2025年“十五五”系列专题报告：“五年规划”何以重要？

“五年规划”何以重要?

五年规划是体现国家意志的重大国家战略。70年多来，随着我国经济社会发展和经济体制改革的不断深化，五年规划引领经济社会发展的战略导向作用不断增强，为推动实现社会主义现代化目标做出了重要贡献。

(一)五年规划是我国经济社会发展的重要指引

用中长期规划指导经济社会发展，是中国共产党治国理政的重要方式。国民经济和社会发展五年规划，是我国重要的宏观经济和社会管理工具，主要是为国民经济和社会发展远景规定目标和方向，对国家重大建设项目、生产力布局、国民经济重要比例关系和社会事业等做出规划。

第一，五年规划是国民经济和社会发展的蓝图和行动纲领。国家规划引领国家发展，已成为当代中国国家治理的一个重要特色。五年规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排主要阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的蓝图和行动纲领。科学编制并有效实施国家发展规划，阐明全面建设社会主义现代化国家的奋斗目标在规划期内的战略部署和具体安排,具有鲜明的战略导向作用。五年规划广泛凝聚全社会力量和国家共识。1953年以来，我们党接续制定实施14个五年规划(计划)，极大推动了经济社会发展、综合国力提升、人民生活改善。

第二，有利于集中力量办大事。新中国成立以来，从1953年开始实行第一个“五年计划”，到2025年“十四五”规划即将收官，通过十四个五年规划(计划)，我们创造了世所罕见的经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，关键就在于集中力量办大事的显著优势贯穿始终。五年规划明确了未来五年国家在经济、社会、科技、生态、民生等领域的总体目标、重点任务和政策方向是中国特色社会主义制度下集中力量办大事的体现。制定实施五年规划，能够有效实现党中央对经济社会发展的集中统一领导，并通过系统高效的组织动员和协调一致的行动谋好大事、办成大事。

第三，推动接续实现社会主义现代化国家。计划推动我国逐步建立起比较完整的工业体系和国民经济体系;“六五”计划、“七五”计划推动基本解决温饱问题;“八五”计划、“九五”计划推动人民生活总体达到小康;“十五”计划到“十三五”规划推动实现全面建成小康社会;“十四五”规划根据十九大提出的新时代“两步走”战略安排，推动建设社会主义现代化国家新征程开局起步。2022年，党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国的宏伟蓝图，明确提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。正是通过一个个五年规划分步实施、滚动落实，我国现代化发展进程扎实推进。

第四，实现有效市场和有为政府的更好结合。中国经济取得举世瞩目成就的一个重要经验，就是实现了有效市场和有为政府更好结合，既发挥了市场在资源配置中的优化作用，又发挥了政府在宏观调控中的有为作用。从“十一五”开始，五年“计划”改为五年“规划”一字之差，定位更加科学，体现了从管理微观经济活动转向加强宏观性战略性指导，更加准确地体现了宏观性、战略性和指导性，使市场活力得到充分释放，政府调控更加科学有效。

（二）“十五五”为什么重要?

“十五五”时期(2026-2030年)在我国经济社会发展进程中具有特殊历史地位,是迈向2035“十五五年基本实现社会主义现代化承上启下的关键时期。在全球百年未遇之大变局加速演进，规划不仅仅是“十四五”规划的一个简单延续，而是要在“新发展阶段、新发展理念、新发展格局’“十五三者有机统一的基础上，以“新五年规划”全面推进高质量发展来加快中国式现代化进程。五”规划是基本实现社会主义现代化关键时期的关键规划，编制并实施好“十五五”规划，对基本实现社会主义现代化至关重要。

第一，“十五五”是新旧动能转换的攻坚期，因地制宜发展新质生产力将全面替代传统土地财政模式。发展新质生产力，事关全局和长远。当下中国经济增长模式从传统的土地财政转向新质生产力，考虑到国内经济长期以来对房地产和传统基建的依赖，单纯依靠市场的力量来完成转型会带来两方面的问题:其一,根据我们测算，房地产调整每年对名义GDP增速的拖累在1.6个百分点左右，且房地产行业调整过程中还会增加地方政府债务和银行业错综复杂的潜在风险;其二，单纯由市场主导的地产调整周期可能会持续更长的时间，这意味着未来中国经济在向新质生产力转型过程中，依然需要长时间背负沉重的包袱，这必然会拖累转型的进程和效果。此外，新旧动能转换存在区域结构性失衡。受资源禀赋、产业基础等因素影响，中西部地区多数地区产业发展仍然较为依赖当地资源,旧的路径依赖尚未彻底打破。“十五五”时期,我国产业发展处在转型升级的重要关口,中国经济将迈入全力发展新质生产力，推动新旧动能转换的攻坚期，必须把因地制宜发展新质生产力摆在更加突出的战略位置，进一步加快化解房地产和地方债务风险，推动中国经济可以轻装上阵来专注发展新质生产力。

第二，“十五五”时期是新一轮科技革命和产业变革的加速期，人工智能成为大国博弈前沿阵地。当前，全球科技创新进入空前密集活跃的时期，以人工智能、大数据、物联网等为核心的新轮科技革命和产业变革正在成为影响大国竞争格局的重要力量。世界主要国家都在大力发展新兴产业和未来产业，抢占新一轮科技革命和产业变革制高点。“十四五”时期，美国联合西方国家加大对我国的科技封锁，确保在关键核心技术领域保持绝对领先优势。面对美国严苛的半导体制裁，DeepSeek脱颖而出，重塑全球人工智能行业的竞争格局。“十五五”时期，美国对我国的战略退制和打压力度将进一步升级，中美在全球范围争夺科技制高点的竞争将更为激烈，以人工智能为代表的科技创新将成为中美博弈的前沿阵地。需要警惕美国等西方国家进一步推进科技领域的“脱钩”加大我国相关领域的成本，带来更大的挑战。

第三，，“十五五”时期是我国全方位扩大内需的机遇期，外部环境变化使我们必须进一步强化消费的基础性作用。当前，内需不足是我国经济运行面临的突出矛盾。一方面，在需求侧，有效需求不足是突出问题。从GDP平减指数来看，我国实际GDP增长速度已经持续9个季度高于名义GDP增长速度。需求侧动能弱化体现在经济三驾马车上表现为:投资增速放缓、出口竞争力重构、向消费驱动型增长转型任重道远。另一方面，供给侧面临效率瓶颈的挑战，内卷式竞争加剧。资本回报方面，我国自2008年金融危机后出现了投资过剩、资本回报率持续下滑的迹象。资本回报率的下降不仅直接导致企业自身效益下降,还加剧了行业内企业间以攀比式产能扩张为特征的“内卷式”竞争。2021年以来，计算机、通信及电子设备制造业和纺织业等行业利润率显著下滑，竞争压力凸显。“十五五”时期，我国宏观经济环境面临更大不确定性，要把发展的战略立足点放在做强国内大循环上,因势利导调整国民经济重大比例关系,全方位扩大内需,进一步强化消费的基础性作用,以国内大循环的内在稳定性和长期成长性对冲国际循环的不确定性，推动我国经济行稳致远。

第四，“十五五”时期是系统性重塑中国生育支持政策体系的窗口期，投资于物更多向投资于人转变。一方面，“十五五”时期是系统性重塑中国生育支持政策体系的窗口期。人口问题是我国中长期发展面临的最大挑战。减量发展阶段，人口发展呈现少子化、老龄化、区域人口增减分化等明显的趋势性特征。“十五五”时期不仅是我国人口发展的关键转折期,也是我国构建生育支持政策体系的重要窗口期。“十五五”时期，“人口红利”将进一步减弱，人口问题将给我国经济社会发展带来的全面而深远的影响。必须全面认识、正确看待我国人口发展新形势,抓住重要窗口期,加快系统性重塑中国生育支持政策并推动各项政策落实落地，以人口高质量发展支撑中国式现代化。

另一方面，推动财政支出从投资于物向投资于人转变。“十五五”时期，要推动财政支出从投资于物向投资于人转变，完善教育、医疗、养老、生育等以人力资本为核心的公共服务体系。其一,继续加大财政对教育、医疗、住房等民生领域的投入，切实体现“投资于人”的发展理念。国际经验来看，民生社保占财政支出比重随人均GDP同比增长。2025年《政府工作报告》提出，推动更多资金资源“投资于人”。要进一步优化财政支出结构，加大对教育、医疗、住房等领域支持力度,不断增进民生福祉。其二，不断完善育儿补贴制度，提高社保标准。不断完善育儿补贴制度，完善财政支持生育保障的全国统筹,明确财政支持生育保障支出占GDP比例和增长标准,建立积极财政补贴制度。完善生育补贴程序、标准、形式和支出责任的制度供给。此外，要一次性较大程度提高社保标准，降低居民对未来不确定性的担忧。

第五、“十五五”是落实三中全会改革举措的关键期，努力建成高水平社会主义市场经济体制。“十四五”规划纲要，指出要全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。二十届三中全会将构建高水平社会主义市场经济体制列为经济体制改革的首要内容，强调高水平社会主义市场经济体制是中国式现代化的重要保障。同时，明确了进一步全面深化改革的时间表、路线图，强调要在2029年完成《决定》提出的各项目标任务，相对于十八届三中全提出的时间表(到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果)，体现出来的是“任务重、时间紧”特征。当前我国面临的内外部环境更加复杂，经济发展任务更加艰巨，需要以更大的政治勇气，将改革推进深水区，助力中国经济健康持续发展。“十五五”是落实三中全会各项改革举措的关键时期，注定了将是一个改革含量更高、改革味道更浓的五年。需要抓住改革红利期，加快落实三中全会各项改革举措，聚焦重点领域，加快构建高水平社会主义市场经济体制，为全面建成社会主义现代化强国奠定坚实基础。

五年规划如何制定?

五年规划的制定是一个系统工程。经过70多年的探索，我国的发展规划已经比较成熟、比较定型，是国家治理能力的集中体现，成为社会主义市场经济体制下经济社会发展的重要指引。

(一)编制主体

五年规划编制主体是负责或参与规划编制的人或组织。五年规划参与主体主要包括:决策层起草编制层、参与层。

决策层主要指导文件起草，把握总体方向，提出意见，进行把关，并负责最终拍板决策。决策层包括中央政治局常委、中央政治局委员、国务院领导、全国人大常委会委员。其中，党中央处于核心领导地位。从“一五”到“十四五”，尽管经历了不同类型的规划决策过程，但党中央始终在五年规划编制中发挥核心作用。审查和批准五年规划纲要是全国人民代表大会的法定职权。

起草编制层主要是集中各方意见，负责文件的起草工作。起草编制层包括《建议》和《纲要》的起草组成员。党中央负责编制“建议”。国务院负责起草、编制“纲要”。其中，作为国务院的组成部门，国家发改委的职责之一就是拟定并组织编制五年规划，并负责规划的衔接和协调。国家发改委通过定期发布国家发展规划研究课题征集报告，面向社会各领域专家公开招标。

参与层主要是提供建议。主要包括部门有关机构和地方，全国人大常委会、专门委员会成员,全国政协、智库、公众。其中，中国人民政治协商会议主要通过参与规划调研、召开政协专题议政性常委会会议、协商会议等形式对规划编制提出建议。

(二)决策机制

决策程序不断规范。从决策机制来看，“一五”计划由中共中央直接组织编制，计划草案由全国人大一届二次会议审议批准。从“二五”计划到“五五”计划，由于国内形势变化，五年计划的编制或由中央提出编制“建议”,或由计划部门提出“初步设想”“汇报提纲”和“计划纲要草案”“七五”计划开始，恢复了由党中央提出五年计划“建议”的做法,为“纲要”编制提供依据。“九五”计划开始，“建议”基本由历届五中全会通过。目前，已经形成了在党中央集中统一领导下。由党中央全会提出规划“建议”、国务院编制规划“纲要”、全国人大审查批准后向社会公布实施的制度安排。2025年4月27日，国家发展规划法草案首次提请全国人大常委会会议审议。草案把长期实践中形成的在党中央集中统一领导下，由党中央提出规划建议、国务院编制规划纲要、全国人大审查批准后公布实施的制度安排等以法律形式固定下来。

(三)编制程序

经过长期的实践探索，我国五年规划编制流程已基本定型，大致包括前期研究与中期评估、形成基本思路和启动编制、通过《建议》、制定《要》、审议批准与公布实施等步骤。

第一，前期研究与中期评估。前期研究是编制好五年规划的基础工作。一般在每个五年规划实施的第三年，开始启动下一个五年规划的编制工作。其中一个重要环节是要对上一个五年规划实施情况进行中期评估(从2003年“十五”开始探索中期评估)。2023年2月，国家发展改革委召开“十四五”规划实施中期评估工作启动视频会议。前期研究重点围绕关系未来五年和更长时期经济社会发展的全局性和战略性问题、关系人民群众切身利益的热点难点问题开展重大课题研究。国家发改委通过定期发布国家发展规划研究课题征集报告，面向社会各领域专家公开招标。

第二，规划思路形成和启动编制。在前期研究基础上，进一步聚焦重点，对若干重大问题进行攻关，并在此基础上形成有关未来五年经济社会发展的“基本思路”。五年规划“基本思路”由国家发展改革委牵头提出，经国务院同意后，提交中央“建议”起草组参考并专题汇报。这一阶段涉及两个重要文件起草。一是中央“建议”起草组在中央政治局常委会领导下研究起草“建议”二是“建议”发布前，国家发改委牵头同步起草“纲要框架”。

第三，通过建议。“建议”主要对国家发展进行全局性、战略性、系统性的谋划和部署，由党的中央委员会全体会议审议通过。“建议”起草组通过广泛听取各方面意见和建议，反复进行讨论修改。“十四五”建议稿起草期间，中央政治局常委会召开了3次会议、中央政治局召开了2次会议分别审议建议稿。2020年10月，十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

第四，制定纲要。“建议”发布后，国务院成立“纲要”草案起草组，根据“建议”正式起草“纲要”草案,形成具有宏观性、指导性、可操作性的纲领性文件,为未来五年发展提供行动指南。

第四，审议批准和公布实施。根据《中华人民共和国宪法》，“纲要”草案由全国人民代表大会审查批准。“纲要”起草组根据各方面意见建议形成修改后的“纲要”草案和修改说明，报国务院批准后提交全国人大主席团审查，最后提交全国人大全体代表大会批准通过。通过批准后，对外正式公开发布，并通过多种形式进行官传解读。国务院分解落实任务，组织全国实施。

五年规划的演变

70多年来，随着我国经济社会发展和经济体制改革的不断深化，五年规划从名称到性质、从内容到形式，编制方法和程序等都发生了深刻变化，引领经济社会发展的战略导向作用不断增强。

(一)规划内容之变

一是指标从经济类为主转向非经济类为主。从“六五”计划开始，五年计划由“国民经济发展计划”改为“国民经济和社会发展计划”，增加了社会发展的内容，逐步涵盖了经济、政治、社会、文化、环境、生态、国防等各个领域，内容不断拓展充实，演化为关于国家整体发展的全面综合规“一五”至“五五”计划的指标主要以经济建设指标为主，“六五”计划中划。从规划指标来看，经济类指标占比为60.7%,非经济类指标占比为39.3%。“十四五”经济类指标占比只有15%，非经济类指标占比达到85%。

二是从指令性指标到预期性指标与约束性指标相结合。“一五”计划到“五五”计划，主要通过各种指令性指标对经济活动进行干预,以指令性指标规定了主要工农业产品的产量指标。“六五到“十五”，指令性指标逐步改革为预期性指标。1984年10月，十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》，指出“要有步骤地适当缩小指令性计划的范围，适当扩大指导性计划的范围”“八五”计划明确提出，要“进一步适当缩小指令性计划的范围，适当扩大指令性计划的范围，更多地发挥市场机制的作用”，指令性指标减少到29种。“九五”计划基本取消了指令性指标。从“十一五”开始，五年“计划”改为五年“规划”，“十一五”规划首次将量化指标划分为预期性指标和约束性指标两类。在22个指标中有14个预期性指标、8个约束性指标。预期性指标是国家期望的发展目标，主要依靠市场主体的自主行为实现。约束性指标是在预期性基础上进一步明确并强化了政府责任的指标，是中央政府在公共服务和涉及公众利益领域对地方政府和中央政府有关部门提出的工作要求。“十四五”规划主要经济社会发展主要指标中,预期性指标有12个约束性指标有8个。

(二)规划编制之变

第一，前期研究不断科学化。“一五”到“五五”，规划前期研究的科学性相对不足。“六五”到“十五”时期，五年规划的前期研究科学性不断提升。特别是，“十五”计划以来，国家高度重视规划编制方法和程序的规范化，在总结经验的基础上，逐步形成了相对统一的工作范式。新世纪以来的几个五年规划编制，都高度重视前期研究工作。一是实施中期评估。“十五”计划开始探索中期评估，通过中期评估，对形势任务、突出问题等进行分析研判，也为进一步深化重大问题研究打下基础。二是专家论证开始制度化。“十五”计划编制过程中，第一次开展了邀请社会公众参与国家五年计划编制的建言献策活动，向社会公众广泛征求意见和建议。

第二，决策模式不断民主化。“七五”计划第一次开始大范围征求意见，专家学者和一些社会机构开始广泛参与。“十五”以来,以公众参与为标志,五年规划编制进入“集思广益式决策模式”决策模式不断民主化。

(三)“三级四类”规划体系

我国目前已形成了“三级四类”规划体系。规划体系是从不同领域谋划、不同角度表述，内容相互衔接、相互补充、相互影响的各级各类规划的有机结合体。2005年《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》，首次提出了建立“三级三类”规划管理体系。国民经济和社会发展规划按行政层级分为国家级规划、省(区、市)级规划、市县级规划;按对象和功能类别分为总体规划、专项规划、区域规划。

2018年11月，党中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，明确提出建立以国家发展规划为统领，以空问规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家、省、市县各级规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，标志着“三级四类”的统一规划体系的正式建立。“三级”即国家、省、市县，“四类”即发展规划、专项规划、区域规划及空间规划。国家发展规划居于规划体系最上位，是其他各级各类规划的总指导。通过建立以五年规划为统领的规划体系，把全国总目标按照不同层级、不同类别分解为若干子目标，充分调动各方面资源和力量，形成全国一盘棋。二十届三中全会《决定》，对健全国家经济社会发展规划制度体系做出系统安排，明确了健全规划制度体系、强化规划衔接落实机制、加强政策协同配合的战略方向和重点举措。

五年规划应该重点关注哪些内容?

自1953年“一五”计划到2025年“十四五”规划收官，五年规划已成为我国经济社会发展的重要指引，也是投资者把握长期趋势的重要依据。我们认为，需要重点关注五年规划以下几方面内容。

(一)总体目标

历次五年规划一以贯之锚定建设成为社会主义现代化国家的战略目标，久久为功。五年规划是体现国家意志的重大国家战略，具有重要战略导向作用。通过编制实施五年规划，扎实有力推进社会主义现代化建设。从第一个五年计划到第十四个五年规划，始终围绕把我国建设成为社会主义现代化国家的战略目标接力奋斗。2022年，党的二十大擘画了全面建成社会主义现代化强国的宏伟蓝图，明确提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。“十五五”时期(2026-2030年)是迈向2035年基本实现社会主义现代化承上启下的关键五年。“十五五”规划将把握阶段性要求，紧紧围绕基本实现社会主义现代化目标，推动一张蓝图绘到底

(二)主要经济社会发展目标

从“十一五”规划开始，通过专栏形式，以表格列出主要经济社会发展指标。“十四五”即将收官，20个经济社会发展主要指标大部分可顺利完成。通过理“十一五”到“十四五”主要经济社会发展指标，发现如下:其一，经济发展方面，“十四五”取消了服务业增加值比重指标，增加了全员劳动生产率指标。“十五五”可重点关注GDP年均增长目标，同时可增加居民消费价格指数(CPI)指标;其二，创新驱动方面，“十四五”增加了全社会研发经费投入增长和数字经济核心产业增加值占GDP比重两个指标;“十五五”将强化新质生产力相关量化指标重要性，重点关注基础研究强度、战略性新兴产业增加值占比、数字经济核心产业增加值占比等指标。其三，民生福祉方面，“十四五”增加了城镇调查失业率、每千人口拥有执业(助理)医师数和每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数三项指标。民生福祉仍然是“十五五”的重中之重，重点关注这三项指标;其四，绿色生态方面，“十五五”，可重点关注非化石能源消费比重指标;其五，“十四五”首次设置了“安全保障”类别，粮食和能源综合生产能力两个约束性指标首次列入五年规划主要指标。这两项指标的提出正是统筹发展与安全的充分体现。

1.经济发展方面

经济发展指标方面，“十四五”取消了服务业增加值比重指标，增加了全员劳动生产率指标我们认为,“十五五”可重点关注GDP年均增长目标,同时可增加居民消费价格指数(CPI)指标。

一是GDP年均增长目标设定为4.5%以上，与2035年远景目标相匹配。“十四五”规划和2035年远景目标纲要，没有设定量化的GDP增速目标，但提出要在2035年基本实现社会主义现代化的目标，人均GDP要达到中等发达国家水平。根据我们的测算，基准假设下，2026-2030年(十五五)、2031-2035年(十六五)时期我国GDP年均潜在增速分别为4.7%、4.4%。“十五五”时期应设定尽可能高的GDP增速目标，一方面释放稳增长信号，同时也为后续留足空间，另一方面也是实现 2035年远景目标的基础。综合来看，我们认为，考虑到“十五五”时期我国发展面临的复杂环境，“十五五”时期GDP年均增长目标设定为4.5%以上。

二是或增设2%左右的居民消费价格指数(CPI)指标，作为促进物价低位回升、保持物价总水平基本稳定的重要指标。物价持续偏弱运行是经济供求关系失衡的典型体现。“十四五”以来，我国处于低通胀环境，2022年CPI为2.0%，其余均在1%以下(2021年为0.9%，2023-2024年均为0.2%)。截至6月PPI同比已连续33个月录得负值。2025年《政府工作报告》将2025年CPI预期目标下调为2.0%左右。我们认为这一变化并不能简单理解为降低了对于通胀的要求,而是对物价压力有了更加深刻的认识，体现出更为实事求是的态度。以往对于通胀目标的管理主要是防止经济过热，3%左右的CPI目标在执行层面是物价的上限阈值，即政策应该防止CPI超过3%。但近年来，尤其是2022年以来我国CPI同比整体下降到2%以下，甚至在较长时间内出现月度同比负增长。因此，通胀目标的核心问题应该不仅是防止经济过热，同时也要防止物价过低。在“促进物价合理回升”的要求之下，2%左右的CPI目标或成为一个通胀水平的平均目标，即合理的物价水平不应偏离 2%过多。“十五五”时期、促进物价低位回升成为更重要目标。可设定2%左右的CPI指标，加快推动我国物价企稳回升。

2.创新驱动方面

“十四五”增加了全社会研发经费投入增长和数字经济核心产业增加值占GDP比重两个指标。中国式现代化关键在科技现代化。我们认为，“十五五规划”将强化新质生产力相关量化指标重要性，重点关注基础研究强度、战略性新兴产业增加值占比、数字经济核心产业增加值占比等指标。一是基础研究经费投入占研发经费投入比重可设定提高到8.5%以上。“十四五”目标为提高到8%以上，但2024年基础研究经费投入占研发经费投入比重为6.91%，与目标还有较大距离。同时，尽管2024年我国基础研究经费总量达到2497亿元，规模位列世界第二位，但基础研究经费投入占研发经费投入比重，相比发达国家普遍15%以上的水平仍然差距很大。三中全会强调，要提高科技支出用于基础研究比重。“十五五”基础研究经费投入占研发经费投入比重可设定提高到8.5%以上。

二是战略性新兴产业增加值占GDP比重设定提高到18%。战略性新兴产业代表新一轮科技革命和产业变革的方向，是培育发展新动能、获取未来竞争新优势的关键领域。“十二五”“十三五”“十四五”发展规划均将支持战略性新兴产业发展作为重点任务写入其中。2023年，国家统计局制定了《工业战略性新兴产业分类目录(2023)》，工业战略性新兴产业包括新一代信息技术、新能源、高端装备、航空航天、海洋装备、绿色环保、新能源汽车、新材料、生物技术九大类。目前，我国战誹耄猥桉哿灾性垭濓新儔領弗兴产业增加值占GDP比重约13%,较2020年仅提高1.3个百分点。“十五五”时期要加大力度发展战略性新兴产业，可将战略性新兴产业增加值占GDP比重提高到18%以上。三是数字经济核心产业增加值占GDP比重设定提高到14%。数字经济核心产业增加值，指我国数字经济核心产业所有常住单位一定时期内生产活动所创造的新增价值。国家统计局数据显示，2023年我国数字经济核心产业增加值为127555亿元。2024年，我国数字经济核心产业增加值占GDP比重达到10%左右。“十五五”时期,数字经济核心产业增加值占GDP比重可设定提高到14%以上，进一步培育壮大数字经济核心产业，发挥数字经济核心产业稳增长促转型的重要引警作用。

3.民生福祉方面

我国脱贫攻坚战已取得了全面胜利。“十四五”取消了农村贫困人口脱贫、城镇棚户区住房改造两项指标。“十四五”直接事关民生福祉的有7项，民生福祉类指标占比超过三分之一。同时，“十四五”增加了城镇调查失业率、每千人口拥有执业(助理)医师数和每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数三项指标。民生福祉仍然是“十五五”的重中之重，重点关注这几个指标:

一是城镇调查失业率仍保持为5.5%以内，作为底线思维的重要参考。就业是最大的民生。2021年，“十四五”规划首次将“调查失业率”纳入目标体系，并将目标设定为5.5%，“城镇新增就业人数”自九五规划以来首次缺席。调查失业率的目标更加明确，“十四五”来看就业目标的重要性已经大过于经济增长。2023年7月政治局会议首次提出“要把稳就业提高到战略高度通盘考虑””，我们认为这标志着政策之锚从过去的GDP转为就业。“十五五”时期，我国宏观经济环境面临更大不确定性,要把稳就业尤其是稳定青年群体就业摆在更重要的战略高度。

二是每千人口拥有执业(助理)医师数可设定4.5左右。我国医疗资源表现为两大特征。其一我国医疗资源仍不足。2024年，我国每千人口拥有执业(助理)医师数3.59人，较2020年增长23.8%，与德国、澳大利亚等发达国家还有一定差距。其二，医疗资源配置存在区域、城乡失衡。一方面，我国每千人口拥有执业(助理)医师数存在地域不均衡。2022年，北京最高每千人口拥有执业(助理)医师数达到5.3人，其余天津、内蒙、河北等华北省份，以及浙江、上海等省份较为充足，江西、广东、新疆、广西等省份较为匮乏。另一方面，无论在东部、中部还是西部，城乡差距仍较大。“十四五”时期每千人口拥有执业(助理)医师数年均增速与“十三五”相当，均为5.5%.稍高于“十二五”时期的4.3%。建议“十五五”时期每千人口拥有执业(助理)医师数可设定为4.5左右，同时要不断优化区域、城乡配置。

三是每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数可设为6.5左右。截止2024年，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数为3.7，离“十四五”规划目标还有一定距离，但相比法国、加拿大等发达国家还有较大差距。同时，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数存在地域发展不均衡，江西、河北、江苏较高，但新疆、甘肃等省份较低。2024年，国办印发《关于加快完善生育支持政策体系推动建设生育友好型社会的若干措施》，强调要增加普惠托育服务供给。“十五五”时期，我国普惠托育供给仍有较大发展空间，每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数可设定为6.5左右，年均增速10%左右。同时，要加大医疗资源优化配置，推动地域均衡发展。

4.绿色生态方面

绿色发展是高质量发展的底色。经济社会发展全面绿色转型是实现高质量发展的关键环节。“十五五”时期是实现碳达峰目标的收官期，要更大力度推动经济社会发展全面绿色转型，以绿色发展新成效持续激发经济发展新动能。“十五五”，可关注非化石能源消费比重指标。

非化石能源消费比重提高到25%左右。关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》指出要大力发展非化石能源，到2030年，非化石能源消费比重提高到25%左右。目前，我国能源消费结构持续优化，低碳能源占比消费不断提升，2024年非化石能源占比比上年提升1.8个百分点，达到19.8%,但煤炭占能源消费总量的比重仍高达53.7%,能源低碳转型之路仍任重而道远。“十五五时期是我国实现碳达峰目标的冲刺五年，推动全面绿色转型任务艰巨。

(三)从目录历史沿革看五年规划关注点变化

梳理五鹩好爲刊年鐓岁规鈧汞划摽冨鲞飮寡定和历史演进的逻辑，体现出从计划经济时期的重工业导向逐步转向社会主义市场经济飓洩鵑蔡制下的创新驱动发展和统筹发展与安全等

第一，“十三五”以来，创新驱动发展作为首位，数字经济单独成章，更加强调体制机制改革的作用。

其一，科技创新重要性不断提升。“十三五”规划明确提出“创新是引领发展的第一动力。必须把创新摆在国家发展全局的核心位祂浆置。Ạ弾化廝眷通“鹾房十績詹挤靿掊孟五”规划和2035年远景目标纲要指出要把“坚持创新驱动发展”作为“全面塑造发展新优势”的重要举措，强调要“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”。二十届三中全会《决定》将“构建支持全面创新体制机制”作为第三大改革任务单独成章，凸显了创新在我国现代化建设全局中的核心地位。“十五五”时期,要进一步夯实科技创新在现代化建设中的核心地位,因地制宜发展新质生产力，为中国式现代化构筑强大物质技术基础。

其二，“十四五”规划将“加快数字化发展建设数字中国”单独成篇，同时首次提出数字经济核心产业增加值占GDP比重这一新经济指标。数字经济在基础设施、生产要素、生产和服务方式等方面表现出与以往经济发展明显不同的特征和规律，改变了经济发展范式、提高了全要素生产率成为发展新质生产力的重要抓手。中国作为“大国经济”体系，具有发展数字经济的大国优势。人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的战略性技术。“十五五”时期，要激发数字经济创新活力，进鶥悶帆栟蹤郑步旧巩榼瑟固舉坝¼侩数字经济领先优势，引领人工智能科技革命，构建先进、全面、自主可控的人工智能上褻噯縮費沃下游砍蕥棼氰业链。

其三，更加强调体制机制改革的作用。中国经济经历了四十多年的改革开放，改革红利中易得的低垂果实(low-hanging fruits)已经大部分被摘取，改革已经进入了深水区。这意味着未来每一项改革都将面临巨大的困难和挑战。“十三五”“十四五”将“改革”内容前置，凸显改革的重“十五五”，在改革层面，坚持供给侧改革这条主线不会变，但供给侧改革的内涵会与时俱要性。进而发生改变。这意味着“十五五”时期的供给侧改革一定不是简单重复或者延续上一轮供给侧改革的所谓“新一轮”供给侧改革，而应该是适应新发展格局和新发展理念，着眼于推动中国式现代化和高质量发展的“新”供给侧改革。我们认为，“新”供给侧改革有望成为贯穿“十五五”时期的顶层设计，核心目的在于推动供需在更高水平上实现良性循环。

“十四五”以来，强调双循环新发展格局，统筹发展与安全，注重提升国家文化软实力。第二，

其一，更加强调双循环新发展格局。“十四五”规划.强调“必须强化国内大循环的主导作用，以国际循环提升国内大循环效率和水平，实现国内国际双循环互促共进。”2022年二十大报告强调，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。“十五五”要把发展的战略立足点放在做强国内大循环上，因势利导调整国民经济重大比例关准系，全方位扩大内需，尤其增强消费对经济发展的基础性作用。同时，稳步推进国际大循环，以制度型开放为重点推动构建更高层次开放型经济。

其二，更加强调统筹发展与安全。统筹发展与安全是应对“两个大局”的必然要求。2020年十九届五中全会首次把统筹发展和安全纳入“十四五”时期我国经济社会发展的指导思想，“十四五”规划纲要对此列专章作出战略部署。“十五五”时期，要牢牢把握高质量发展这个首要任务统筹发展与安全，坚持底线思维，做好应对一系列新的风险挑战的准备，坚持高质量发展和高水平安全良性互动，以高质量发展促进高水平安全，以高水平安全保障高质量发展，在更高起点上实现发展和安全内在互联互动。

其三，注重提升国家文化软实力。

(四)产业规划、区域规划

1.产业规划

我们认为，“十五五”时期，人工智能、绿色低碳产业、深海科技、银发经济将迎来较大发展或具有较大投资机遇。

一是人工智能。2022年，党的二十大报告把人工智能定位为“新的增长引擎”，之后从去年底中央经济工作会议中的“开展人工智能+行动”,到今年两会报告中的“持续推进人工智能+行动”以及到今年4月的“加快实施人工智能+行动”,体现中央层面对人工智能的重视程度是与日俱增。考虑到中美在人工智能领域白热化的竞争态势，“十五五”时期，依托我国超大规模市场与完整产业体系，人工智能有望迎来持续突破。

二是绿色低碳产业。“十五五”时期，是实现碳达峰目标的收官期，全面绿色转型进入关键阶段。2024年8月11日发布的《关于加快经济社会发展全面绿色转型的意见》首次提出到2030年节能环保产业规模达到15万亿元左右的发展目标。根据工信部2022年发布的数据，我国节能环保产业的产值已超8万亿元。绿色低碳产业是新质生产力本身就是绿色生产力的重要的产业表现，肩负着协同推进降碳、减污、扩绿、增长的重要使命。预计“十五五”时期，我国绿色低碳产业将快速发展。

三是深海科技。荁哼2025年《政府工作报告》首次提及“深海科技”，并将深海科技与商业航天低空经济并列，成为国家新兴产业发展重点。2025年7月1日，中央财经委员会第六次会议强调，要加强顶层设计，加大政策支持力度，鼓励引导社会资本积极参与发展海洋经济。根据自然资源部发布的《2024年中国海洋经济统计公报》，2024年我国海洋经济总量达到105438亿元，比上年增“十五五”时期，深海科技将获得较大发展，重点关注长5.9%，占国内生产总值的比重为7.8%。深海材料、深海装备、深海信息化三大领域。

四是银发经济。银发经济涉及面广、产业链长、业态多元、潜力巨大。发展银发经济不仅是解决养老问题的民生工程，更是拉动内需、培育新经济增长点的重要抓手。“十四五”规划首次将“积极应对人口老龄化”上升为国家战略。2024年1月，国务院办公厅发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，这是国家出台的首个支持银发经济发展的专门文件，对如何推动银发经济发展作出具体部署。二十届三中全会、2024年中央经济工作会议和2025年《政府工作报告》都提到要发展银发经济。人口老龄化直接催生银发经济的市场需求。2024年我国60岁及以上人口达到3.1亿，占总人口比重达到22%。2025年6月，国家金融监管总局局长李云泽在陆家嘴论坛表示，中国老龄化进程加快，预计2035年60岁以上人口将突破4亿，银发经济规模有望达到30万亿元。

2.区域规划

“十五五”时期，中国式现代化进程中的区域协调发展仍然是一项复杂而艰巨的任务。“十五五”时期，推动区域布局的差异化突围，避免产业同质化，成为“十五五”区域协调发展的重要导向。在因地制宜发展新质生产力大背景下，要进一步健全区域协调发展体制机制、完善区域发展战略体系、优化优势互补的区域经济布局和国土空间体系，推动区域经济高质量发展。

一是提升京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域重大战略承载区的动力源作用，打造引领高质量发展的第一梯队。其一，京津协同发展。“十五五”时期，将进一步深化非首都功能疏解，打造以首都为核心的世界级城市群。加快推动北京新“两翼”雄安新区和北京城市副中心高标准高质量建设，雄安新区抓好标志性项目落地，持续引进在京央企总部及二三级子公司或创新业务板块。以新能源、智能网联汽车等重点产业链共建为抓手共同构建现代化产业体系、产业链群。其二，加快长三角一体化发展，协同推进产业创新和科技创新。2024年，长三角三省一市共拥有电子信息汽车、高端装备等为代表的万亿级产业集群16个,“十五五”期间需要统筹战略新兴产业与传统优势产业，加强核心技术攻关，打造世界领先的产业集群。在深化张江、合肥综合性国家科学中心建设基础上，加快推进长三角科技创新共同体联合攻关，实现产业创新和科技创新深度融合发展。其，纵深推进粤港澳大湾区建设。对标世界一流湾区，聚焦粤港澳三地规则互联互通，一方面以建设数字湾区为抓手，推动产业数字化转型，加快发展数字贸易。另一方面，进一步深化金融开放。扩大贸易外汇收支便利化、本外币一体化资金池业务等试点，深化“深港通”“债券通”“理财通等金融互联互通举措。

二是因地制宜推动区域协调发展战略取得更大成效。西部地区在保障能源安全的基础上，发展光伏、农畜产品等特色优势产业并推动煤炭产业转型升级。东北地区以现代化农业为主攻方向的同时，重点发展航空、绿色石化与精细化工、生物制造、工业母机、汽车等国家先进制造业集群以及具有地域特色的冰雪经济。中部地区以重要粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽(三基地一枢纽)建设为重点，推动中部地区加快崛起。大力发展智能制造、新材料、新能源汽车、电子信息等产业，同时推动河南食品轻纺、山西煤炭、江西有色金属、湖南冶金、湖北化工建材、安徽钢铁有色等传统产业向智能化、绿色化、服务化发展。

三是推动成渝地区双城经济圈建设走深走实。2024年成渝地区双城经济圈汽车产量、电子信息产值占全国的1/10以上，GDP达8.7万亿元，占西部地区比重为30.3%，是带动西部经济增长的重要动力。“十五五”期间，在新时代西部大开发、双城经济圈、国家战略腹地、长江经济带等多重战略叠加背景下，成渝地区在西部增长极作用有望进一步增强。未来在产业贸易金融发展方面.要共建电子信息、装备制造、先进材料、特色消费等四大万亿级产业集群,携手实施“人工智能+”行动，协同推进算力建设，共建现代生产性服务业集聚区。同时要全面增强重庆西部金融中心集聚功能和服务质效，做大做强跨省域金融数智化服务平台，联合构建跨境金融服务体系。持续推进与先发地区的产业合作，优化生产力空间布局，因地制宜发展新质生产力，积极服务国家产业链供应链安全和发展，建设国家战略腹地。

四是完善促进海洋经济发展体制机制。基于我国北部、东部、南部三大海洋经济圈不同资源禀赋和产业基础，推动形成差异化海洋经济发展格局。山东作为北部海洋经济圈的重要省份，大力发展海洋渔业、海洋矿业、海洋化工等产业:东部海洋经济圈港口航运体系完善、海洋工业实力强劲。拥有众多优良港口，上海、浙江等省份要进一步巩固海洋船舶工业、海洋药物和生物制品业等优势产业;南部海洋经济圈海域辽阔，海洋生物资源、海洋能源资源等较为丰富。广州、深圳等核心城市立足深海科技创新优势，加快发展以高技术船舶、海洋工程装备、海洋新能源等为代表的海洋新兴产业。特别是海南作为我国最大的经济特区、最大的自由贸易试验区和唯一的中国特色自由贸易港，发展海洋经济具有独特禀赋优势和政策红利，蕴含较大市场投资机遇，如中央支持海南新组建省委海洋发展委员会及其办公室、省海洋厅、省海洋经济发展与资源保护研究院、省海洋和渔业监察总队等机构。一方面，海南要进一步发展海洋渔业与水产品加工、海洋旅游文化产业、海洋交通运输业和海洋化工产业等海洋传统优势产业。另一方面，海南要进一步培育壮大深海油气、深海可再生能源、海洋工程装备技术、海洋生物技术等海洋新兴产业。

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