2025年“十五五”规划学习体会：“十五五”规划建议的10个关键细节

1、 细节 1：“十四五”重大成就：新征程实现良好开局

全会高度评价“十四五”时期我国发展取得的重大成就，官方解读认为“风景 这边独好”。《建议》指出，“十四五”时期我国发展历程极不寻常、极不平凡，面对 错综复杂的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，实现了经济实力、科技 实力、综合国力跃上新台阶，第二个百年奋斗目标新征程实现良好开局。再结合中 央政策研究室主任江金权解读中提到的“人均国内生产总值超过世界平均水平，我 国仍然是世界经济增长的主要动力源和重要引擎。可谓‘风景这边独好！’”；《侧记》 提出，“与会同志一致认为，在变乱交织的世界中我国始终风景这边独好”，可作为 中央政府对上一个五年的总结。

2、 细节 2：“十五五”重要地位：承前启后

“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。 对“承前启后”有 3 点理解：(1)延续性强。党的二十大确定到 2035 年基本实现社会 主义现代化，“十五五”作为“第二个 5 年”，指导思想和主要目标具有较强延续性， 是一脉相承的。(2)紧迫性强。在“十四五”实现良好开局的基础上，“十五五”要夯 实基础、全面发力，从而为 2035 年基本实现社会主义现代化奠定更加坚实的基础， 指向更加积极的导向和要求。韩文秀主任解读时强调“从现在起到 2035 年，只有 10 年时间，前五年发展好了才能争取更大主动，我们要以时不我待、只争朝夕的时代 紧迫感和历史使命感，科学谋划未来五年经济社会发展”。(3)应对不确定性。《建议》 指出“我国发展处于战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期”，相 比于“十四五”及之前的“重要战略机遇期”，内外部环境可能更加严峻。因此要“集 中力量办好自己的事”（韩文秀主任解读“以自身高质量发展的确定性更好应对外部 环境变化的不确定性”），再结合《说明》中的“要抓住这个时间窗口，巩固拓展优 势、破除瓶颈制约、补强短板弱项，在激烈国际竞争中赢得战略主动，推动事关中 国式现代化全局的战略任务取得重大突破，确保基本实现社会主义现代化取得决定 性进展”，指向在科技突破、内需增长、改革任务、国家安全等方面有更高要求，且 要加速推进。

3、 细节 3：“十五五”主要目标：经济增长保持在合理区间

“十五五”更加重视经济增长，我们认为“十五五”期间经济增长的隐含目标或 在“5%左右”。《建议》稿提出“十五五”时期经济社会发展目标主要是定性要求， 必要的定量要求会在制定规划《纲要》时研究确定。市场一直对“十五五”期间的 经济增长目标设定存在分歧，我们认为《纲要》中未必会设定具体的五年增长目标， 但年度的经济工作会议仍会制定每年的经济增长目标，且这一隐含目标可能是 5%左 右，或尽量向 5%靠拢。《建议》在指导思想部分新增“以经济建设为中心”，主要目 标强调“经济增长保持在合理区间，经济增长潜力得到充分释放”，“到 2035 年，人 均国内生产总值达到中等发达国家水平”，对此，《说明》中指出“2035 年基本实现 社会主义现代化，一个重要标志性指标就是人均国内生产总值达到中等发达国家水 平，这要求‘十五五’时期经济社会发展保持适当速度”。我们对“适当速度”的理 解是 5%左右。 必要性来讲，“中等发达国家”未有明确定义，我们将世界银行的高收入经济体 均分为三作为高等、中等、低等发达国家，测算来看中等发达国家的人均 GNI 门槛 从 1987 年的 1.16 万美元提高至 2023 年的 2.43 万美元、复合增速 2.1%。若动态考虑 2025-2035 年中等发达国家门槛年均提高 1%，并假设我国 GDP 平减指数年均 1%、 人民币汇率升值 5%、总人口下降 1.4%，则期间需人均 GNI 增速、实际 GDP 增速分 别超过 6.3%、4.6%。这就要求“十五五”期间的实际 GDP 增速最好做到 4.6%以上。 可行性来讲，从学术文献测算来看，“十五五”期间我国潜在经济增速约 4.8%-5.0%，作为承前启后的关键阶段应保持适当速度，考虑提振预期的要求，经济 增速目标可以提得适当高一点，因此实际 GDP 增速目标设置在 5.0%左右较为合适。

4、 细节 4：采取超常规措施提高科技自立自强水平

《建议》稿在主要目标中指出“全要素生产率稳步提升”，并新增单列目标“科 技自立自强水平大幅提高”（排在第二位），指向科技创新将成为中国式现代化的最 强支撑。对此，《说明》中明确“推动高质量发展，最重要是加快高水平科技自立自 强，积极发展新质生产力，在推动科技创新、加快培育新动能、促进经济结构优化 升级上取得实质性、突破性进展”，突出了科技创新的引领作用。具体部署方面有以 下几个亮点：

(1)保持制造业合理比重，发展新质生产力要防止一哄而上。 产业发展或要注重“质”的提升先于“量”的增长，也要因地制宜发展新质生 产力。《建议》强调，保持制造业合理比重。当前我国制造业增加值占 GDP 比重高 于多数发达国家，且制造业中传统产业占比约为 80%。未来一个时期制造业或更注 重结构优化、提升新兴产业占比，保持总量占 GDP 的比重相对稳定。同时，总书记 在《说明》中特别强调，“发展新质生产力需要具备一定禀赋条件，要充分考虑现实 可行性，《建议》稿强调因地制宜发展新质生产力，就是要引导大家科学理性、实事求是地开展工作，防止一哄而上”，或指向要警惕产业盲目、不合理扩张。

(2)固本升级，优化提升传统产业，新增 10 万亿市场空间。 《建议》稿对传统产业优化提升的表述精准务实，要求“巩固提升矿业、冶金、 化工、轻工、纺织、机械、船舶、建筑等产业在全球产业分工中的地位和竞争力”。 郑栅洁主任在发布会上表示，初步估计传统产业未来 5 年会新增 10 万亿元左右的市 场空间。

(3)培育壮大新兴产业与未来产业，新增规模相当于再造一个中国高技术产业。 《建议》明确未来五年“前瞻布局量子科技、生物制造、氢能和核聚变能、脑 机接口、具身智能、第六代移动通信等未来产业；加快新能源、新材料、航空航天、低空经济等战略性新兴产业规模化发展”，预计新兴产业和未来产业打造将成为制造 业升级的核心方向，也会源源不断催生新技术、新概念和新的细分领域，成为每年 中央经济工作会议的重要关注点。对此，郑栅洁主任解读时也表示“这些产业蓄势 发力，未来 10 年新增规模相当于再造一个中国高技术产业”。

(4)采取超常规措施推动关键核心技术攻关取得决定性突破。 《建议》强调“加强原始创新和关键核心技术攻关”。《建议》，明确“完善新型 举国体制，采取超常规措施，全链条推动集成电路、工业母机、高端仪器、基础软 件、先进材料、生物制造等重点领域关键核心技术攻关取得决定性突破”，指向中央 或加大资金和资源投入，并可能采取“超常规”举措。

(5)创新链产业链资金链人才链深度融合。 总体看，对于科技自立自强，《建议》在创新端，突出原始创新和基础研究支持； 在应用端，突出推动科技创新和产业创新深度融合，加大应用场景建设和开放力度， 并指出“抢占人工智能产业应用制高点，全方位赋能千行百业”，通过创新链产业链 深度融合不断催生新质生产力。

(6)加快建设新型能源体系，绿色低碳产业规模有翻一番的空间。 《建议》要求“持续提高新能源供给比重，着力构建新型电力系统，建设能源 强国”，“大力发展新型储能”，“加快健全适应新型能源体系的市场和价格机制”。具 体举措方面，郑栅洁主任在解读时提到“‘十五五’末，新增用电需求绝大部分由新 增清洁能源发电量满足，加快西北风电光伏、西南水电、海上风电、沿海核电等清 洁能源基地建设”，“目前我国绿色低碳产业规模约 11 万亿元，未来 5 年还有翻一番 乃至更大的增长空间”，指向绿色低碳转型也将为我国经济增长注入新的动能。 细节 5-细节 8：“三个再平衡”关系中的关键细节： 关于做强国内大循环、畅通国内国际双循环方面，《建议》指出“坚持扩大内需 这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合”。在“提升宏 观经济治理效能”部分，《建议》强调“促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生 增长的经济发展模式”。总书记在《说明》中也进一步明确“当前和今后一个时期， 要坚持做强国内大循环，加快形成强大国内经济循环体系，以国内循环的稳定性对 冲国际循环的不确定性”。 我们理解，《建议》中蕴含了“三个再平衡”的关系：一是供给与需求的再平衡， 落实“反内卷”，坚持扩大内需；二是外需与内需的再平衡，通过内需的提振对冲外需的不确定性；三是投资与消费的再平衡，需要更多由消费拉动经济，惠民生与促 消费相结合，锚向“投资于人”来提振消费。文本的细节 5 到细节 8 围绕着“三个 再平衡”关系来展开。

5、 细节 5：惠民生和促消费结合，扩内需锚向“投资于人”

(1)推动居民消费率明显提高。 《建议》要求“居民消费率明显提高”。根据 OECD 数据，截至 2023 年我国居 民消费率约 39.6%，美国、英国、意大利、西班牙、加拿大、法国、日本、德国、韩 国分别为 67.9%、62.1%、57.5%、55.4%、55.1%、54.7%、54.5%、52.6%、49.9%， 整体来看较 OECD、欧盟国家仍有 15-20 个百分点的提升空间。消费率可分拆为居民 收入和消费倾向两因素（居民消费率=居民可支配收入占 GDP 比重*消费倾向），我 国居民消费倾向相对提升空间更大。

(2)扩大居民消费的潜力应更多来源于服务消费。 首先，我国服务业在供需两方面均有较大提升空间，较美欧等发达经济体仍有差距。一方面，2024 年服务消费占居民消费支出比重提高至 46.1%，与美欧等发达 经济体相比仍有 10%-20%的提升空间。另一方面， 2024 年我国服务业占 GDP 比重 约 56.8%，与发达经济体相比仍有 10%-20%的提升空间，且生产性服务业差距更大。 其次，《建议》对发展服务业供需两端均提出了明确要求。供给端，《建议》提 出“实施服务业扩能提质行动，扩大服务业开放，提高现代服务业与先进制造业、 现代农业融合发展水平”，“扩大优质消费品和服务供给”，“以放宽准入、业态融合 为重点扩大服务消费”，“加快发展文化产业，以文化赋能经济社会发展”，“优化政 府投资结构，提高民生类政府投资比重”等，指向在提供优质服务供给方面，既增 加消费民生基础设施投资，又通过放宽准入引进高水平服务供给。对此，王文涛部 长解读时提到“服务业是接下来开放的重点，要扩大增值电信、生物技术、外商独 资医院等开放试点，有序扩大教育、文化领域自主开放”。需求端，《建议》指出“合 理提高公共服务支出占财政支出比重，增强居民消费能力”等。

(3)牢牢把握共同富裕的目标要求，促消费要与惠民生相结合，扩内需锚向“投资 于人”。

《建议》稿在指导思想中突出强调全体人民共同富裕迈出坚实步伐，这是指导 “十五五”时期经济社会发展的一个总体性要求。保障和改善民生，既有利于全体 人民共同富裕，又能够提升居民消费能力。因此，建议围绕促就业、增收入、惠民 生等方面进行了具体部署： 1)制度基础方面，完善收入分配制度，推动形成橄榄型分配格局。《建议》要求 “提高居民收入在国民收入分配中的比重，提高劳动报酬在初次分配中的比重”， “有效增加低收入群体收入，稳步扩大中等收入群体规模”。鉴于收入水平与边际消 费倾向呈反向相关关系，这些举措有助于从总量和结构上提振消费，特别是基础消 费和大众消费。

2)健全社会保障体系，重点是“一老一小”。比如围绕健全社会保障，建设健康 中国等方面，《建议》指出“健全医疗、医保、医药协同发展和治理机制”，“逐步提 高城乡居民基础养老金”，“健全多层次医疗保障体系”等，特别是“提高灵活就业 人员、农民工、新就业形态人员参保率”还有空间。比如围绕促进人口高质量发展， 《建议》指出“优化生育支持政策和激励措施”，“优化基本养老服务供给”等。 3)缩小区域差距、城乡差别。《建议》在加快农业农村现代化、扎实推进乡村全 面振兴，促进城乡融合发展，优化区域经济布局、促进区域协调发展，深入推进以 人为本的新型城镇化，稳步推进基本公共服务均等化等方面部署一批务实举措，有 助于农村和低能级城市的投资空间拓展和促进消费升级。 4)政策手段或将更加直达。《建议》稿指出“加大直达消费者的普惠政策力度， 增加政府资金用于民生保障支出”。

6、 细节 6：保持投资合理增长，推进以人为本的新型城镇化

《建议》对“扩大有效投资”的总体要求是“保持投资合理增长，提高投资效益”， 我们理解“合理增长”和“投资效益”指向未来投资重“质”而不是“量”，投资空间可能来 源于以下方面： (1)民生消费和基本公共服务均等化投资。《建议》指出“提高民生类政府投资比 重”，“健全与常住人口相匹配的公共资源配置机制，加强县域基本公共服务供给统 筹”。 (2)备战和安全相关投资。《建议》指出要“边斗争、边备战、边建设”，《建议》 中与此相关的包含“推进国家战略腹地建设和关键产业备份”，“推动重大基础设施全 面贯彻国防要求”，“推进城市平急两用公共基础设施建设”，“国家重大战略实施和重 点领域安全能力项目建设”，“扎实推进边境城镇建设”等。 (3)现代化基础设施体系。《建议》指出“适度超前建设新型基础设施，推进传统 基础设施更新和数智化改造，完善现代化综合交通运输体系，加力建设新型能源基 础设施”等。 (4)新型城镇化相关的基础设施和公共服务设施升级改造。《建议》要求“深入推 进以人为本的新型城镇化，科学有序推进农业转移人口市民化，大力实施城市更新”， 其中或将包含“加快建设现代化水网，增强洪涝灾害防御、水资源统筹调配、城乡供 水保障能力”，郑栅洁主任在解读中也提到“新型城镇化蕴含巨大内需空间，‘十五五’ 时期预计将建设改造地下管网超过 70 万公里，新增投资需求超过 5 万亿元”。 (5)推动房地产高质量发展的“好房子”建设。《建议》指出“加快构建房地产发 展新模式，因城施策增加改善性住房供给。建设安全舒适绿色智慧的‘好房子’”。

7、 细节 7：积极扩大自主开放，重视“中国人经济”

《建议》要求“扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面”，亮点有三方面， 具体看： (1)积极扩大自主开放。《建议》指出“积极扩大自主开放。对接国际高标准经贸 规则，以服务业为重点扩大市场准入和开放领域，扩大单边开放领域和区域”。对比 “十四五”提出的“全面提高对外开放水平”，“十五五”更注重制度型开放和自主 开放，再结合对外开放在战略任务中的顺序大幅提升，且作了专章部署，指向党中 央对开放工作的高度重视，释放了中国坚持开放合作、互利共赢的强烈信号。 (2)推动进出口平衡发展。《建议》指出“拓展中间品贸易、绿色贸易，推动进出 口平衡发展”，王文涛部长对此解读表示“加大力度扩大进口，既满足产业转型升级 的需要，也满足人民美好生活的需要”。3.引导产业链供应链合理有序跨境布局。《建议》指出“有效实施对外投资管理， 健全海外综合服务体系，引导产业链供应链合理有序跨境布局”，王文涛部长解读表 示“我们既看 GDP 也看 GNI，既重视‘中国经济’也重视‘中国人经济’”，指向中 央高度重视企业出海这一大的趋势。

8、 细节 8：全国统一大市场建设是改革重点

坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点，综合整治“内卷式”竞争是改革 重点。《建议》提出“统一市场基础制度规则，规范地方政府经济促进行为，破除地 方保护和市场分割，综合整治‘内卷式’竞争”，“完善有利于统一大市场建设的统 计、财税、考核制度，优化企业总部和分支机构、生产地和消费地利益分享”，意味 着整治“反内卷”的要求更加具体，促进各方形成合力，从制度规则入手统一标准， 规范行为，防范不当干预。特别地，在能源领域，郑栅洁主任解读中也提到“将在 钢铁、有色、石油化工等重点行业深入实施节能降碳专项行动”。

9、 细节 9：增强财政可持续性、加大存量盘活力度

《建议》从两个方面凸显了对于提升宏观经济治理效能，实施更加积极的宏观 政策的部署和考虑。 (1)增强财政可持续性，重点是推进财税改革。 《建议》指出“发挥积极财政政策作用，增强财政可持续性”，其重点是推进财 税改革。一方面，落地消费税、所得税等税制改革，增加地方税收收入。《建议》强 调“完善地方税、直接税体系，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”，结 合三中全会的“拓展地方税源”，“推进消费税征收环节后移并稳步下划地方”等财 税改革任务，预计改革将逐步落地。另一方面，《建议》再次重申三中全会提出的“适 当加强中央事权、提高中央财政支出比重。增加地方自主财力”，旨在改善央地关系， 缓解地方政府财政压力，推动地方财政健康发展。 (2)通过盘活存量拓展政策空间，继续划转国有资本充实社保基金。 《建议》指出“编制宏观资产负债表，全面摸清存量资源资产底数，优化资产 负债结构”。特别地，《建议》重视存量资产盘活利用，比如“完善并购、破产、置 换等政策，盘活用好低效用地、闲置房产、存量基础设施”，“推进全国行政事业单 位存量国有资产盘活共享”，“继续划转国有资本充实社保基金”等部署。对此，郑 栅洁主任在解读中提到“积极拓展宏观政策空间，增强人流、物流、资金流、信息 流等流量要素之间的高效协同，盘活存量，做优增量”。我们理解，“十五五”时期 将继续推动国资国企改革、盘活国有资产以补充财政。结合近期湖北、安徽等地方 积极部署“三资”改革带动相关财政收入增长，国有资本盘活后既可作为地方非税 收入来源扩大财政收入，也可划转充实社保基金，或成为土地财政退坡后地方财政 的重要补充。

10、 细节 10：统筹发展和安全，推进国家安全体系和国防军队 现代化

《建议》指出“到 2035 年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力 和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平”。对比“十四五” 新增了“国防实力、国际影响力”，体现安全的战略地位提升。总书记在《说明》稿 中指出“安全是发展的前提，发展是安全的保障。未来 5 年，我国各种不确定难预 料的风险因素将明显增多，统筹发展和安全任务更加艰巨”。安全方面，《建议》主 要进行了两方面的部署： (1)推进国家安全体系和能力现代化。 《建议》提出“健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设”。第一， 完善国家安全机制，要“加快构建新安全格局，增强维护和塑造国家安全战略主动”； 第二，关键领域加强储备和产业备份。要“确保粮食、能源资源、重要产业链供应 链、重大基础设施安全，加强战略性矿产资源勘探开发和储备，提高水资源集约安 全利用水平，维护战略通道安全，推进国家战略腹地建设和关键产业备份”。第三， 新兴领域加强建设。《建议》要求“加强网络、数据、人工智能、生物、生态、核、 太空、深海、极地、低空等新兴领域国家安全能力建设”。第四，提高防范化解重点 领域风险能力，要“统筹推进房地产、地方政府债务、中小金融机构等风险有序化 解，严防系统性风险”。 (2)高质量推进国防和军队现代化。 《建议》提出“加快先进战斗力建设，推进军事治理现代化”，对巩固国防和强 大军队提出了更高要求。《建议》提出“边斗争、边备战、边建设”。在军事国防建 设方面，要求“加快机械化信息化智能化融合发展”，“推动新质生产力同新质战斗 力高效融合、双向拉动”。

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