426 万平方米，占 100 个大中城市住宅类用地比例从 8.0%波 动降至 4.5%；二线城市住宅类用地比例从 45.3%波动下降至 43.2%；而三 线城市从 39.8%波动上升至 51.3%。

3.2 城镇建设用地在利用结构上配置失衡

一方面是居住用地和工业用地配置失衡，2017 中国城镇用地中居住 用地比例为 31.4%，明显低于美国的 46.9%（2012 年）、日本的 61.3%（2016 年）；工业用地比例为 18.5%，明显高于日本的 7.7%（2016 年）、韩国的 10.1%（2018 年）。在“GDP 锦标赛”下，地方政府一般压低工业用地价格 以招商引资，同时控制居住用地供给以实现土地出让收入最大化。2018 年 全国土地出让收入 6.5 万亿（超 80%来自居住用地）， 房地产相关税收 2.7 万亿，二者合计占地方政府总收入的 35.4%，。 由于政府控制居住用地供 给，2010-2018 年住宅用地供应仅占总建设用地供应的 17.8%，而工业用 地供应占比为 27.1%；导致全国 100 大中城市住宅用地楼面价上升 155.9%， 而工业用地下降0.1%。2017年中国城市建设用地中居住用地比例为30.8%， 工业用地比例为 20.1%。加上县城建设用地，2017 年中国城镇建设用地 中居住用地为 31.4%、低于美国的 46.9%（2012 年）、日本的 61.3%（2016 年）；工业用地比例为 18.5%，高于日本的 7.7%（2016 年）、韩国的 10.1% （2018 年） 。从城市来看，纽约（2014 年）、东京（2006 年）、首尔（2018 年）住宅用地比例分别为42.5%、58.3%、61.0%，工业用地比例分别为3.5%、 9.9%、0.8%，而中国一线城市居住用地平均值为 27.8%，工业用地平均值 为 25.7%。

对居住用地供给的严格控制导致中国住宅向高层高密度发展，影响 居民居住质量、加剧交通拥堵。根据中国第五次、第六次人口普查资料以 及 2015 年 1%人口抽样调查，2000-2015 年住宅所在建筑属于平房的家庭 户数比例从 63.1%降至 38.7%，住宅所在建筑属于 6 层以下楼房的家庭户 数比例从 31.2%增至 48.4%，住宅所在建筑属于 7 层以上楼房的家庭户数 比例从 4.3%增至 13.0%。根据美国住宅调查统计，2013 年独立住宅占比 为 68.5%，7 层及以上住宅数占比仅为 2.1%；根据日本住宅・土地统计调 查，2018 年独立住宅占比为 56.2%，6 层及以上住宅占比为 15.5%。高层 高密度发展一方面影响住宅光照、通风，对居民的生理、心理健康造成不 利影响，同时也不利于防火防灾中安全疏散，严重影响居民生活质量；另 一方面，这种居住拥挤，通过早晚高峰的集中出行带来严重的交通拥堵。

另一方面是道路用地粗放，但绿地与广场用地供给不足。中国一线 城市道路占建成区比例均高于 15%，而巴黎、纽约、伦敦均处于 10%-15%； 绿地与广场用地占比均低于 8%，而巴黎、纽约、首尔均高于 20%。改革 开放后，不少地方政府大搞“政绩工程” 、 “形象工程” ，追求“大马路”， 导致道路用地粗放。根据联合国人居署统计，2014 年北京、深圳、上海、 广州道路占建成区面积比例分别为 26%、25%、22%、19%，高于巴黎的 15%、 纽约的 13%、伦敦的 10%，和东京 25%接近。但是，在 Numbeo 统计的全球 交通拥堵指数中，北京、上海位居前列，表明中国城镇的道路用地面积占 比和道路通畅状况并不成正比，主要有三个原因：一是中国城市道路用地 普遍存在重视主干道、忽视支路建设的情况，造成路网交错，效率低。国 外主要采用小路密网，面积占比小，但整体通达性更强。2014 年深圳、 上海、广州、深圳平均道路宽度分别为 8.4、8.2、7.9、7.3 米，明显高 于巴黎 6.2 米、东京 5.0 米。二是中国轨道交通建设明显滞后。2018 年 上海、北京、广州、深圳轨道交通运营里程分别为 785、714、450、298 千米，路网密度分别为 0.12、0.04、0.06、0.15 千米/平方公里；而当前 纽约都市区、东京圈、首尔圈轨道交通运营里程高达 3347、2705、1098 千米，路网密度分别为 0.34、0.31、0.23 千米/平方公里，远高于中国一 线城市。三是国外城市对道路空间管理更为严格、细致。比如，纽约对于 道路空间的管理设计有超 160 种许可证，以此保证对道路建设和维护的 精细化管理；而中国目前的道路管理粗放，质量监督责任不明确。

绿地与广场用地方面，尽管各国对于城镇建设用地的分类不一致，但 是有类似之处，比如中国的绿地与广场用地类似纽约的开敞空间/娱乐用 地、首尔的绿化带和开放空间等，国际比较表明中国绿地与广场用地整体供给偏少。2017 年北京、上海、广州、深圳绿地与广场用地分别为 7.9%、 7.3%、3.8%、7.7%，低于巴黎的 25%（2012 年）、纽约的 27%（2014 年）、 首尔的 31%（2010 年）。尽管与大马路类似同样存在大广场现象，但主要 是指单个广场用地面积过高，比如大连星海广场 176 万平方米，深圳市 民中心广场 91 万平方米等，均远超天安门 44 万平方米。但是 2012 年全 国广场用地仅约 1300 平方公里，仅占城市建设用地的 2.8%。

分城市看，中国一线城市建设用地在利用结构上配置失衡更为严重。 根据住建部数据，2017年一、二、三、四线城市居住用地占比分别为 27.8%、 29.9%、30.6%、31.9%；绿地与广场用地占比分别为 6.7%、11.6%、11.2%、 12.8%；工业用地占比分别为 25.7%、19.8%、20.6%、16.0%，一线城市居 住用地、绿地与广场用地占比偏低，工业用地占比偏高。一线城市经济发 达、产业结构合理，吸引全国各地人口流入，以 5.7%的城镇建设用地聚 集了5.3%的人口和12.2%的GDP， 但其居住用地占比偏低，导致住房紧张。 2018 年一线、二线、三四线城市人均住房建筑面积分别为 25.6、32.9、 34.3 平方米，套户比分别为 0.99、1.06、1.12（详见恒大研究院报告《中 国住房存量报告：2019》）。

分地区看，东北地区在建设用地利用结构上配置失衡更为严重。2017 年东部、中部、西部、西北地区居住用地比例分别为 30.3%、31.1%、30.1%、 33.8%，工业用地比例分别为 22.7%、17.8%、15.5%、22.9%，公共管理与 公共服务用地占比为分别为 8.9%、10.2%、9.8%、7.6%，绿地与广场用地 占比分别为 10.2%、11.8%、13.5%、9.4%。东北地区居住用地、工业用地 占比均位居第一，而公共管理与公共服务用地、绿地与广场用地均为倒数 第一。

3.3 低效闲置城镇建设用地大量存在

2017 年中国城镇低效建设用地约 1.27 万平方公里，低效建设用地 主要为工业用地。截至 2017 年底，上海、江苏、浙江、湖北、辽宁、陕 西、广东 7 省（市）共认定城镇低效用地面积约 4133 平方公里，约占 7 省城镇建设用地面积的 13.5%。2016 年全国城镇建设用地面积为 9.43 万 平方公里，依据上述比例推算，即全国约有 1.27 万平方公里城镇低效用 地。针对此情况，2016 年 11 月原国土部发布《关于深入推进城镇低效用 地再开发的指导意见（试行）》，要求各地全面启动城镇低效用地再开发工 作。从改造的建设用地类别来看，低效建设用地主要是工矿仓储用地，比 如广东低效用地中工矿仓储用地占 51%，浙江占 53%，江苏占 74.9%。

分地区看，土地供给偏多的西部和东北地区出让的工业用地利用效 率偏低。2018 年东部、中部、西部、东北地区出让的工业用地容积率分 别为 1.56、1.23、1.19、0.81，西部和东北地区出让的工业用地利用效 率偏低。而根据前文计算，西部、东北地区较东部、中部地区土地供给偏 多。因此，土地供给偏多的西部和东北地区出让的工业用地利用效率偏低。 分省看，这种现象更为明显，福建、广东、浙江、北京等省份城镇用地供 给偏少，2018 年出让的工业用地容积率均高于 1.5；而吉林、内蒙古、辽 宁等省份城镇用地供给偏多，2018年出让的工业用地容积率均低于0.85。

2017 年中国城镇闲置建设用地面积约为 1400 平方公里，有一定整 改空间。根据 2010 年原国土部公布的 1457 宗城市闲置土地“黑名单”， 闲置面积共计 14.66 万亩。其中广东、北京、重庆、海南、江苏、贵州闲 置土地宗数均超 100 宗，而四川、海南、广东、北京闲置土地面积均超 1 万亩。2017 年河南省政府《关于限制土地管理情况的专项工作报告》中， 公告涉嫌闲置的土地共 141.9 平方公里，约占全国总量的 1/10。以此计 算，2017 年全国的闲置土地面积约 1400 平方公里。针对此情况，2018 年 7 月，自然资源部公布《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》， 对于存在“批而未供”土地和存在“闲置用地”情况的地方城市，将在下 一年度中核减 20%的新增建设用地指标。

4 提高规划人均城镇用地标准，优化区域分布和 利用结构

1）适度提高规划人均城镇建设用地标准。当前执行的规划人均城市 建设用地标准、规划人均建制镇建设用地标准等，基本沿袭了 1990 年制 定的规划标准。但是，当时并未执行耕地占补平衡政策，对包括耕地在内 的各类土地面积数据掌握也比较粗糙，同时考虑到粮食生产效率提升，居 民对粮食需求数量和结构也发生了变化。因此，在平衡粮食安全、经济社 会发展、居民美好生活需要之后，预计 2050 年人均城镇建设用地可达 130 平方米。

2）提高城镇土地利用效率，完善城市建设用地“增存挂钩”机制。 当前城市内部存在大量批而未供、闲置土地、低效率土地。对于批而未供、 闲置土地，一方面，政府应及时调查认定，依法收缴土地闲置费或收回闲 置土地；另一方面，政府应加快完善建设用地“增存挂钩”机制，将把批 而未供和闲置土地数量作为重要测算指标，逐年减少批而未供、闲置土地 多和处置不力地区的新增建设用地计划。对于低效率土地，应通过再开发 提高土地容积率和建筑密度，同时建立健全激励机制和退出机制。

3）加快推进农业转移人口市民化，建立健全宅基地自愿有偿退出机 制。中国常住人均乡村建设用地是城镇的 2.7 倍，由于城乡二元户籍制 度和土地制度阻碍，导致农民工“双重占地”，加剧土地资源紧张。一方 面，进一步加大户籍制度改革力度，加快农业转移人口市民化，加大非户 籍人口落户推进力度，全面放开放宽落户限制，促进人口自由迁移。另一 方面，探索对增量宅基地实行集约有奖、对存量宅基地实行退出有偿，同 时对退出宅基地合理复垦，提高耕地面积以保障粮食安全。

4）优化城镇用地在地区和城市之间的配置，推进市场化的跨省换地。 分地区看，当前东部地区城镇用地供给偏少，而中部、西部和东北地区供 给偏多。从不同规模城市看，1000 万人以上的超大城市土地供给偏少， 20 万人以下的城市土地供给偏多。针对此情况，2018 年 3 月国务院发布 《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》和《城乡建设用地增减挂钩节余指 标跨省域调剂管理办法》，确定由国家统筹各省、直辖市（不包括自治区） 的补充耕地规模和相关经费标准，但是其本质仍然是计划配置，未能对建 设用地进行市场定价。为此，一方面，应以常住人口增量为标准供给城镇 用地，推行新人地挂钩；另一方面，应推进市场化的跨省换地，进一步优 化土地资源的空间配置，发挥先发地区的资金优势和后发地区的土地资 源优势互补。

5）优化城镇用地的用途供给结构，增加居住用地、绿地与广场用地 等供给。当前，中国工业用地比例偏高，居住用地明显偏低；道路用地粗 放，但绿地与广场用地供给不足。一方面，需要政府加强低效用地“二次 开发”，提高土地容积率。同时，在符合规划前提下允许工业用地转为居 住用地等，建立健全存量工业用地盘活利用激励机制。另一方面，在新增 城镇建设用地中适度增加居住用地、绿地与广场用地等比例，尤其是在一 线城市。

（报告来源：恒大研究院）

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