2025年“十五五”规划建议解读：区域经济有哪些新进展、新使命、新提法？

“十四五”区域经济有哪些新进展?

(一)区域发展差距有待进一步缩小

“十四五”期间，不同空间尺度看，我国区域发展差距改善不明显。南北方发展差距虽小幅改善，但整体差距仍较大。南方GDP总量占全国比重对北方的领先优势由2020年的29.74个百分点小幅收窄至 2024年的29.67个百分点，但仍整体领先北方约30个百分点，且没有较为明显的趋势性好转。南北方人均GDP绝对差距持续扩大，相对差距在“十四五”后期也呈上升趋势。

四大区域看，西部和东部的相对差距改善，但中部、东北地区与东部的相对差距则有所扩大。GDP总量看，东部GDP总量与西部的比值由2020年的2.47下降到2.44，东部与中部和东北的比值则分别由2020年的2.38、10.32进一步上升到2024年的2.45、11.07。人均GDP呈现出相同趋势。此外，板块内部的差距也呈现出进一步加剧趋势。

省际看，“十四五”期间区域发展差距缩小也不明显，后期更是呈现出扩大趋势。综合变异系数、泰尔指数、组内极大值/极小值三个指标看,相比2020年,尽管变异系数和泰尔指数有所下降但组内极大值和极小值的比值则有所上升且“十四五”后期三大指标均呈现不同程度的上升趋势。

二)区域发展战略总体执行较好

区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略和新型城镇化战略构成了我国区域发展战略的有机整体。主体功能区战略方面，首部“多规合一”的国家级国土空间规划《全国国土空间规划纲要(2021-2035年)》印发实施，全国统一的国土空间规划体系总体形成:长江经济带一长江流域、京津冀、黄河流域等重要流域(流域)的国土空间规划国务院批复实施。

(三)区域发展体制机制迎来较大突破

区域协调发展体制机制是推动区域发展战略政策落地、实现区域协调发展的制度保障。“十四五”期间，中央和地方区域协调发展领导小组相继成立，助力区域战略统筹机制更加完善。市场一体化体制机制加快推进，区域合作互助机制也取得较大进展，但以粮食产销区横向补偿机制为代表的区际利益补偿机制进展偏慢。

“十五五”区域经济发展面临哪些新使命?

(一)建设全国统一大市场助力加快构建新发展格局

未来五年，我国经济社会发展面临的外部环境将更趋复杂严峻。“十五五”规划建议对此也进行了详细阐释，具体而言主要包括三方面，一是世界变乱交织、动荡加剧，地缘冲突易发多发。二是单边主义、保护主义抬头，霸权主义和强权政治威胁上升，国际经济贸易秩序遇到严峻挑战。三是以中美博弈等为代表的大国博弈更加复杂激烈。外部环境的复杂严峻使得实现中国式现代现代化的主要依托是强大的国内市场，国内国际双循环的新发展格局中，内循环主体作用重要性进一步凸显。增强内循环内生动力和可靠性内在要求便是建设全国统一大市场。分税制背景下，中国经济增长的模式主要是以地方政府竞争为主，各地出于自身利益最大化考虑，容易产生地方保护主义，地方小市场。整体会造成资源错配，产生效率损失。内循环畅通背景下则需要进一步打破区域经济小市场，建设全国统一大市场，提升要素配置效率，有效发展超大规模市场优势。以“五统一、一开放”为基本要求，纵深推进全国统一大市场建设。

(二)缩小区域发展差距推动全体人民共同富裕迈出坚实步伐

中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化，但正如本次规划建议所说，我国发展不平衡不充分问题仍然突出。为解决好发展不平衡不充分的问题，本次规划建议提出“十五五”时期全体人民共同富裕要迈出坚实步伐。而缩小区域发展差距便是实现全体人民共同富裕的内在要求之一。正如报告前文所指出的，“十四五”期间尤其是后期，我国区域发展差距呈扩大趋势，尤其是板块内部的差距呈现出较为明显的分化。在此背景下，实现更加平衡和充分的发展还需要进一步加力。只有未来五年共同富裕迈出坚实步伐,2035年全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展才具备更坚实的基础，从而保障基本实现社会主义现代化。

(三)优化重大生产力布局更好统筹发展与安全

以新安全格局保障新发展格局是“十五五”时期经济社会发展必须遵循的原则之一。而区域协调发展便是统筹发展与安全的关键支撑。国家安全涉及政治安全、国土安全、经济安全等诸多领域维护国家安全是推进中国式现代化必须要面对的重要问题之一。安全和发展是一体两翼,没有发展其他一切活动便无从谈起,这也是“十五五”规划建议重提以经济建设为中心的重要考量因素之一。但没有安全，发展也无法正常进行，发展成果也难以得到切实维护。当前和未来一个时期，外部冲击导致全球产业链、供应链风险大幅提升，“卡链”“断链”“掉链”风险上升，国际循环难以有效保障。我国产业链、供应链不确定不稳定因素增多。这便需要优化重点生产力布局，将以往以效率为主导导向进行的产业布局，逐步转变为以安全和效率并重的产业布局，推动部分布局较为集中的产业适度转移，以提升重大生产力抵抗风险的能力和水平。

“十五五”区域经济发展有哪些新提法?

(一)注重发挥战略叠加效应，激发政策效能

延续去年经济工作会议有关表述，“十五五”规划建议首次提出发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略的叠加效应。区域战略的叠加效应是指在一定区域内多个发展战略同时实施，通过战略之间的协同形成综合战略效应。首先是要战略目标协同。各类区域战略目标之间并非相互割裂，而应在总体国家战略框架下相互协调、相互支撑，实现多元治理目标的有机统一。各类区域战略应该与国家整体战略目标精准对接，确保战略目标之间的协调性和一致性，使战略目标在问题定义、目标设定和政策实施方面保持协调，并明确各类战略对总体目标的贡献，避免目标冲突和实施偏差。其次是要区域政策衔接。要明确区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略的功能分工和协调关系，推动各战略之间的有机融合，推动不同区域政策有机统一,避免冲突。同时，地方政策应以国家宏观战略为依据,在国家战略框架下对其进行灵活调整构建“上下贯通、区域适配”的政策机制协同体系:

(二)注重区域联动发展，在联动中缩小区域差距

区域联动对接是实现区域发展的必然要求。推动区域联动发展是坚持区域发展全国“一盘棋”思想的重要体现。依托区域协调发展战略、区域重点战略、主体功能区战略和新型城镇化战略，提高区域战略统筹能力，充分发挥不同区域的比较优势，在联动发展中不断缩小区域间发展差距，加快形成优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。

结合“十五五”规划建议，区域联动发展的主要抓手有四，其一是推动基础设施联动，实现区域之间“硬联通”。重点是依据《国家综合立体交通网主骨架路线方案》加快推进"6轴、7廊、8通道"主骨架建设。结合本次规划建议，跨区域跨流域大通道将加快建设。其二是推进创新链和产业链联动,通过产业飞地、科创飞地等不同形式实现不同区域产业链和创新链的协同，打造区域发展利益共同体。其三是培育发展若干区域性中心城市、城市群、跨区域联结型地区，实现不同区域联动发展。其四是深化跨行政区合作，重点是健全区域间规划统筹、产业协作、利益共享等机制。2023年11月1日广东省通过的全国首部“飞出地”地方性法规《广东省深汕特备合作区条例》是一个较好的立法参考。《条例》以立法的形式明确了深圳和汕尾的权责关系、治理模式、收益分配机制，提供了可复制的法律框架。如深圳市全面负责合作区建设并配合汕尾开展相关工作。通过利益共享、公共服务融合，推动产业转移，制度创新更加接近区域协同发展需求，为发达地区和欠发达地区开展区域合作中可能出现的协调难度大、政策不可预期等问题提供立法参考。

(三)注重发挥重点区域增长极作用，支持经济大省挑大梁

自2022年政府工作报告首次提出“经济大省要充分发挥优势，增强对全国发展的带动作用”以来,支持经济大省挑大梁思路日益清晰。2022年7月政治局会议明确提出“经济大省要勇挑大梁”本次规划建议进一步提出注重发挥重点区域增长极作用，我们理解和支持经济大省挑大梁的政策思路相一致，但在范围上则进行了进一步扩展，除经济大省以外，京津、长三角、粤港澳大湾区等跨行政区的优势区域，城市群与都市圈，超特大城市或均是重点区域的内涵。

发挥重点区域增长极作用是将国家战略“所需”与重点区域“所能”有机结合的内在要求。结合对经济大省挑大梁的有关表述，中央层面主要抓手有三，一则是强化对重点区域士地、能源、环境、数据等要素保障。如加大超长期特别国债、地方政府专项债对经济大省等区域的支持力度，扩大专项债使用范围，在项目申报、资金分配等方面给予更多自主权。二则是支持重点区域在推动科技创新和产业创新融合上打头阵，如优先在重点区域布局国家战略科技力量和重大科学装置。三则是支持重点区域在改革开放、落实国家重大发展战略、促进全体人民共同富裕上先行先试。如加力支持深圳中国特色社会主义先行示范区、浦东社会主义现代化建设引领区、浙江共同富裕示范区、山东新旧动能转换综合试验区建设。

(四)注重优势互补协调发展，关注南北差距

规划建议首次提出鼓励各地发挥比较优势，各展所长。隐含的政策取向便是因地制宜发展新质生产力。规划建议再次提出因地制宜发展新质生产力，一则是因为我国幅员辽阔的国土空间背景下各地在资源禀赋、产业基础和创新要素汇聚等方面存在较大差异，客观上要求各地新质生产力发展要与本地资源禀赋、产业基础等相适配。二则从政府运行视角看，以地方竞争为主导的经济发展模式下，地方政府通过制定出台政策推动新质生产力发展更是中央发展理念能否有效落地的关键所在。在五年规划中明确提出因地制宜发展新质生产力可以起到一定的引导作用，避免重复建设与合成谬误。

此外，规划建议还首次提出促进南北方协调发展，关注南北发展差距。近年来，北方一些地区产业结构老化、增长活力减弱，面临角度的经济增速乏力、要素流失等风险。从而造成南北差距整体呈扩大趋势。正如报告前文所属，“十四五”期间，我国南北差距仍处于较高水平，且后期有所扩大。以往传统的以东中西维度为主的区域格局逻辑已经不能完全覆盖我国区域经济发展的现实。这也充分体现出我国区域经济发展的复杂性。因此，从战略上提出促进南北协调发展，推动南北联动或者以南带北，不仅是基于南北发展差距的积累和显化，也是实现中国经济高质量发展，推动共同富裕和区域公平的内在需要。参考以往的区域发展战略，“十五五”期间或将专门出台旨在缩小南北发展差距的有关政策举措，以更好实现南北协调发展。

(五)注重优化重大生产力布局，关注发展的安全性

在统筹发展与安全背景下，重大生产力重要性进一步提升。规划建议延续二十大报告、“十四五”有关表述，再次提出优化重大生产力布局，体现对产业安全的重要性。当前我国优势产业体系和优质生产要素仍高度集中在京津冀、长三角、珠三角等城市群为代表的东部地区和以重庆、成都、武汉等中心城市为代表的中西部都市圈，极端条件下容易造成关键产业链断链。进而影响整个国民经济循环。2023年中央经济工作会议首次提出建设国家战略腹地，二十届三中全会则进一步强调建设国家战略腹地和关键产业备份。本次规划建议提出优化重大生产力布局也体现出对产业安全的重要考虑。

结合规划建议内容，重大生产力布局优化或涵盖战略性产业、能源资源基地等。布局优化方向看，针对高端制造、电子信息等战略性产业，空间上是更多引导其从东部向中西部、中心城市向战略腹地转移，比如成渝地区双城经济圈的电子信息、新能源产业快速崛起。同时推动京津、长三角、粤港澳三大区域作为产业动力源，聚焦高端环节，与中西部形成“核心研发+产能承接”的梯度布局。产业结构看，则重点是构建“4+6”现代产业体系，推动产业结构布局实现质的跨越。针对能源资源基地，空间上优化方向是从早期的分散布局逐渐形成“西部新能源基地+跨区输送通道+东部消费枢纽”的格局。如宁夏腾格里“沙戈荒”新能源基地、华能陇东能源基地、新疆天山北麓能源基地等，分别向湖南、山东、川渝等地输送绿电。结构上则是推动以煤炭、石油等传统化石能源为主加速向清洁能源转型。

(六)注重陆海统筹，加快建设海洋强国

本次规划建议延续“十四五”规划纲要以及二十大报告表述，再次提出加快建设海洋强国。结合规划建议内容，主要抓手有三，一是加强海洋科技创新，巩固海洋装备制造业优势基础上壮大海洋新兴产业，发展现代航运服务业。二是加强海洋调查和观测监测，推进海洋能源资源和海域海岛开发利用。三是坚定维护海洋权益和安全，提高海上执法和海事司法能力。

分区域看，山东作为北部海洋经济圈的重要省份，发展海洋渔业、海洋矿业、海洋化工等产业具有明显优势;东部海洋经济圈港口航运体系完善、海洋工业实力强劲,拥有众多优良港口,上海、浙江等省份则要进一步巩固海洋船舶工业、海洋药物和生物制品业等优势产业。南部海洋经济圈海域辽阔,海洋生物资源、海洋能源资源等较为丰富。广州、深圳等核心城市立足深海科技创新优势可加快发展以高技术船舶、海洋工程装备、海洋新能源等为代表的海洋新兴产业。海南作为我国最大的经济特区、最大的自由贸易试验区和唯一的中国特色自由贸易港，发展海洋经济具有独特赋优势和政策红利，蕴含较大市场投资机遇。一方面，可进一步发展海洋渔业与水产品加工、海洋旅游文化产业海洋交通运输业和海洋化工产业等海洋传统优势产业。另一方面，海南要进一步培育壮大深海油气、深海可再生能源、海洋工程装备技术、海洋生物技术等海洋新兴产业。

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