2025年两会前瞻：财政扩张作支点，提振消费为中心

一、2025年两会前瞻

全国两会将在 3 月初召开。我们预计，今年经济增长目标定在 5%左右；一般公共预算赤 字率和广义政府融资相对 GDP 比例均较去年大幅增加，财政政策发力靠前将对上半年经 济增长提供有利支持。货币政策转向适度宽松，但降息空间可能有限。2025 年将大力提 振消费，持续推动房地产市场止跌回稳。科技创新仍然受到高度重视。

1．经济增长目标可能维持不变

预计 2025 年全国经济增长目标维持 5%左右。2024 年全国 GDP 增长 5%，实现当年 5% 左右的经济增长目标。2025 年，根据各个地方发布的政府工作报告，有 10 个 省区将地方经济增长目标定在 5%左右，20 个省区将经济增长目标定在 5%以上。去年 9 月下旬以来，随着宏观政策力度进一度加大，国内经济下行压力明显缓解。 我们预计 2025 年经济增长目标仍然维持 5%左右，和 2024 年保持一致。

2．财政政策力度加大

中央经济工作会议明确今年将“提高赤字率”。去年底，中央经济工作会议明确提出“提 高财政赤字率”。这在历史上并不多见。上一次中央经济工作会议明确提出提高财政赤字 率是 2015 年底。2015 年底召开的中央经济工作会议提出，“阶段性提高财政赤字率”。次年 3 月公布的财政预算将 2016 年赤字率提高到了 3%，比 2015 年 2.3%的赤字 率提高 0.7 个百分点。参考 2016 年经验，我们预计 2025 年赤字率可能从 2024 年的 3%提高到 3.5-4%。

广义财政赤字率将大幅扩张。除了“提高财政赤字率”，去年底中央经济工作会议还提出 “增加发行超长期特别国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”，“增加地方政 府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围”。预计 2025 年超长期特别国 债和地方政府专项债净发行规模比 2024 年进一步扩大。2024 年财政预算安排一般公共预 算赤字 4.06 万亿元，超长期特别国债 1 万亿元，地方政府专项债 3.9 万亿元，加上 10 月 份安排 4000 亿元地方债务结存限额资金，全年政府净融资 9.36 万亿元，相对 2024 年初步核算 GDP 比例 6.9%。我们预计 2025 年广义政府融资相对 GDP 比例将比 2024 年增加 1-1.5 个百分点。

财政政策更加积极，发力主动靠前，有利于上半年经济增长。2 月 21 日，财政部长蓝佛 安发文1表示，“今年将统筹考虑宏观调控需要，提高财政赤字率，进一步增加财政总支出 规模，为经济发展注入更多动力。同时，财政政策主动靠前发力，加快各项资金下达拨付， 尽快形成实际支出”。我们预计，今年财政支出规模增加且发力靠前将给上半年经济增长 提供有力支持。

3．货币政策转向“适度宽松”

货币政策重回“适度宽松”。2024 年中央经济工作会议提出，“要实施适度宽松的货币政 策”，标志着货币政策基调从此前连续十四年“稳健的货币政策”再次转向“适度宽松的 货币政策”。上一次货币政策从“稳健”转向“适度宽松”是 2008 年 11 月 5 日的国务院 常务会议。2008 年 11 月 5 日，国务院召开常务会议2，研究部署进一步扩大内需促进经 济平稳较快增长的措施，提出“要实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，出台更加 有力的扩大国内需求措施”。2009 年和 2010 年连续两年实行“适度宽松的货币政策”；2011 年开始重回“稳健的货币政策”，并且连续 14 年实施“稳健的货币政策”；2025 年再次实 施“适度宽松的货币政策”。

货币政策转向“适度宽松”不意味 2025 年将实施更大力度的降息。2008 年 11 月 5 日国 常会前后，9 月至 12 月期间降准四次、降息五次。而 2009 年尽管实行“适度宽松的货币 政策”，央行却并没有进一步降准降息。货币政策比财政政策有更高的灵 活性，可以根据经济形势的变化进行相机抉择。我们预计 2025 年有可能降准。但是 2025 年是否进一步降息，将取决于宏观经济形势的演变。

短期内央行降息概率下降。2 月 13 日，央行发布了 2024 年 4 季度货币政策执行报告3。 和 3 季度货币政策执行报告相比，4 季度货币政策执行报告删去了“发挥好政策利率和 LPR 下行的带动作用”语句。去年 4 季度以来，经济增速回升、股市和楼市企稳， 而且 2025 年财政政策扩张力度加大且发力靠前，降低了货币政策进一步降息的压力。但 2025 年仍然面临外部不确定性。如果地缘政治和贸易摩擦加剧，导致经济下行压力加大， 也不排除央行再次降息可能。

4．大力提振消费

大力提振消费是今年经济工作首要任务。去年底中央经济工作会议将“大力提振消费、提 高投资效益，全方位扩大国内需求”放在今年经济工作重点任务首位，“针对需求不足的 突出症结，着力提振内需特别是居民消费需求”，“更加注重惠民生、促消费、增后劲”。 加力扩围支持消费品“以旧换新”。去年底中央经济工作会议提出，“增加发行超长期特别 国债，持续支持‘两重’项目和‘两新’政策实施”，“加力扩围实施‘两新’政策”。2024 年发行 1 万亿元超长期特别国债，其中 1500 亿元资金用于支持消费品“以旧换新”。今年 1 月 5 日，国家发展改革委和财政部发布《关于 2025 年加力扩围实施大规模设备更新和 消费品以旧换新政策的通知》4，扩围支持消费品以旧换新，将微波炉、净水器、洗碗机、 电饭煲等 4 类家电产品纳入补贴范围，实施手机等数码产品购新补贴，积极支持家装消费 品换新。 2025 年消费增速有望加快。2024 年 4 季度，家电零售增速大幅增长，汽车零售增速有所 改善。今年消费品以旧换新范围扩大将有利于通讯器材和建筑装潢材料等更多 类别零售增长。今年春节期间，电影票房达到 95 亿元，创历史新高。 根据商务部监测数据，春节重点零售和餐饮企业销售额同比增长 4.1%。中央 经济工作会议提出“实施提振消费专项行动”。2 月 22 日，“2025 年全国消费促进月暨京 津冀消费季”在河北省石家庄市启动5。我们预计，随着财政政策力度加大，2025 年名义 GDP 增速可能回升，消费增速有望加快。

5．推动房地产市场止跌回稳

房地产政策持续放松。去年 9 月 26 日，中央政治局召开会议6，要求“促进房地产市场止 跌回稳”。9 月 29 日，央行将全国首套房和二套房贷最低首付比例统一为 15%，为历史最 低水平7。主要城市进一步放松或取消房地产限购政策，取消普通住宅和非普通 住宅标准。10 月下旬，主要商业银行批量下调存量房贷利率，LPR 加点幅度高于-30 基点 的存量房贷利率统一调整为 LPR-30 基点8。11 月 13 日，住房交易环节契税优惠力度加大 9，土地增值税预征率下限降低10。截至今年 1 月，新发放个人住房贷款加权平均利率降至 3.1%，较 2021 年底下调 2.53 个百分点。

2025 年房地产政策将延续去年 9 月底以来放松态势。去年底中央经济工作会议提出“持 续用力推动房地产市场止跌回稳，加力实施城中村和危旧房改造，充分释放刚性和改善性 住房需求潜力”，同时要求“合理控制新增房地产用地供应，盘活存量用地和商办用房， 推进处置存量商品房工作”，从需求和供给两方面调节房地产市场。 今年将安排专项债资金用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房。2024 年 12 月 25 日，国务院办公厅发布《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》11，明确“允 许专项债券用于土地储备，支持城市政府回收符合条件的闲置存量土地，有需求的地区也 可用于新增土地储备；允许专项债券支持城市政府收购存量商品房用作保障性住房”。财 政部在 2025 年 1 月 10 日新闻发布会12上表示，“在 2025 年新增发行的专项债额度内， 地方可根据需要，统筹安排用于土地储备和收购存量商品房用作保障性住房这两个方面的 专项债项目”。安排专项债资金用于土地储备和存量商品房收购，将有助于调节房地产市 场供求关系。 地方政府积极推动房地产市场止跌回稳。2025 年地方政府工作报告普遍将促进房地产市 场“止跌回稳”、“回稳向好”、“平稳健康发展”作为房地产政策的主要目标，积极“构建 房地产发展新模式”，加强“保障性住房供给”，完善“保障+市场”住房供应体系，“收购 存量商品房用作保障性住房”，“合理控制新增房地产用地供应”，“盘活存量用地和商办用 房”等。

房地产市场出现止跌回稳迹象。随着房地产政策持续放松，一二线城市房价开始企稳回升。 截至今年 1 月，70 大中城市中新建商品住宅价格跌幅明显收窄，一二线城市价格环比增 速转正；一线城市二手住宅价格连续四个月正增长。与此同时，房 地产对经济拖累明显减轻。去年 4 季度，商品房销售面积和销售额同比增速出现正增长，房地产业增加值同比增速转正。我们预计，2025 年房地产开发投资增 速转正仍然较为困难，但是房地产对经济拖累可能减轻。

6．重视科技创新，发展人工智能

科技创新依然受到重视，人工智能发展可能加速。中央经济工作会议将“以科技创新引领 新质生产力发展，建设现代化产业体系”放在今年经济工作重点任务第二位，提出开展“人 工智能+”行动。2025 年各地方政府公布的地方政府工作报告，普遍重视“人工智能”发 展，积极开展“人工智能+”行动。1 月 20 日，深度求索公司推出 DeepSeek-R1 模型，由于其成本低、性能优越、并且采取开源框架，在国内外引起广泛关注。DeepSeek 崛起不仅提振国内市场信心，也将促进国内人工智能产业尤其是人工智能应用的发展。