2025年“十五五”规划建议稿解读：以“一老一小”为重点构建人口高质量发展支撑体系

十五五”时期我国人口结构将加快调整

当前，我国总体上已由人口增量发展转向减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。人口问题是我国长期发展面临的严峻挑战。“十五五”时期、我国人口结构将加快调整。

(一)总人口规模延续负增长趋势

新世纪以来，我国人口自然增长率总体呈现下降趋势，总人口缓慢增长，2005年迈入13亿，2017年迈入14亿。我国总人口于“十四五”时期的2021年达峰，已连续3年负增长。2022年比2021年减少85万人，2023年、2024年分别减少208万、139万人。我国人口规模达峰时间早于大部分研究机构预测。如《国家人口发展规划(2016-2030年)》预测我国人口2030年前后达到峰值。同时,2021年印度总人口超过中国,成为世界第一人口大国。根据人口发展规律,生育率越低,持续时间越长，则远期的人口减量就越大。“十五五”时期，我国总人口规模负增长趋势将延续。

(二)生育意愿低，总和生育率处于下行趋势

目前，我国总和生育率(TFR)处于较低水平，且处于下行趋势。总和生育率，是指平均每对夫妇生育的子女数。国际上通常将2.1当作人口世代更替水平。从人口演变规律来看，伴随着经济社会发展，生育率降低是一个自然而然的过程，各国都会经历。目前，大部分国家都处于总和生育率下降的过程中。70年代以前，中国总和生育率基本都在5以上，1980年下降至2.74.1991年下降到1.93(首次下降至2.1以下)，2020年下降到1.5以下，2023年总和生育率为1.0(联合国数据)。“十五五”时期，提高生育率将是人口发展规划的重要目标。

(三)出生人口下降，少子化特征显现

长期低生育率使人口出生率下降，出生人口下降，进而呈现少子化特征。1980年以来，我国出生人口数量经历两次大幅下行。其一，从1988年的2484万人，下降至2000年1778万人;其二，从2016年的1786万人下降至2023年的902万人(2024年小幅回升至954万人)。2013年12月，十八届三中全会开启“单独二孩”，但2014年、2015年出生人口数分别为1687万人、1655万人，仅稍高于2013年1640万人。2016年开始实施“全面两孩”政策后，2016年、2017年出生人口分别为1789万人、1723万人，出生人口出现一定增长，但之后出现连续下跌。2021年开始实施“全面三孩”，2024年出生人口954万人(不及80年代和90年代初的1/2)，较2023年增加52万人，人口出生率为6.779，较2023年提高了0.38个千分点，政策支持效果有所显现。“十五五”时期，若生育提振效果不佳，我国每年出生人口或将继续面临下行压力。

(四)老龄化程度将进一步加深，面临未富先老

老龄化速度较快。联合国和发达国家将65岁及以上人口定义为“老年人口”。1956年联合国发布的《人口老龄化及其社会经济后果》指出，如果一个国家或地区65岁及其以上老年人口占总人口的比例超过7%,就被认为进入了老龄化社会。与世界总体和主要国家相比，中国老龄化速度都是较快的。2000年，我国65岁及以上老年人口占比为7%，进入老龄化社会(ageing)。2021年这一比例达到14.2%，进入深度老龄化社会(aged)。从老龄化社会到进入深度老龄化社会，中国仅仅用了21年，远快于英国(45年)、德国(50年)、美国(72年)和法国(140年)，也快于日本(24年)。2024年我国65岁及以上老年人口达到2.2亿，较2020年增加2959万人。同时2024年65岁及以上老年人口占比从2020年的13.5%上升为15.6%，大幅高于全球整体10.2%的老龄化率。2025年6月，国家金融监管总局局长李云泽在陆家嘴论坛表示，中国老龄化进程加快预计2035年60岁以上人口将突破4亿。“十五五”时期，我国人口老龄化程度将进一步加深，面临着严峻的人口老龄化挑战。

未富先老。发达国家老龄化通常发生在高收入阶段。与许多发达国家不同，中国进入初步老龄化阶段时人均GDP仅959美元(发达国家多在2000美元以上)，进入中度老龄化阶段时人均GDP刚过1.2万美元(发达国家多在3万美元以上)。中国15-64岁劳动年龄人口占比2010年达到峰值 74.53%时，我国人均GDP仅为5647美元，远低于美国、英国、日本等发达国家。未来，需要面临老龄化带来的养老金支付、医疗保障、劳动力短缺等多重压力。

'十五五”时期人口发展带来较大挑战

人口对大国经济发展具有长期性、系统性的影响。

(一)影响经济转型成效

人口总量与结构变化通过供给侧和需求侧影响产业结构变化，是影响经济转型的重要因素。供给侧方面，人口变量(总量和结构)主要通过劳动力总量及人力资本水平影响经济增长。根据经济增长理论，一个国家的产出增长来源于两个部分，劳动力市场规模的扩大和人均产出水平(即劳动生产率)的提高，而后者又来源于资本产出比的增加和全要素生产率的增长。人口老龄化通过对影响劳动力市场规模和劳动生产率，从而影响经济增长。随着老龄化不断加剧，将导致劳动年龄人口减少，引起有效劳动供给迅速减少，使传统的劳动密集型产业的优势快速消失，一旦不能顺利实现结构转型,将引致经济增长速度较大幅度下滑。

需求侧，人口变量(总最和结构)影响消费和投资。大国经济依赖于人口规模经济，人口总量增加将提高消费和投资需求。一方面，人口结构的变化正在深刻影响消费总量和结构。近年来，老龄化加剧、出生人口下降以及幼儿数量减少成为人口发展的主要特征，而这些变化直接决定了社会消费的规模和结构。在人口老龄化背景下，居民往往对未来收入增长和社会保障的可持续性持悲观预期，这种不确定性可能促使家庭削减当前的消费支出，增加储蓄以应对未来的不确定风险。这种消费抑制效应对于经济增长和居民消费水平产生了长远的影响。同时，不同年龄组人群消费需求不同，人口年龄结构变化将逐步改变消费结构。另一方面，老龄化加剧导致人口抚养比上升，对长期储蓄率产生负面影响，并进而影响投资。

(二)制约人工智能“科技飞跃”

人口变量对技术变革与创新发展产生深刻影响。AI发展具有典型大国经济特征。中国是典型的发展中大国。AI作为一项通用目的技术，大模型遵循规模定律(ScalingLaw)，显然大国具有优势。其一，人口规模对创新具有重要影响。人口规模决定顶尖人才涌现概率(统计学意义下的科学家、工程师基数优势)。人工智能时代的竞争，本质上就是人才和技术的竞争，人口规模越大拥有丰富优秀科技创新人才储备的可能性越大，意味着有更多技术创新的可能。其二，人口结构的变化，特别是少子化和老龄化，会制约创新活力。一方面，少子化导致劳动力供给减少，经济增长放缓，税收和财政收入下降，进而减少对投资和创新的支持。另一方面，老龄化显著降低了个体研发效率和市场活力，抑制了社会整体的创新精神和创新需求。“十五五”时期是新一轮科技革命和产业变革的加速期，人工智能技术的崛起正带来一场引领新时代的全方位的科技革命，推动人类进入“智能化社会。人口规模效应是科技和经济发展的基础性力量。人口规模和人口结构的变化，将对AI技术的应用和创新产生深远的影响。

(三)影响社会保障制度和财政的持续性

经济是支撑社会保障及政府财政的物质基础。人口减少与老龄化加剧制约经济增长，缩小经济规模，结果就是弱化甚至减少支撑社会保障及政府财政的物质基础。随着老年人口比例的提高，老年人群的健康和养老需求增加，需要投入更多的医疗和养老资源，以保障老年人的康养需求。随着我国经济转向高质量发展，土地财政难以为继。地方土地出让收入占地方财政比重从2020年的44.3%，下降至 2024年的 25.6%。近年，随着人口减少和老龄化的发展，我国总抚养不断上升，从2012年34.9%上升至2023年的46.6%。这无疑将加剧政府财政压力，养老金问题逐渐凸显，影响社会保障制度和财政的持续性。特别是对于经济发展水平还不高或人口净外流地区，未来养老金支付压力将进一步加大，完善养老保险全国统筹显得愈加紧迫。

“十五五”时期是系统性重塑人口政策的窗口期

“十五五”时期，是我国人口结构发生深刻变化的关键时期，也是我国系统性重塑人口政策的重要窗口期。必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势，抓住关键窗口期，加快系统性重塑人口政策，并推动各项政策落实落地，加快推动我国从“人口红利”向“人才红利”转变，为经济发展注諨狂闌餘珺釂フ识活力鈷饿黿趸碸容促进社会的稳定与可持续性，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

(一)以人口高质量发展推动实现中国式现代化的重要支撑

完善生育支持政策是以人口高质最发展推动实现中国式现代化的重要支撑。2022年，党的二十大明确指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化。

一方面，我国总和生育率低，提高生育率刻不容缓。低生育率带来的少子化问题已成为我国人口转型的主要表现之一。根据联合国数据，2023年我国总和生育率仅为1.0，处于较低水平。另一方面，抓住改善生育政策的黄金窗口期。西南财经和清华大学《中国人口研究专题报告--中国2025-2100年人口预测与政策建议》报告指出，2025-2035年我国育龄女性总量仍将稳定在2.90亿3.05亿的规模，是改善生育政策的黄金窗口期。通过优化生育政策，提高总和生育率，可有效地增加出生人数，改善人口总量和结构，推动人口的可持续发展。

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。必须牢牢把握高质最发展这个首要任务，加快系统性重塑人口政策，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

(二)以人口高质量发展推动科技创新引领大国崛起的重要举措

科技创新成为大国博弈竞争的关键。当前，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，以人工智能、大数据、物联网等为核心的新一轮科技革命和产业变革正在成为影响大国竞争格局的重要力量。世界主要国家都在大力发展新兴产业和未来产业,抢占新一轮科技革命和产业变革制高点。特别是，“十四五”时期，美国联合西方国家加大对我国的科技封锁，确保在关键核心技术领域保持绝对领先优势。面对美国严苛的半导体制裁，DeepSeek脱颖而出，重塑全球人工智能行业的竞争格局。“十五五”时期，美国对我国的战略遏制和打压力度或将进一步升级，中美在全球范围争夺科技制高点的竞争将更为激烈，以人工智能为代表的科技创新将成为中美博弈的前沿阵地。

人类文明发展中，科技创新与人口发展紧密关联。欧洲人口的思想启蒙是第一次科学革命的重要起点。近代西方教育的发展，推动人口科技素养的提升和人口迁移，包括科技人才的流动，为历次科技革命的纵深发展奠定了人才基础。中国式现代化关键在于科技现代化。当前，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期，我国能否全面建成社会主义现代化强国，取决于能否成功实现经济的转型升级，而科技创新是引领经济转型升级的重要驱动力。当下全球绿色能源和人工智能飞速发展，成为改变国家力量对比的决定性因素。面对百年未有之大变局，经济格局重构与新兴技术的产业变革深度交织，我国要加快系统性重塑人口支持政策，不断推进人口高质量发展，推动高水平科技自立自强，助力中国式现代化行稳致远。

(三)实现 2035 年人均 GDP达到中等发达国家水平宏伟目标的必然选择

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，承担着实现2035年基本实现现代化远景目标的重任，使命重大。“中等发达国家水平”是一个中国语境下的概念,没有国际组织相对权威的、公认的统计界定。十九大和十九届五中全会提出到2035年基本实现社会主义现代化，人均GDP达到中等发达国家水平的远景目标，这比十三大、十五大提出到21世纪中叶实现上述目标提前了十五年。“十五五”规划建议稿再次强调 2035年“人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。2024年我国人均GDP为13303美元，达到中等发达国家水平仍需要付出定努力。“十五五”时期，要加快系统性重塑人口政策，推动人口高质量发展，发挥人口规模效应助力实现2035年人均GDP达到中等发达国家水平宏伟目标。

加快建立人口高质量发展支撑体系的政策路径

二十届三中全会《决定》强调，要促进人口高质量发展。“十五五”规划建议稿再次强调，促进人口高质量发展，并做出具体部署。我们认为，“十五五”时期，要结合我国发展实际，牢牢抓住宝贵的时间窗口，要以“一老一小”为重点，加快建立人口高质量发展支撑体系，为实现经济社会可持续、人口规模巨大的现代化奠定人口之基。

(一)加快建设生育友好型社会

当前我国围绕生育问题出台了一系列配套政策和支持举措，但现有措施仍难以满足新形势下人口发展战略要求。“十五五”时期，要结合我国发展实际，牢牢抓住宝贵的时间窗口，系统性重塑中国生育支持政策，加快构建生育友好型社会。应加快建立涵盖家庭经济支持、住房、教育等多方面的综合性政策体系，促进长期生育意愿回升。

1.强化生育服务支持

一是制定生育补贴制度。构建涵盖子女出生、养育、托幼、教育以及父母收入补偿等多环节的补贴制度。吸取日本,韩国教训,加大生育现金补贴力度,生育现金补贴占GDP比例可达2%(OECD国家平均为1.12%)，对应规模可达3万亿左右(日本生育现金补贴/GDP在OECD国家中长期处于低位，2019年仅为0.66%;韩国更低，2019年仅为0.32%)。且补贴力度要随生育状态及时调整，同时将此适当比例进行预算安排，确保生育相关政策的持续性。落实好3岁以下婴幼儿照护、子女教育个人所得税专项附加扣除政策。对未达个税最低缴纳标准的低收入人群实行直接经济补贴对吸纳多孩家庭母亲及子女就业的企业给予税收优惠，对多孩家庭实行累进制财政补贴。

二是完善生育休假制度。进一步完善产假、陪产假和育儿假等各项休假制度。其一，生育休假制度体现“普惠性”与“双职工模式”的设计理念。各地要完善生育休假政策，根据家庭的实际需求，制定更加灵活的产假和育儿假，鼓励父母尤其是父亲参与育儿。应允许父母根据实际情况选择育儿假期限和安排。加大对生育休假落实情况的监督力度,保障法律法规规定的产假、生育奖励假、陪产假、育儿假等生育假期落实到位。特别是男性职工陪产假、育儿假落实情况不佳，要加大落实力度。其二，统筹多渠道资金，完善生育假期成本共担机制。加大对生育友好型企业的财政补贴和税收优惠力度，减轻承担生育休假成本较多企业的经营压力。其三，逐步探索灵活就业和弹性工作制度。政府部门要积极发挥引导作用，鼓励并支持用人单位结合实际探索实施弹性工作制、远程办公等多元化、灵活性的工作安排，打造“生育友好岗”，帮助职工平衡好工作与家庭。

三是增强生育保险保障功能。应加快完善生育保险制度，将生育医疗待遇覆盖范围扩展到所有医疗保险参保人群，明确将产前检查、住院分娩纳入医疗保险，提升保障水平。指导有条件的地方将参加职工基本医疗保险的灵活就业人员、农民工、新就业形态人员纳入生育保险。做好未就业人员生育医疗费用待遇保障。研究完善生育保险制度，如设置产前检查报销起付标准、提高住院分娩生育医疗费用报销额度等,进一步强化生育支持保障功能。提高生育保险统筹层次,实行省级统筹.增强生育保险基金筹资力度。

四是加强生殖健康服务。指导推动医疗机构通过健康教育、心理辅导、中医药服务、药物治疗、手术治疗、辅助生殖技术等手段，向群众提供有针对性的服务，提高不孕不育防治水平。实施早孕关爱行动、孕育和出生缺陷防治能力提升计划。加强生殖保健技术研发应用，提升产前检查、住院分娩、产后保健等生育医疗服务水平,规范诊疗行为,改善产妇生育体验。加强生育医疗费用保障,指导各地将适宜的分娩镇痛以及辅助生殖技术项目纳入医保报销范围。

2.加强育幼服务体系建设

一是提高儿童医疗服务水平。完善以国家儿童医学中心和国家儿童区域医疗中心为引领，省市县级儿童医院、综合医院儿科、中医医院儿科、妇幼保健机构为主体的高水平儿童医疗服务网络加强儿童医院、妇幼保健机构和综合医院、中医医院的产科、儿科建设。加快建设儿童友好医院深入实施健康儿童行动提升计划。加强儿童医疗费用保障，及时将符合条件的儿童用药按程序纳入医保报销范围。

二是大力发展普惠托育服务体系。一方面，增加普惠托育服务供给。各地要统筹中央预算内投资、地方政府专项债等渠道资金，开展托育综合服务中心和公办托育服务网络建设，增加公立幼儿园和托育服务供给，提高公建托位占比，优先实现托育综合服务中心地市级全覆盖。深入开展托育服务补助示范试点。鼓励社会资本设立托育服务事业发展基金。支持用人单位和社会力量兴办婴幼儿托育服务机构，形成全日托、半日托、计时托和临时托等多种形式的服务网络。支持家政企业扩大育儿服务，鼓励有条件的幼儿园招收2-3岁幼儿，扩大普惠性托育服务供给。另一方面，完善普惠托育支持政策。完善普惠托育服务价格政策，鼓励有条件的地方结合实际对普惠托育机构给予适当运营补助。完善土地、住房、财政、金融、人才等政策，鼓励地方对普惠托育机构予以支持，降低托育机构运营成本。制定托育行业人才培养计划，鼓励有条件的普通高等学校和职业院校开设托育服务相关专业。加大对托育机构的服务管理、人员资质、卫生保健等方面加强常态化综合监管，守住托育服务安全底线。

3.强化教育、住房、就业等支持措施

特别是要高度关注我国结婚年龄大幅推迟的深刻变化，吸取日本长期政策重点长期聚焦促进已婚家庭生育而忽视支持适婚人群走进婚姻的教训，强化教育、住房、就业等支持措施，加大对年轻人结婚的支持力度。

一是增加优质普惠教育资源供给。优化区域教育资源配置，建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制。深入落实“双减”政策，支持中小学校积极开展课后服务和社会实践项目，努力满足学生多样化学习需求。促进学前教育普及普惠发展，推进义务教育优质均衡发展。鼓励各地出台多孩子女同校就读具体实施办法,帮助解决家长接送不便问题。持续提升普惠性幼儿园覆盖率,依托学校教育资源开展普惠性课后活动、托管服务，适当延长在园时间，推动放学时间与父母下班时间衔接。教育改革方面，减少高考压力，缩短学制，为年轻人提供更多时间平衡事业与家庭。二是加强住房支持政策，推动政策向多子女家庭倾斜。要加快构建房地产发展新模式，减轻适婚人群和多子女家庭的住房压力。鼓励有条件的地方加大对适婚人群和多子女家庭购房的支持力度可结合实际增加购房补贴、适当提高住房公积金贷款额度、延长贷款期限等政策，满足适婚人群和多子女家庭的住房需求。加快发展住房租赁市场，加大对适婚人群和多子女家庭的政策倾斜力度。

三是切实维护职工合法权益，提升女性就业安全感。政府部门应带头倡导用人单位在招聘和晋升环节，重视应聘者的实际能力和发展潜力,打破35岁年龄限制,优化人才资源配置。依法保障劳动者休息休假权益，不得违法延长劳动者工作时间。完善促进妇女就业政策，加强对女性劳动者特别是生育再就业女性的职业技能培训。督促用人单位依法依规落实对女职工特别是孕产期、哺乳期女职工的特殊劳动保护。增加带薪育儿假期间的工资补贴，确保女性在休假期间能够保留职业发展机会，并保障员工在育儿假期结束后返回原工作岗位或与其原岗位等职工作岗位的合法权益。鼓励有条件的用人单位配建母婴设施、提供福利性托育服务、组织开展寒暑假期和课后儿童托管活动积极帮助职工分担育儿压力。

4.营造生育友好社会氛围

积极营造生育友好社会氛围也是生育支持政策体系的重要一环。要科学解读我国人口发展新常态，强化文化支持，积极营造生育友好社会氛围。

一是积极构建新型婚育文化。弘扬中华优秀传统文化，厚家文化，重视家庭建设，倡导尊重生育的社会价值，提倡适龄婚育、优生优育，鼓励夫妻共担育儿责任。积极培育新型婚育文化，加强对年轻人婚恋观、生育观、家庭观的引导，推动形成社会主义家庭文明新风尚。搭建多种形式的青年婚恋交友公益平台。扎实推进婚俗改革和移风易俗，培育积极向上的婚俗文化。

二是加强社会宣传倡导。实施人口高质量发展宣传教育专项行动。充分利用各类媒体渠道，加强人口和生育政策宣传解读,积极回应社会关切。加强人口国情国策教育,将相关内容融入中小学、本专科教育。围绕生育支持措施、新型婚育文化、科学育儿知识等,紧跟时代制作高质量宜传视频、微短剧等，讲好新时代美好爱情、幸福婚姻、和谐家庭故事。

(二)积极应对人口老龄化

老龄化是我国全面建设社会主义现代化国家新征程中的一个基本国情，也是推进中国式现代化必须面对的重大课题。我国老年人口规模大，老龄化速度快，应对人口老龄化任务重。“十五五”时期，要高度重视人口老龄化带来的系列问题挑战，实施积极应对人口老龄化国家战略，以健全养老事业和产业协同发展政策机制为重点，走出一条中国特色积极应对人口老龄化道路。

第一，进一步完善应对人口老龄化的政策制度和服务体系。加大制度创新、政策供给、财政投入、工作统筹力度，加快健全社会保障体系、养老服务体系、健康支撑体系。一是推动老有所养。加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。优化基本养老服务供给，完善城乡养老服务网络，加强公共设施适老化和无障碍改造。贯通协调居家社区机构三类养老服务形态。加快补齐农村养老服务短板。发展医育、医养结合服务。推行长期护理保险，健全失能失智老年人照护体系，扩大康复护理、安宁疗护服务供给。针对一些老年人支付能力不足问题，加快建立长期护理保险制度，加快发展多层次多支柱养老保险体系，完善养老服务相关补贴制度。二是推动老有所为。稳妥实施渐进式延迟法定退休年龄，优化就业、社保等方面的年龄限制政策，积极开发老年人力资源，发展银发经济。

第二，进一步推进养老产业健康发展。发展养老产业是扩大和优化养老服务供给的重要举措。针对我国养老产业发展尚处于起步阶段，经营主体发育不足、相关支持政策有待完善的实际，要营造良好产业发展环境，进一步放开养老服务市场，支持包括国有企业、民营企业、民间资本在内的各类经营主体参与发展养老服务。推动建设全国统一的养老服务大市场，促进相关企业规模化、连锁化、品牌化运营，支持国内养老服务企业参与国际竞争。积极开发老年生活用品市场，促进养老产业与教育培训、健康、体育、文化、旅游、家政等产业融合发展，拓展养老产业发展空间。发展银发经济，开发适老化技术和产品，培育智慧养老等新业态。

第三，加快建设老年友好型社会。弘扬孝亲敬老传统美德，营造孝老尊老助老良好社会氛围，加强老年人权益保障。完善老年教育网络，丰富老年精神文化产品供给。推进适老化改造，深入开展“智慧助老”行动，支持城乡社区组织、社会组织为老年人提供更多便利，促进老年友好社区、老年友好城市建设。

第四，加强和改进养老服务综合监管。健全养老服务标准和评价体系，健全完善养老服务质量和安全密切相关的国家标准、行业标准。完善养老机构登记备案管理，加强预收费监管。建立健全居家社区养老服务管理制度，完善养老社区等监管机制。健全养老服务应急管理体系，全面落实安全生产责任制，压实养老服务机构、有关管理部门及地方党委和政府责任，加强消防安全、人身安全等重点领域监督检查力度，保障老年人人身安全。加强老年用品质量监管。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）