2025年“十五五”研究系列专题报告：“十五五”规划前瞻，从政策方向寻找产业线索

一、 “十四五”规划回顾：多数规划目标已高质量完成

“十四五”政策目标多数已高质量完成。其中，经济增长、全员劳动生产率、全社会研发经费投入等指标进展符合预期； 常住人口城镇化率，人均预期寿命，粮食、能源综合生产能力等 8 项指标进展超过预期；规划确定的战略任务全面落地， 部署的 102 项重大工程顺利推进。

“十四五”时期的经济发展中，有两方面亮点值得关注：一是科技创新加速发展。“十四五”规划把创新提到前所未有的重 要位置，从成效看，2024 年全社会研发经费投入规模较“十三五”末增长近 50%，研发投入强度提高到 2.68%，接近 OECD 国家平均水平。二是内需始终保持中国经济发展的主动力和稳定锚地位。过去四年我国 GDP 增速在年均 5.5%，其 中内需对经济增长的平均贡献率为 86.4%。消费方面，过去四年最终消费对经济增长的平均贡献率达到 56.2%，较“十三 五”期间提高 8.6 个百分点；投资方面，过去四年投资积累的资本形成对经济增长的平均贡献率为 30.2%，投资对优化供 给结构的关键作用充分发挥。

二、 “十五五”规划前瞻：把握四条产业线索

前瞻本次“十五五”规划的产业线索，我们从宏观环境和政策方向两条线入手。从宏观环境来看，当前世界百年变局加速 演进，外部波动仍然存在，国内经济增长呈现两大特征：一是新动能加速增长，二是有效需求仍有不足，因此，继续坚定 不移发展科技创新，全方位扩大内需，是当前宏观环境指向的发展线索。从政策方向来看，一方面，通过梳理各部委在前 期“十五五”规划的部署动态，可以归纳出潜在的政策侧重方向；另一方面，今年作为“十四五”收官之年，为“十五五” 发展奠定基础，从今年政策的重点发力方向中也可对后续政策的承接和延展窥知一二。

2.1 宏观环境：外部波动仍在，国内新动能加速，内需待修复

“十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，我国发展环境面临深刻复杂变化。 从国际环境看，当前世界百年变局加速演进，外部环境更趋复杂严峻，世界经济增长动能不足，单边主义、保护主义加剧， 多边贸易体制受阻，关税壁垒增多，冲击全球产业链供应链稳定，对国际经济循环造成阻碍；另外地缘政治紧张因素依然 较多，影响全球市场预期和投资信心，加剧国际市场波动风险。 从国内环境看，一方面，新动能的加速增长是我国经济的一大亮点，今年 8 月高技术产业增加值同比增长 9.3%，8 月份规 上集成电路制造、电子专用材料制造行业增加值增速均超 20%。另一方面，当前国内仍面临有效需求不足问题，今年 1-8 月固定资产投资累计同比增长0.5%，制造业、基建、房地产投资增速均有回落，8月社零同比增速3.4%，为年内最低。综 上所述，以进一步培育和发展新质生产力、全方位扩大内需为主的政策方向，或为未来一段时期的发力重点。

2.2 政策方向：各部委“十五五”部署动态指向四条产业线索

发改委作为“十五五”规划统筹部门，其前期研究课题中可以归纳出四条产业线索：一是进一步培育和发展新质生产力， 包括人工智能技术及应用、创新体系建设、农业新质生产力等主题；二是全方位扩大内需，包括传统消费政策评估、服务 消费与新消费政策研究、扩大有效投资等主题；三是纵深推进全国统一大市场建设，包括相关基础理论与配套体系研究、 流通体系发展研究、要素市场化改革等主题；四是强化资源利用与保护，主要是发展海洋经济，以及矿产资源保障研究等 主题。结合各部委在上述四个方向的政策布局，我们将对四条产业线索进行具体分析。

2.2.1 新质生产力：AI+/机器人/先进制造/生物医药等

从各部委动态来看，“十五五”时期大力推进科技创新和产业创新，因地制宜发展新质生产力，是政策发力的重要方向。 在具体产业条线上，近期各部委表态主要集中在人工智能应用，以及新基建两大方向。前者强调应用人工智能技术赋能千 行百业，包括新型工业化、智慧交通、农业新质生产力等主题，如工信部强调要锚定“实现新型工业化”这个关键任务， 以发展新质生产力为重点，研究“十五五”推进新型工业化的重大问题，推动科技创新和产业创新深度融合、加快未来产 业培育和发展等；交通运输部强调把握人工智能和数据要素驱动这一重要机遇，大力推动智慧交通发展；农业农村部指出 要紧紧围绕“十五五”时期产业发展需要，强化科技创新，培育一批高质量育种主体。新基建方面则提到数字中国、卫星 通信等方向，如国家数据局强调“建设数字中国是数字时代推进中国式现代化的重要引擎，是构筑国家竞争新优势的有力 支撑”；工信部提出到“十五五”收官之年，卫星通信管理制度及政策法规进一步完善，产业发展环境持续优化，各类经营 主体创新活力充分迸发，基础设施、产业供给、技术标准等综合发展水平显著提升，手机直连卫星等新模式新业态规模应 用，发展卫星通信用户超千万的明确发展目标。 在配套措施方面，政策支持科技创新、央国企支持科技创新、资本市场支持科技创新是三个重要的发力点。政策方面，工 信部在“十五五”规划部署中重点布局国家科技计划项目，如国家重点研发计划、专精特新企业培育等。其中对于促进专 精特新中小企业发展壮大值得关注，发改委在前期研究规划中已开展科技型企业认定标准研究、“十五五”时期营造培育独 角兽企业的创新创业生态研究等课题。央国企方面，国资委强调“要把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的位置，切 实优化战略性新兴产业和未来产业布局，加快推进关键核心技术攻关，发挥好科技创新、产业控制、安全支撑作用”。资本 市场方面，随着“1+N”体系下投融资相协调的市场功能不断健全，资本市场含“科”量不断提升，根据 9 月 22 日吴清主 席的发言，目前 A 股科技板块市值占比超过 1/4，明显高于银行、非银金融、房地产行业市值合计占比，市值前 50 名公司 中科技企业从“十三五”末的 18 家提升至当前的 24 家。

纵观今年已出台的政策脉络，“因地制宜发展新质生产力”仍是政策主要发力方向之一。今年政府工作报告强调因地制宜发 展新质生产力，加快建设现代化产业体系。8 月国务院发布《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，推动人工智能与 经济社会各行业各领域广泛深度融合。同时对于金融支持、计量支撑等配套措施也逐步完善，如《计量支撑产业新质生产 力发展行动方案（2025—2030 年）》、《关于金融支持新型工业化的指导意见》等。 根据上述政策内容，梳理今年新质生产力重点政策指向的三条产业线索如下：一是培育壮大新兴产业、未来产业，新兴产 业包括新一代信息技术（新一代显示、通信、芯片等）、新能源（面向太阳能、风能、核能、氢能、海洋能、生物质能、地 热能等）、新材料（先进钢铁、有色金属、稀土功能材料、先进半导体材料、新型显示材料等）、高端装备（电力装备、工 业母机、船舶与海洋工程装备、原子级制造等）、商业航天、低空经济、深海科技等。二是推动传统产业改造提升，包括加 快制造业重点产业链高质量发展，强化产业基础再造和重大技术装备攻关；深入实施制造业重大技术改造升级和大规模设 备更新工程；加快制造业数字化转型，加大对中小企业数字化转型的支持等。三是激发数字经济创新活力，主要是推进“人工智能＋”行动，大力发展智能网联新能源汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人等新一代智能终端以及智能制造 装备；另外也包括扩大 5G 规模化应用，加快工业互联网创新发展，优化全国算力资源布局等。

2.2.2 全方位扩大内需：“两新”/服务消费/新消费/“两重”/城市更新等

从各部委动态来看，在“十五五”部署中多次提及全方位扩大内需相关领域。发改委作为“十五五”规划统筹部门，已在 前期展开深入研究，包括增强消费内需动力、培育区域消费中心和地方特色消费中心、新技术背景下的消费新模式和新增 长点等领域。其他部委方面，对于扩大消费，工信部表态将着眼“十五五”谋划，制定促进换电模式发展的指导意见，制 定增强轻工消费品供需适配性助力扩大内需行动方案。对于康养，民政部研究“十五五”时期养老服务、健康服务等内容。 对于托育，发改委、卫健委明确将在“十五五”时期，推动各地方以城市为单元编制普惠托育服务发展实施方案。对于居 民增收，证监会“十五五”资本市场规划专家学者座谈会也提出多维度建议。

从今年的政策脉络来找产业线索，促消费和扩投资是两大抓手。促消费方面，需求端主要包括“以旧换新”和“投资于人” 两条思路。今年年初“两新”政策加力扩围，也取得明显成效。考虑到实际执行过程中的政策实施情况，8 月 22 日国常会 指出“要严厉打击骗补套补行为，确保补贴资金用到实处、见到实效；要进一步强化财税金融等政策支持，创新消费投资 场景，优化消费投资环境，综合施策释放内需潜力”，预计在“十五五”时期“两新”政策或更聚焦于加强统筹协调与完善 实施机制。另外，当前我国财政政策思路正在加快转向“投资于人”，今年相关政策密集落地，如新中国成立以来首次大范 围、普惠式、直接性的育儿补贴政策，个人消费贷款和服务业经营主体贷款贴息政策等。 供给端，一是发展包括首发经济、银发经济、冰雪经济等在内的服务消费：今年政治局会议两次对服务消费作出部署，国 常会也专题研究服务消费，大力发展服务消费，增强消费对经济增长的拉动作用，已成为扩内需的重要政策抓手。首发经 济是其一，今年 9 月《关于扩大服务消费的若干政策措施》提出“开展消费新业态新模式新场景试点城市建设。积极发展 首发经济”。银发经济是其二，今年 3 月《提振消费专项行动方案》提出“优化‘一老一小’服务供给，积极发展抗衰老、 银发旅游等产业，释放银发消费市场潜力”。冰雪经济是其三，今年 3 月《提振消费专项行动方案》提出“推动冰雪消费。 启动实施冰雪旅游提升计划”。另外文娱旅游、交通出行、体育健康、养老托育等领域也是发展服务消费的重要政策抓手。 二是包括情绪消费、“AI+”消费、低空经济等在内的新消费：今年 3 月《提振消费专项行动方案》对消费品质提升行动， 发展新型消费做出专门部署，包括支持开发原创知识产权（IP）品牌，促进动漫、游戏、电竞及其周边衍生品等情绪消费； 加快完善低空经济监管体系，有序发展低空旅游、航空运动、消费级无人机等低空消费；以及加速推动“AI+”消费，今年 8 月《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》中也提到加强智能消费基础设施建设，拓展体验消费、个性消费、认知和 情感消费等服务消费新场景，推动智能终端“万物智联”，大力发展智能网联汽车、人工智能手机和电脑、智能机器人、智 能家居、智能穿戴等新一代智能终端，加快人工智能与元宇宙、低空飞行、增材制造、脑机接口等技术融合和产品创新。 扩投资方面，基建投资强调发挥重大工程引领带动作用，用好用足“两重”建设。今年 8 月李强总理在国务院第九次全体 会议上强调“加力扩大有效投资，发挥重大工程引领带动作用”，今年 7 月总投资约 1.2 万亿元的雅鲁藏布江下游水电工程 正式开工。“两重”去年下达7000亿元，今年再下达8000亿元，包括重大交通基础设施、重大水利工程、城市地下管网等 领域。地产投资强调扎实有力推进“好房子”建设，以及新型城镇化，主要是城市更新方向：今年政府工作报告强调加快 构建房地产发展新模式，对“好房子”作出明确定义：适应人民群众高品质居住需要，完善标准规范，推动建设安全、舒 适、绿色、智慧的“好房子”，7月住建部发布《“好房子”建设经验做法（第一批）》，涵盖政策、示范样板、物业服务等内 容。另外城市更新方面，今年 5 月的《关于持续推进城市更新行动的意见》和 8 月的《关于推动城市高质量发展的意见》 都明确提出 2030 年远景目标，也与“十五五”规划（2026-2030）目标紧密衔接。

2.2.3 全国统一大市场建设：新能源/传统周期/民生消费等

从各部委“十五五”规划部署动态来看，7 月发改委郑栅洁主任表示要健全国企民企协同发展的体制机制，推动整治内卷 式竞争、拓展产业链供应链合作等，促进各种所有制经济优势互补、共同发展，进一步增强经济发展活力和产业竞争力。8 月市场监管总局发言人在新闻发布会上再次强调“十五五”时期将继续聚焦纵深推进全国统一大市场建设这一重要改革任 务，以更大力度破除地方保护和市场分割，以更实举措维护公平竞争市场秩序，全力推动全国统一大市场成为各类经营主 体公平竞争的大舞台。

从今年的政策脉络来看，“反内卷”是纵深推进全国统一大市场建设的重要发力方向。今年年初《全国统一大市场建设指引 （试行）》将推动全国统一大市场建设概括为“五统一、一破除”1。7 月中央财经委员会第六次会议提出“五统一、一开放” 新要求2，作用对象更聚焦，目标指向更清晰。同时今年系列配套措施进一步细化完善，包括《关于健全社会信用体系的意 见》、《市场准入负面清单（2025 年版）》、《关于开展市场准入壁垒清理整治行动，促进全国统一大市场建设的通知》等， 推动市场竞争秩序持续优化。 具体到产业条线，一是以光伏、新能源汽车为代表的新兴制造。今年 7 月工信部召开光伏行业制造业企业座谈会，强调综 合治理光伏行业低价无序竞争，推动落后产能有序退出；另外开通“重点车企践行账期承诺线上问题（建议）反映窗口”， 紧盯落实汽车“60 天账期”承诺。 二是煤炭、钢铁、水泥、建材等传统周期板块，今年 7 月国家能源局发布《关于组织开展煤矿生产情况核查，促进煤炭供 应平稳有序的通知》，在重点产煤省（区）组织开展煤矿生产情况核查工作，对超能力生产的煤矿进行停产整改等。工信部 实施新一轮钢铁、有色金属、石化、建材等十大重点行业稳增长工作方案，推动重点行业着力调结构、优供给、淘汰落后 产能。中国水泥协会也发布《关于进一步推动水泥行业“反内卷”“稳增长”高质量发展工作的意见》，要求会员企业严格 落实水泥行业产能置换政策。 三是互联网平台、养殖、医药等民生消费领域。今年 7 月市场监管总局约谈饿了么、美团、京东三家平台企业，要求相关 外卖平台企业理性竞争。农业农村部召开推动生猪产业高质量发展座谈会，要求严格落实产能调控举措，严控新增产能。 国家医保局表示，第 11 批集采工作优化价差计算的“锚点”，不再以简单的最低价作为参考，同时报价最低企业承诺不低 于成本报价。

2.2.4 资源利用与保护：海洋经济/稀土/锂矿等

各部委“十五五”规划部署中多次强调两方面：一是增强资源利用，主要是海洋经济。今年 8 月发改委着手编制“十五五” 海洋经济发展规划，提及“实现海洋科技高水平自立自强……加快推动海洋传统产业转型升级，大力发展海上风电、海洋 生物医药等新兴产业，积极培育海洋未来产业。”其他各部委也多次提及海洋经济，如交通运输部制定“十五五”海事规划 前期研究及编制项目；生态环境部在《“十五五”全国海洋生态环境保护规划》中强调美丽海湾建设；国家海洋局研究编制 《“十五五”海洋经济发展规划》提出“坚定走规划谋海、政策惠海、科技兴海、产业强海、生态护海、合作富海之路，做 好新时代向海图强这篇大文章。” 二是强化战略资源保护，主要是矿产资源。自然资源部在本次“十五五”规划中除了强调国土空间规划与资源高效利用外， 还研究战略性矿产资源保障（如稀土、锂矿）等。今年 7 月自然资源部专门部署《“十五五”矿产资源规划编制》，强调 “要围绕提升矿产资源安全保障能力，加强矿产资源规划引领管控……完善战略性矿产探产供储销统筹和衔接体系，推动 矿产资源快速增储上产、矿业绿色低碳转型和矿业领域新质生产力发展。”

从今年的政策脉络来看，发展海洋经济，以及强化矿产资源保护，也是政策层面重要的增量点。海洋经济主要包括海洋科 技、海上风电、海洋生物医药与生物制品、海洋文旅、海洋保护与治理等方向，今年 7 月中央财经委员会第六次会议强调 推动海洋经济高质量发展。要提高海洋科技自主创新能力，强化海洋战略科技力量，培育发展海洋科技领军企业和专精特 新中小企业；要做强做优做大海洋产业，推动海上风电规范有序建设，发展现代化远洋捕捞，发展海洋生物医药、生物制 品，打造海洋特色文化和旅游目的地，推动海运业高质量发展等。矿产资源保护主要包括稀土和锂矿资源，稀土方面，今 年 4 月商务部、海关总署对钐、钆、铽、镝、镥、钪、钇等 7 类中重稀土相关物项实施出口管制；今年 7 月 1 日施行的新 《中华人民共和国矿产资源法》将战略性矿产纳入保护性开采范围，将锂列为独立矿种，锂资源战略地位进一步提升。

三、 市场展望：把握中国科技资产新机遇

3.1 历史复盘：市场向上预期提振，结构上由景气博弈到扩散分化

复盘“十三五”“十四五”规划建议公布前后 A 股市场走势及行业轮动特征，可以看出，国庆后至会议前市场开始围绕政策 预期展开博弈，小盘成长风格占优，政策预期较强以及产业自身景气度较高的板块领涨（2015 年为 TMT，2020 年为优质 消费、新能源），会议后市场向上预期提振，但在预期落地后，市场风格逐渐过渡为大盘防御，行业上也逐渐向前期涨幅较 浅的板块进行扩散分化。 “十三五”规划建议公布后市场上行 2个月左右，结构上由前期的景气博弈转向后期的扩散分化。2015 年 10月 29日第十八届中央委员会第五次全体会议通过《“十三五”规划建议》，《建议》发布后，市场震荡上行 2 个月左右，风格上由前期的 小盘成长逐渐过渡为后期的大盘防御，2015 年国庆后至会议前，创业板指涨幅近20%，小盘成长占优的格局一直持续至会 前，会后一周政策预期落地，风格转向防御，大盘红利占优。行业层面的博弈则由前期的景气博弈转向后期的扩散分化。 国庆后，市场先围绕计算机、国防军工、通信等当时的景气产业展开博弈，会后开始扩散分化，资金由科技板块切入偏防 御属性的金融板块，以及前期涨幅较浅的部分消费板块。

“十四五”规划建议公布后市场上行 3个多月，结构上也呈现由景气博弈到扩散分化的特征。2020 年10 月 29日第十九届 中央委员会第五次全体会议通过《“十四五”规划建议》。从大盘走势和市场风格来看，《建议》公布后市场再次获得充足上 行动能，持续上行 3 个多月，2020 年国庆后一直持续至会议前同样也是小盘成长风格占优，会后一周、一月则开始转向大 盘防御风格。结构上，市场也表现出由景气博弈到扩散分化的特征，国庆后，市场先围绕优质消费、电力设备等当时的景 气产业展开博弈；会前一周，科技板块博弈强化，电子、电力设备行业领涨；会后一周，家电、汽车、医药生物、美容护理、食品饮料等消费板块普涨；会后一月，资金逐渐由前期涨幅较高的科技与消费切低至有色、石油石化、煤炭等上游周 期板块。

3.2 市场展望：政策+市场共同助益中国科技资产新机遇

往后看，资本市场将持续服务科技创新和产业转型升级，同时在此过程中也将迎来自身市场结构和投资价值的不断完善。 从“十五五”的潜在政策方向出发，映射到资本市场相关行业和主题方向，我们认为：在政策支持与产业自身景气的双重 驱动下，科技创新或仍是贯穿后市交易的主线，其他政策支持的部分消费、“反内卷”、海洋经济与矿产资源也有望长期受 益。综合前文分析，“十五五”规划前瞻的四条产业线索包括培育和发展新质生产力、全方位扩大内需、建设全国统一大市 场、加强资源利用与保护，具体到 A 股市场，新质生产力方面，包括 TMT（AI+、通信设备、机器人、半导体、智能驾驶等）、新能源（电池等）、国防军工、医药生物（创新药）等；扩内需方面，包括汽车、消费电子等传统消费，文娱体育、 旅游景区等服务消费，以及低空经济、影视院线、游戏等新消费板块；“反内卷”方面，包括光伏、新能源汽车等新兴制造 行业，煤炭、钢铁、水泥、建材等传统周期板块，以及互联网平台、养殖（生猪等）、医药等民生消费领域；资源利用与保 护方面，包括海洋经济，如航运港口、海上风电等；以及有色金属，如稀土、锂等。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）