2025年“十五五”规划前瞻系列研报：改革篇

一、经济体制改革

党的十八届三中全会提出全面深化改革总目标，强调推动公有制为主体、多种所有制经济共同发展，建设 统一开放、竞争有序的市场体系，并结合科学宏观调控和有效政府治理，其重点是厘清政府与市场关系。十九 届四中全会在立足坚持和完善发展社会主义基本经济制度的基础上，进一步提出推动经济高质量发展，从制度 层面、发展理念、市场与政府关系等多维度为经济高质量发展指明方向、提供保障。二十届三中全会强调构建 高水平社会主义市场经济体制，提出一系列深化经济体制改革的具体举措，改革重点向构建更具活力、更加开 放、更有效率的经济体制倾斜，在改革深度和广度上进一步提升。

回顾近三次五年规划，“十二五”规划聚焦“改革攻坚完善社会主义市场经济体制”，着重从经济体制内 部基本和重点领域的改革入手，如财税、金融、行政体制等方面的改革推进，以完善市场经济体制的基础架 构。“十三五”规划转向“构建发展新体制”，更强调体制的创新构建，注重从整体上塑造适应新发展阶段的 体制模式，建立现代产权制度、现代市场体系等。“十四五”规划则将经济体制改革与国内国际双循环的新发 展格局紧密结合，并更加注重激发市场各类主体活力，使经济体制改革服务于更宏大的发展战略。 展望“十五五”期间，经济体制改革将在已有的基础上纵深发展，围绕构建高水平社会主义市场经济体制 和完善宏观经济治理体系两大主题展开，分别包括深化国有企业改革、促进民营经济发展壮大、纵深推进全国 统一大市场建设、促进国内国际双循环，以及加强宏观政策协同、深化金融体制改革和深化财税体制改革。

（一）构建高水平社会主义市场经济体制

一是全面深化国有企业改革。基于政策延续性与新发展阶段要求，“十五五”期间国企改革将呈现以下重 点方向：其一，深入推进国企功能定位再优化，完善现代公司治理体系。回顾过去五年规划和全会内容，国有 企业分类改革及公司治理改革有重要两步。一是“十四五”规划中具体提出完善中国特色现代企业制度、健全 管资本为主的国有资产监管体制等，推动国有企业在市场化进程中迈出重要步伐，将分类改革确立为核心原 则，标志着功能定位从理论走向实践。二是二十届三中全会提出评价制度体系建设，更加注重政策落实的具体 效果，会议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》对深化国资国企改革进一 步作出重大部署，强调需要深化市场化机制，完善现代公司治理体系，坚持国有资本和国有企业做强做优做大 的总目标，坚持增强核心功能、提高核心竞争力的改革重点。 “十四五”期间，国资央企高质量发展取得积极成效。根据 9 月 17 日国新办新闻发布会数据，“十四 五”以来，中央企业资产总额从不到 70 万亿元增长到超过 90 万亿元，利润总额从 1.9 万亿元增长到 2.6 万亿 元，年均增速分别达到 7.3%和 8.3%。截至 2023 年底，全部中央企业和绝大多数地方国有企业已完成功能界定 与分类，通过差异化考核，2023 年中央企业平均净资产收益率为 6.6%，保持在相对较高水平。在公司治理方 面，多部委联合推动国有企业加强董事会建设，优化董事会结构。截至 2023 年底，中央企业集团层面外部董 事占多数比例已达并稳定在 99%以上。积极稳妥实施上市公司股权激励、科技型企业股权和分红激励、国有控 股混合所有制企业员工持股等激励工具，截至 2025 年 9 月，已有 119 户央企控股上市公司实施了股权激励计 划。全面推行员工公开招聘和市场化退出机制，公开招聘和绩效考核覆盖率达 100%。 展望“十五五”期间，国企改革或有以下改革方向：一是进一步精细化分类体系，在现有商业一类、二类 和公益类基础上，进一步划分科技创新型、安全保障型、民生服务型等细分定位，对不同分类的企业实施差异 化监管，如竞争性企业获得更大经营自主权，战略性企业加强战略管控，公益性企业强化成本和服务质量监 管。二是进一步确定股东会、董事会、经理层的权责边界，避免权力交叉与越位。三是深入推进市场化经营机 制改革，全面推行职业经理人制度，建立能上能下、能进能出的市场化选人用人机制。四是发展多元化中长期 激励工具，加大科技型企业激励力度。五是强化问责机制，实现权责对等、失责必问。

其二，创新驱动，强化研发投入和创新能力建设。从政策演进来看，“十二五”至“十四五”期间，国企 创新驱动改革逐步深化，“十二五”规划鼓励民间资本进入科技领域，“十三五”规划明确支持民企在科技创 新中“挑大梁”，“十四五”规划更将数字化转型与科技创新统筹部署，推动传统与新兴产业数字化改造， 2024 年数字经济核心产业增加值占 GDP 比重已达 10%。结合“十四五”实践，当前虽取得显著成果，2024 年 全社会研发投入超 3.6 万亿元、研发投入强度达 2.68%，5G、C919 大飞机等重大科技成果涌现，且 2023 年基 础研究经费增长 9.3%，但仍存在关键技术“卡脖子”、基础研究相对薄弱、成果转化效率低及人才流失等短 板。因此，展望“十五五”，国企需聚焦集成电路、人工智能等战略领域加大研发投入，联合科研机构提升产 业自主可控能力。通过增加资金投入、升级科研设施保障基础研究，深化产学研合作并设专门转化部门加速成 果落地；同时采取股权激励等市场化手段吸引留住顶尖人才，此外还需加强数据基础制度建设，完善大企业带 动中小微企业数字化转型机制，布局新兴技术研发，进一步强化创新能力建设。

其三，从管企业向管资本转变，健全中国特色国资监管体制。当前国务院国资委已经全面实施“一业一 策、一企一策”考核，先后出台 26 个具有针对性的行业考核实施方案，2025 年对中央企业考核的个性化指标 占比达到 76%以上，引导企业从追求规模转向注重质量效益，更好地服务国家战略。“十五五”规划期间可能 从以下方面着手推动改革，一是推动差异化监管，根据企业功能定位、发展阶段、行业特点等实施差异化监 管，对于处于充分竞争领域的企业，可能会授予更大的经营自主权。对于承担重大战略任务或处于高风险领域 的企业，则会保持必要的管控强度。“十四五”期间也持续推进穿透式监管与风险防控改革，构建“全级次、 全链条、全过程、全要素”穿透式监管体系。然而在实践中，穿透式监管仍存“最后一公里”难题，监管数据 标准不统一、系统壁垒等问题仍较突出，“十五五”期间或将全面推动监管系统的数据标准统一和互联互通， 利用大数据和人工智能模型，实现从事后发现到事前预警的转变。此外，过去几年“管资本”改革也取得显著 成效，国有资本向战略性新兴产业等领域集中，在国新办举行的“高质量完成‘十四五’规划”系列主题新闻 发布会上介绍，“十四五”以来，中央企业在战略性新兴产业领域累计投资达 8.6 万亿元。“管资本”下一步 需要破解的课题是，如何对周期长、风险高的前沿创新项目进行长周期、稳定性的投入，并建立与之匹配的、 包容失败的考核激励体系，“十五五”需进一步构建支持全面创新的体制机制，可能包括提高研发投入在考核中的权重、推广股权和分红激励、建立健全尽职合规免责机制，真正为创新活动提供鼓励、包容的大环境。

二是促进民营经济发展壮大。“十五五”期间，促进民营经济发展或将聚焦以下方面：一是优化制度环 境，建立健全市场化、法治化、国际化营商环境。从十八届三中全会到二十届三中全会，可以看出政策语言从 “毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济”，转变为强调要“坚持致力于为非公有制经济发展营造良好环 境和提供更多机会的方针政策”，反映出其在对于支持民营经济发展思路的深化。最具里程碑意义的变化是从 依靠政策性文件转向寻求国家立法，《民营经济促进法》从法治层面保障民营经济发展的各项权益，涵盖市场 准入、公平竞争、权益保护等，提出全面推进建设市场化、法治化、国际化营商环境，有效增强政策的稳定 性、透明度和可预期性。

“十五五”期间预计将继续从以下三方面重点推进：一是完善现代市场体系，营造公平高效的市场化营商 环境。全面完善产权、市场准入、公平竞争等制度，进一步推进全国统一的市场准入负面清单缩减工作，最大 限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预。二是深入推进法治建设，营造公开透明的 法治化营商环境。加快落实《民营经济促进法》，加强对反垄断和反不正当竞争执法的司法力度，加强对经营 主体权益保护。三是加快制度型开放，营造开放包容的国际化营商环境。全面对接国际高标准经贸规则，参与 全球数字贸易规则制定，合理缩减外资准入负面清单，加大吸引外商投资力度，推动电信、互联网、教育、文 化、医疗等领域有序扩大开放。 其二，完善创新支持体系，破解融资难题。从政策演进来看，“十二五”至“十四五”期间，民营经济创 新支持与融资改革逐步深化，“十二五”规划鼓励民间资本进入科技领域、支持民营科技企业发展，“十三 五”规划提出“强化企业创新主体地位和主导作用，形成一批有国际竞争力的创新型领军企业，支持科技型中 小企业健康发展”，“十四五”规划则进一步强调支持民营企业加强研发投入，还研究制定“十五五”规划期间支持民营企业创新专项。结合“十四五”实践，当前已出台多项政策支持民营经济创新与融资，如二十届中 央全面深化改革委员会第一次会议，二十届三中全会进一步提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例，央行 将科技创新再贷款额度提升至 8000 亿元，工信部“科技产业金融一体化专项”帮助企业融资超 8300 亿元，证 监会在创业板启用第三套标准支持未盈利创新企业上市。但民营经济仍面临创新资源获取不足、融资难等问 题，展望“十五五”，需建立民营企业创新需求征集机制，推动“研产学”一体化以完善创新支持体系；发展 “股权+债权+保险”科创金融服务模式、建立科技型企业专属征信标准以破解融资难题；同时完善容错机制、 促进大中小企业融通创新，优化创新环境，助力民营经济创新发展。

展望“十五五”期间，将重点从以下三方面推进改革：一是完善创新支持体系。建立民营企业创新需求征 集机制，第一时间获取民营企业创新需求，即时纳入国家科技计划项目指南制定过程。支持民营企业与高校、 科研院所共建国家级创新平台，深入推进“研产学”一体化。二是破解融资难题。发展科创金融专门体系，在 科创金融改革试验区基础上，推广“股权+债权+保险”的全方位科创金融服务模式。完善征信体系，建立专门 针对科技型企业的征信评价标准，解决银企信息不对称问题。三是优化创新环境。完善容错机制，对民营企业 创新失败给予更多政策包容和社会理解。鼓励龙头企业向中小企业开放创新资源，促进大中小企业融通创新， 加快技术要素在各主体间的流动。

其三，打开传统垄断领域，拓展新兴产业赛道和国际市场的新空间。“十四五”期间，新质生产力提速跃 升，新技术、新产业、新业态、新模式迭代发展，为民营经济发展壮大带来新机遇。这一时期国家加大力度支 持民营企业参与油气勘探开发、电力设施建设等，并且在铁路、电信、水利等传统垄断领域，也逐步向民营经 济开放。民营经济创新水平也在持续提升，国家高新技术企业中民营企业占比达 92%以上，积极布局新能源、 新材料、低空经济、人形机器人等新兴领域。此外，在国际市场方面，2025 年上半年民营企业进出口 12.48 万 亿元，同比增长 7.3%，占我国外贸的比重达到了 57.3%，国际竞争力持续提升。预计“十五五”期间民营经济 发展空间改革将聚焦以下方面：一是深度拓展市场准入原则，二是支持民营企业参与国家重大战略，三是高水 平拓展国际化发展。

三是纵深推进全国统一大市场建设。全国统一大市场建设对于优化资源配置、激发市场活力、推动经济高 质量发展具有深远意义，展望“十五五”规划期间，有望在以下关键方向迎来改革突破。其一，加强监管制度 供给，强化市场监管公平协同。展望“十五五”期间将进一步解决我国市场体系中长期存在的“规则碎片化”、“标准差异化”和“监管属地化”等深层次问题，通过建立全国统一的登记注册系统和服务标准、全面 落实市场准入负面清单、完善公平竞争审查制度，推动统一市场准入制度改革；通过推进国家标准体系建设、 加强标准国际对接，推动统一标准体系改革；制定全国统一的市场监管权力和责任清单，建立统一的监管标准 体系和执法程序、完善跨部门综合监管制度机制，推动监管体系统一化；通过建立健全跨区域、跨部门执法协 作机制，推进联合抽查、联合执法、联合惩戒，推动监管执法协同化；通过运用大数据、人工智能等技术提升 监管效能，推进监管方式数字化；通过主动对接国际高标准经贸规则，积极参加国际监管规则制定，加强国际 监管执法合作，推动监管规则国际化。

其二，基础设施联通的加速改革。基础设施联通是构建全国统一大市场的物理基础和先决条件，该方向基 于过去十年从“软环境”建设到“硬联通”升级的改革逻辑演进。基于长期的政策指引和现存问题，展望“十五五”期间，改革或将围绕以下方面展开：第一，制定普速铁路专项发展规划，加大对偏远地区、经济欠发达 地区普速铁路建设投入；推进跨水系的运河等联通工程建设，如研究推进湘桂运河、赣粤运河等项目，增强内 河航道网络的连通性，同时加强内河港口建设，促进内河航运与铁路、公路运输的多式联运发展。第二，鼓励 科研机构、高校和企业联合攻关，推动产学研深度融合。针对大口径管道钢材研发，可设立专项科研项目，加 强国际交流与合作。第三，加强外交沟通与协调，巩固和发展与相关国家的友好合作关系，同时拓展气源渠 道、建立天然气战略储备体系，提高气源供应的稳定性和安全性。第四，建立统一的新型信息基础设施建设管 理机构，负责资源调配和整体规划；完善网络和数据安全法律法规，加强安全监管。第五，推广基站共建共 享，鼓励多方共享现有资源，政府可出台相关补贴政策，降低企业运营成本。

其三，区域一体化的整体改革。这一方向是改革开放空间布局优化和高质量发展要求下的必然选择，其本 质是通过区域一体化“小循环”的突破，带动全国统一大市场“大循环”的形成，最终实现更高水平的动态平 衡。从“十二五”到“十四五”规划，区域发展呈现出从聚焦区域发展总体战略下的板块推进，到后续以“一 带一路”、京津冀协同发展等重大战略为引领，再到“十四五”更注重区域间的协同联动、体制机制完善以及 空间布局优化转变。

“十四五”时期内南北方 GDP 占全国的比重差距尽管小幅缩小但整体仍差距较大，南方 GDP 总量对北方的 领先优势由 29.74 个百分点缩小至 2024 年的 29.67 个百分点，但仍领先北方约 30 个百分点；东部 GDP 总量与 西部的比值由 2020 年的 2.47 下降到 2.44、但与中部和东北的比值则分别由 2020 年的 2.38、10.32 进一步上升 到 2024 年的 2.45、11.07。从中可以看出，我国区域协调发展还存在很大的改革空间，展望“十五五”期间的 改革工作从以下三方面展开。

（二）完善宏观经济治理体系

一是增强宏观政策取向一致性。在不同发展阶段，经济社会存在不同的突出问题，如“十二五”时期是我 国战略性新兴产业的起步阶段，是夯实发展基础、提升核心竞争力的关键时期；“十三五”经济发展的主线是 深化供给侧结构性改革，解决产能过剩等问题；“十四五”时期我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶 段，创新驱动、绿色转型等成为改革主旋律。当下面对更复杂的经济形势，更高质量的发展要求等，需要更系 统、协同的宏观调控和政策组合来应对，推动经济持续健康发展。

展望“十五五”期间的改革方向，一是更深度的政策融合。进一步打破财政、货币、产业政策之间的部门 壁垒，建立更高效的政策协同机制。如对于支持高端制造产业发展，财政部门的研发补贴、税务部门的税收优 惠、金融部门的定向信贷支持以及产业部门的技术标准制定等，形成政策组合拳，全方位推动产业升级。二是 强化政策精准性。利用大数据、人工智能等技术手段，帮助财政补贴和税收优惠更精准地投向真正需要支持且 具有发展潜力的企业和项目。通过构建精准的风险评估模型，帮助货币政策更高效地将资金引导至符合国家战 略的领域。产业政策则根据不同区域、不同行业的发展特点，制定差异化的引导措施。三是拓展评估范围。注 重将评估范围从经济政策扩展到所有可能对经济产生重大影响的非经济政策，通过强化政策统筹，确保经济政 策和非经济政策同向发力、形成合力。同时，“十五五”期间还需进一步创新宏观调控工具，提高宏观调控的 精准性、协同性和前瞻性，以更好助力新时期重点产业的宏观政策落地。 二是深化金融体制改革。其一，健全现代中央银行制度，强化金融安全。党的二十届三中全会明确提出 “加快完善中央银行制度”，将其作为深化金融体制改革的重要举措。此外，党的十九届四中、五中全会，党 的二十大和中央金融工作会议都提出建设现代中央银行制度，体现了党中央对完善中央银行制度的高度重视。 “十五五”时期是我国迈向 2035 年基本实现社会主义现代化的关键阶段，金融领域的改革将是重中之重。围 绕现代中央银行制度的三大重要内涵，即健全现代货币政策框架、构建系统性金融风险防控体系、完善国际金 融协调合作治理机制，预计会有更精细化、系统性、前瞻性的政策措施出台。

其二，推动数字金融发展。当前阶段，我国经济发展已迈入高质量发展时期，正处于发展方式转变、经济 结构优化与增长动力转换的关键攻关阶段。在此背景下，传统金融体系在服务实体经济的实践中，已难以满足 数字经济时代对金融服务提出的即时性、普惠性及定制化等核心需求，然而数字金融能有效弥补传统金融短 板。近年来，我国已将数字金融发展提升至国家战略高度，如 2024 年中国人民银行等七部门联合印发《推动 数字金融高质量发展行动方案》，明确到 2027 年底基本建成与数字经济发展高度适应的金融体系。《2025 年 国务院政府工作报告》提出要完善数字金融标准体系和基础制度。2025 年全国两会再次明确“数字+普惠金 融”深度融合的战略方向。

当下数字金融发展已进入一个新的阶段，“十五五”期间需从以下方面进行改革，促进数字金融高质量发 展。第一，完善金融监管体系。加快制定金融法，为金融安全和数字化治理提供坚实的法律保障，构建“科技 +法律”的双维监管体系。第二，推进金融机构数字化转型。指导金融机构制定全方位数字化转型战略规划， 强化数字技术支撑能力，健全数据治理体系，落实科技自立自强战略。第三，强化金融消费者保护。针对智能 投顾、直播荐股等利用数字技术开展金融业务的现象，加强证券投资咨询等金融业务的准入和执业监管，避免 误导金融消费者。第四，加强国际金融合作与治理。加强与国际金融组织和其他国家在金融安全、数字化治理 等方面的交流与合作，共同应对全球性金融风险。 三是深化财税体制改革。其一，优化税制结构。十八届三中全会提出完善地方税体系，加快房地产税立法 并适时推进改革，逐步提高直接税比重等要求，为优化税制结构奠定了基础。党的二十大报告将优化税制结构 作为税收问题的首要内容。二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的 决定》提出，要健全有利于高质量发展、社会公平、市场统一的税收制度，优化税制结构，进一步明确了这一 改革方向。然而，结合 2024 年中国税收收入数据，国内增值税和消费税合计占比高达 47.6%，企业所得税占 23.4%，而个人所得税仅占 8.3%，房产税等直接税占比不足 5%。仍是“间接税为主、直接税为辅”的结构。 这种结构强化“重生产、轻消费”的激励作用，这一特征与我国构建“消费大国”的发展目标存在明显偏差。

展望“十五五”时期，税制结构更需结构性和针对性改革，而非简单的边际调整。一是深化增值税改革。 在现行三档税率（13%、9%、6%）的基础上，进一步研究向两档税率简并，针对不同行业逐步调整，逐步到 位。进一步完善增值税留抵退税制度，最大限度减少对企业资金的占用，鼓励企业投资和创新。二是将消费税 逐步下划地方，并拓展征收范围。将部分品目的消费税如成品油、车辆购置税等，从生产环节征收改为在批发 或零售环节征收，将后移环节征收的消费税收入划归地方，为地方政府提供稳定收入来源。三是扩大综合所得 范围。进一步将更多资本性所得，如利息、股息、财产转让所得等，纳入综合计征范围，适用更累进的税率， 加强对高收入的调节。

其二，化解财政收支矛盾。近年来，受经济下行压力较大、房地产市场低迷等因素影响，我国经济运行涌 现出新情况与新问题。在此背景下，税收收入未能达到预期规模，土地出让收入亦呈现大幅下滑态势，对地方 财政的平稳运转形成了一定挑战。从近五年季度税收收入增速相对 GDP 增速看，自 2023 年起财政收入增速持 续低于名义 GDP 增速，而基层“三保”、债务还本付息等刚性支出压力越来越大，减收增支矛盾突出。如一 些地方政府在教育、医疗等基本公共服务领域的支出需求不断增加，但由于财政收入增长乏力，导致部分项目 资金无法及时到位，影响了公共服务的质量和供给效率。若地方政府公共服务能力持续下降，极有可能削弱投 资者的信心，进而影响经济增长和就业市场。 “十五五”时期，为化解财政收支矛盾，需从“开源、节流、风控”三维共同发力。一是拓展税基优化结 构。加快推进房产税立法试点，合并房产税与城镇土地使用税，构建“宽税基、低税率”的持有环节征税机 制。聚焦制造业升级与新动能培育，通过定向税费优惠、研发费用加计扣除优化等政策，缩短新税源培育周 期。二是深化预算绩效管理，严控刚性支出成本。摒弃“基数递增”的预算编制惯性，对所有支出项目从零开 始评估，结合战略优先级与成本效益分析排序资金投向。对民生项目实行“资金跟项目走”的管理模式，将绩 效目标嵌入预算编制全过程，提升公共服务资金使用效率。三是重构央地财政关系，平衡财力与支出责任。适 度提高中央对地方一般性转移支付比重，重点向财政困难地区倾斜，同时，深化省以下财政体制改革，明确 省、市、县三级在教育、医疗等领域的支出责任，避免基层“被动接责”。进一步梳理中央与地方财政事权清 单，将部分专业性强、受益范围广的公共服务事权上收中央，减少地方“代行事权”带来的支出压力。对跨区 域的民生项目，建立中央与地方协同投入机制，保障公共服务供给的稳定性。

二、生态环境与民生保障改革

（一）近三次五年规划

在生态环境改革方面，“十二五”到“十四五”规划清晰地呈现出一条从“被动末端治理”到 “系统主 动规划”，最终迈向“高质量绿色发展”的升级路径。其核心驱动在于发展理念的根本性转变，即从“牺牲环 境换取增长”的旧模式，彻底转向“绿水青山就是金山银山”的新发展理念。近三次五年规划，随着发展阶段 和定位的变化，政策也在不断深化与完善。

在民生改革方面，从“十二五”到“十四五”的政策演进清晰地呈现出一条从“广覆盖、保基本”到“促 公平、提质量”，最终迈向“高品质、共富裕”的升级路径。有四大核心主线贯穿始终，一是就业是民生之 本，二是构建普惠、公平、可持续的社会安全网，三是优化收入分配结构，四是保障弱势群体权益。可以看 出，民生改革在过去三个五年规划中实现了从“碎片化供给”到“体系化构建”，从“保障基本”到“普惠包 容”，从“被动应对”到“前瞻布局”的发展。“十四五”期间，我国在民生方面取得了显著成效。

（二）三次重要全会

生态环境方面，三届全会的论述侧重点均有不同，但其背后遵循的核心原则始终未变，三届全会都将资 源、生态、环境视为一个有机的生命共同体，始终坚持“保护优先、自然恢复为主”的方针，并高度重视制度 建设，将其作为解决生态环境问题的根本路径。

民生方面，二十届三中全会在坚持“三性”民生建设的基础上，提出了两大关键原则和升级，一是鲜明提 出 “必须坚持尽力而为、量力而行” ，表明民生政策将更加注重与经济发展水平相适应，强调政策的长期可 持续性.二是将“实施就业优先战略”进一步深化为 “完善就业优先政策”。这意味着将就业优先从一项战略 导向全面融入各项宏观政策的制定和执行中，使其成为宏观调控的核心考量之一，地位空前提升。 近年来民生政策不断深化改革主要有三层原因，一是经济社会发展阶段演进。十八大时期经济处于高速增 长期，民生改革的任务是尽快补齐短板，偿还历史欠账，因此强调“加快改革”“建立制度”。进入新时代， 经济迈向高质量发展阶段，同时面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力，民生政策必须更加注重精准、 效率和可持续性。“尽力而为、量力而行”正是在这一背景下提出的清醒、科学、理性的判断，旨在实现民生 改善与财政可持续的长期平衡。二是社会主要矛盾变化。中国特色社会主义进入新时代，社会主要矛盾转化为 人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。民生需求从过去的基本生存、生活保障，向 更高质量、更全面的发展需求转变，促使民生政策在理念、目标和具体部署上不断升级，以满足人民对美好生 活的向往。三是国家治理理念的成熟。在政策制定过程中逐步认识到民生保障是一个长期的、动态的过程，从 最初的强调改革推进，到后来注重制度完善和体系构建，再到明确“尽力而为、量力而行”的原则，体现了国 家治理能力和治理水平的提升，追求通过稳定的制度而非短期的运动来保障和改善民生。

展望“十五五”期间，生态环境改革需全面做好以下重点工作，一是强化污染治理制度协同。加强自然资 源资产产权制度与生态补偿制度的协同，明确资源产权主体的生态保护责任和补偿权益；促进生态环境监管制 度与经济政策制度的协同，如将环境信用评价与金融信贷、税收优惠等挂钩，引导企业主动加强生态环境保 护；二是推动产业绿色转型。设立绿色产业发展专项资金，支持企业开展节能减排技术改造和清洁生产；加强 对绿色产业企业税收优惠、贷款贴息等政策扶持，鼓励企业加大绿色研发投入；依托本地生态资源，打造“生 态+文旅”“生态+农业”品牌，开发生态文创产品。三是精准化污染防治。利用大数据、人工智能等技术，构 建智能化生态环境监测网络。实现对大气、水、土壤等环境要素的实时、精准监测，及时发现和预警环境风 险。四是强化减碳行动，提升生态系统碳汇能力。为实现 2030 年碳达峰目标，制定更严格的碳减排目标和路 线图，加强对重点碳排放行业的管控。如在工业领域，推广低碳生产技术，加强碳排放监测和核算，推动企业 开展碳减排行动。 同时，通过实施大规模国土绿化行动、加强湿地保护和恢复等，加强森林、草原、湿地等生态系统保护和 修复，提高生态系统的碳汇功能。五是加强全国碳市场建设。扩大行业覆盖范围，将水泥、电解铝、民航等重 点高耗能行业纳入强制减排体系；引入碳期货等衍生品交易，为企业提供更丰富的风险管理工具；加强全国碳 市场管理能力建设。推动建设全链条、数字化、智能化的全国碳市场管理系统。

民生领域需在巩固当前成果的同时进一步优化、深化改革。一是提升基本公共服务。加大对农村、偏远地 区和贫困地区基本公共服务的投入，促进基本公共服务资源配置均衡化；推进基本公共服务数字化转型，建设 统一的基本公共服务数字化平台，整合教育、医疗、社保等服务资源，实现线上线下融合服务，提高服务效率 和便捷性。二是完善就业与收入分配。实施就业优先战略，建立健全职业技能培训体系，加强对新兴产业人才 的培养，如人工智能、大数据、新能源等领域，提高劳动者素质和就业能力；进一步完善收入分配公平化，提 高劳动报酬在初次分配中的比重。加强对垄断行业收入分配的监管，规范收入分配秩序；加大税收、社会保 障、转移支付等再分配调节力度，缩小收入差距。三是健全社会保障体系。健全多层次社会保障体系，提高社会保障水平。在养老保险方面，发展补充养老保险，鼓励企业建立企业年金，提高职工退休后的待遇水平；在 医疗保险方面，完善大病保险制度，提高重特大疾病医疗保障能力；积极应对人口老龄化，建设一批综合性养 老服务机构，发展社区养老、机构养老等多种养老模式，完善养老服务体系。四是保障特殊群体权益。完善妇 女儿童权益保护法律法规，加强对妇女就业、教育、健康等方面的保障；加大对残疾人康复、教育、就业等方 面的支持力度，完善残疾人康复服务体系，加强残疾人职业培训和就业帮扶，推进无障碍环境建设。

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