2025年美国科技政策怎么定？

1 寻根问底：美国科技政策由谁决定？

总统具有最高决定权。首先，在决策权力和机构设置方面，美国总统对科技政策 具有最高决定权，而政策的提议和执行则由对应下属机构完成。 三部门制定国内科技发展政策。白宫科技政策办公室（OSTP）是美国科技发展政 策的决策核心，为总统提供有关的政策建议和分析。OSTP 主任同时兼任总统科 技顾问委员会（PCAST）主席，PCAST 是顾问咨询机构，成员多数为科学家， 提供专业建议。而国家科学技术委员会（NSTC）则在各部门间协调科技政策的决 策和执行，由总统担任主席，成员包括副总统、OSTP 主任以及其他的重要负责 科技领域的官员和顾问。 对外合作和监管方面，涉及部门更多。国务院、国防部、财政部、商务部和司法 部等部门均参与到科技领域涉外的制裁、监管政策中，并推进执行。

贸易代表办公室、商务部和财政部是主要的执行部门。对外科技政策上，美国没 有设置专门的政策制定部门，而是由负责各领域的行政机构制定和执行。在推动 对外制裁、出口管制等政策方面，商务部下属的工业与安全局（BIS）、财政部下 属的外国资产控制办公室（OFAC）以及贸易代表办公室发挥了重要作用。此外， 国家安全委员会以确保美国科技优势、保护关键技术为目标，联邦通信委员会专注于通信领域的监管和限制，国防部负责与国家安全相关的科技政策，司法部则 负责起诉违反出口管制和制裁的行为。 工业与安全局受重点关注，但难以预判未来政策。在诸多部门中，商务部下属的 工业与安全局（BIS）是制定和执行出口管制政策的部门，因此其公告受到重点关 注。不过，在具体政策在发布之前，涉及对象具体细节难以提前获得。

学界智库也为总统出谋划策。除了美国政府的行政机构部门外，美国学界组织也 为科技发展政策提供建议。中美关系科技关系小组是加州大学的美中政策工作组 （Task Force on U.S.-China Policy）下的研究小组，成员来自美国学术界、工业 界和智库的 29 名中国和科技问题的专家，均为教授和学者，部分成员曾在政府任职。从 2015 年起，美中政策工作组便开始重新审视中美关系，曾在 2017 年 2 月 时向特朗普提出建议，但未被采纳；后来又提出“小院高墙”的科技政策思路， 被拜登政府采纳。不过，该组织的发言并不频繁，每 1 到 2 年提出一份建议报告。

特朗普第一任期多用技术官僚。其次，在用人偏好方面，特朗普在第一任期内， 选择了气象学家凯尔文·德罗格梅尔作为 OSTP 主任。但第一任期的前半段，科 学技术在特朗普的执政中缺席，德罗格梅尔上任前，OSTP 主任一职被空置了约 两年的时间。德罗格梅尔注重科研和教育，和特朗普竞选时期提出的大力培养人 才主张相符，但鲜少提及科技产业发展布局。此外，在下设的科技政策办公室中， 特朗普任命了迈克尔·克拉齐奥斯作为联邦政府首席技术官，在 2020 年时领导 策划了美国首个人工智能战略规划。

拜登任期人选转向对外鹰派。拜登任期内曾先后任命两位 OSTP 主任，第一位为 埃里克·兰德，生物学教授背景，但由于存在职场霸凌行为而辞职。第二位阿拉 蒂·普拉巴卡尔则是应用物理学博士，并曾在硅谷担任高管和风险投资家。她注 重人工智能的发展和应用，支持发展 6G 技术，并强调对外竞争。实际上，这也 体现了民主党和特朗普贸易政策的趋同。《外交事务》曾分析指出，拜登、沙利文 和耶伦等人态度转变，代表着美国向新保护主义的转向，民主党人已经意识到， 削减关税并不会为民主党带来赞誉，但和中国的地缘竞争无法避免。

特朗普侧重去监管，拜登聚焦财政支持。最后，在两任总统发展重心方面，特朗 普更倾向于通过减少监管推动科技产业发展，并且将投资倾斜向应用研发和尖端 技术的发展。在第一任期内，他屡次提出削减财政中的科研支出预算，但最终被 国会驳回。本次竞选期间，他也曾在讲话中暗示，不赞同通过芯片法案等财政手 段促进科技产业发展。相比之下，拜登更倾向于财政支持科技产业的全面发展， 执政期间四次制定财年科技研发预算时，有三次增幅高于国会批准。

2 以史为鉴：美国国内科技政策如何开展？

在上一任期中，特朗普政府如何规划国内科技发展？后续拜登政府如何持续推进？ 我们试图从历史情形中寻找到一些经验规律。 去监管、育人才。首先，对于特朗普，在 2016 年总统竞选期间，特朗普在科技领 域的主张，主要围绕减少政府监管、培育科技人才以及鼓励相关投资等方向展开。 特朗普的核心目标是加强美国的全球科技竞争力，保住全球技术领导地位。在人 才方面，通过注重科学、技术、工程和数学（STEM）教育和技能培训，培养科技 人才；在企业方面，简化干预监管、放宽政府限制，提供对应用研发的财政补贴； 在投资方面，加强相关基础设施投资。

多数承诺得到落实。由于提出政策不多，第一任期间特朗普的竞选承诺多数得到 落实。在人才培养方面，积极投资 STEM 教育，通过签署相关法案、发布联邦教 育战略计划并提供资金支持，每年对 STEM 教育拨款投资 2 亿美元。在基础设施 方面，宽带等基础设施建设。推动超级计算机研发建造，重新恢复太空科学探索。 在去监管方面，暂时禁止实施新法规，消除自主系统商业化的监管障碍，以及放 松金融和小企业贷款监管。对外方面，严格限制高技术投资出口，同时提高进口 到美国的商品关税。

执政过程中，对前沿科技重视度加码。此外，随着人工智能、加密货币以及量子 信息等行业的发展，上任后，特朗普逐渐在这些领域加码支持。例如《2019 财年 联邦政府研发优先领域备忘录》设定美国 R&D 优先领域，签署《国家量子倡议法 案》、启动《国家人工智能倡议》等措施，都显示出特朗普政府对人工智能（AI）、 量子信息科学（QIS）、先进通信（5G）、先进制造、先进计算和生物技术等未来 产业的高度重视。整体来看，特朗普任期内真正落地的科技政策远超竞选承诺。

落实顺序来看，先国内，再国外，最后到细分行业。在特朗普上一任期的第一年 （2017 年），科技政策集中在国内教育、基础设施建设、简化行政、放松监管、 减少科技发展障碍等方面，通过总统行政令和推动法案落地得以实施，意图在于 完成竞选期间的承诺。 上一任期的第二年（2018 年），科技政策的重点开始转向高新技术产品的关税和 出口管制，实行技术封锁，出台包括《出口管制改革法案》、《外国投资风险评估 现代化法案》等政策。 在上一任期的最后两年（2019-2020 年），特朗普开始全面布局包括人工智能、量 子信息、5G、先进制造、生物技术、先进计算生态等科技前沿领域，确立美国在 未来产业、前沿科技的领导地位。

拜登加大科技发展投入。其次，对于拜登，在其任期内，科技政策得到了较大力 度的支持，其政策思路主要围绕加大科技研发投入、培养人才、科技成果转化、 支持产权保护、再工业化以及支持关键新兴科技领域开展。例如，美国国会通过 了《芯片与科学法案》，为科技企业提供资金支持。

前沿产业加强投入和保护。在特朗普政府时期布局的基础上，拜登政府加大投资 力度，对清洁能源技术、量子技术、人工智能、先进通信网络技术等科技前沿产 业均加大了政策支持。例如，通过《芯片与科学法案》加大对半导体和微电子产 业的资金投入，进一步支持扩展了特朗普政府所提出的《国家量子倡议法案》，同 时对关键技术实施出口管制、对外投资限制，防止技术外流。

最后，整体来看，美国对国内科技产业发展日益重视。历经特朗普和拜登两届政 府，美国科技发展政策从“缺席”到积极布局尖端产业，并在后期得到财政法案 的大力支持。特朗普政府更重视科技人才的培养，简化监管干预，并在执政后期 展开尖端技术布局，特别是人工智能和量子信息行业。而拜登政府则主要通过财 政加码，增大对科技企业的支持力度，特别是半导体行业。 从美股行业表现来看，特朗普执政期间，技术硬件和应用软件板块表现最佳，而 航空类、综合电信表现较差。而在拜登政府任期间，半导体和系统软件涨幅最大， 有线卫星和综合电信表现较差。

3 对外竞争：从“一刀切”到“小院高墙”

除了在国内科技政策上支持力度加强，特朗普第一任期频繁地开展对外科技制裁， 这也是自奥巴马执政时期以来，美国对外科技政策一脉相承的突出特点。 对外制裁主要通过四项计划。首先，美国实施出口管制主要通过四项计划，分别 是实体清单、军事最终用户名单（MEU）、特别指定国民和被封锁人士名单（SDN） 和非国防军事工业联合体名单（CMIC）。其中，实体清单和 MEU 旨在限制美国 商品对外出口，而 SDN 和 CMIC 是金融制裁计划。

对我国制裁集中在尖端科技领域。实际上，从奥巴马时期以来，使用实体清单计 划制裁外国企业这一手段被频繁使用。在四种方式中，美国对我国的制裁主要通 过实体清单，限制美国商品的技术流出。从具体行业来看，制裁集中在电子电气、 军事国防和高新技术领域。

其次，对我国科技制裁，主要运用了两种手段：一是出口管制，通过出口管制对 我国实行技术封锁；二是行政手段，限制中国科技企业在美业务开展。 通过限制高科技产品、技术出口进行封锁。一方面，特朗普在任时期，多家企业 被列入了出口管制清单，例如中兴通讯、华为、中信国际等科技军工企业。被列 入出口管制名单后，美国企业将禁止向相应中国企业出口商品，从而实现技术封 锁。2018 年 8 月《出口管制改革法案》落地后，针对“新兴技术”的管控加强，并 且不再仅局限于产品。

利用行政手段限制中国企业在美业务开展。另一方面，特朗普政府还运用行政手 段，使得中国企业在美业务难以开展，主要针对信息和通讯技术企业。最早在 2018 年 7 月，美国国家电信和信息管理局阻止中国移动向美国电信市场提供服务，随 后陆续有通信公司在美运营受阻。

两种手段配合使用。复盘美国制裁华为公司的经过，美国综合使用了出口管制、 行政手段等方式。一方面，美国商务部将华为及其附属公司列入实体名单，限制 其使用美国的产品和技术。同时，美国国防部、国家航天局等将华为等企业列入 禁止采购对象，阻断了华为与美国企业的商业往来。另一方面，美国要求加拿大 扣押华为公司副董事长孟晚舟，并引渡至美国。此外，美国还呼吁国际盟友停止 与华为公司的合作，在多方面围追堵截。

“一刀切”政策在拜登任期演变为“小院高墙”。特朗普时期通过相关法案和政策， 封锁美国芯片企业向中国出口先进制程芯片及相关技术，并不断将中国的科技企 业列入各种出口管制清单，即所谓“一刀切”。而到了拜登政府时期，逐步转向“小 院高墙”模式，即应集中资源和注意力在直接关系到国家安全的特定技术研究领域（即“小院”），并在这些领域周围划定边界（即“高墙”），实施更严密、 更强力的封锁措施。此外，也扩大商品出口管制范围，联合盟友共同行动，并加 强国内政策对科技产业的支持。

最后，从特朗普第一任期至今，美国对华贸易政策转向强硬，从对商品加征关税， 到通过行政手段限制中国企业开展业务，并频繁通过出口管制实行技术封锁。而 到了拜登政府时期，逐步转向“小院高墙”模式，实施更严密、更强力的封锁措 施，扩大商品出口管制范围，并联合盟友共同行动，加强国内政策对科技产业的 支持。 从国内科技行业指数来看，特朗普执政时期，半导体设备和半导体材料板块表现 最好，而通信网络设备、通信线缆配件和通信终端及配件的表现最差。而在拜登 任期，半导体设备和电子化学品板块累计涨幅最大，而横向通用软件、分立器件 和模拟芯片设计累计下跌最多。

4 往日重现：新一轮中美科技战，需要关注什么？

相较于上一次竞选，特朗普在科技领域提出了更多的承诺，对应的重点也略有不 同。那么本轮中美科技竞争，需要关心哪些领域？ 更关注 AI、电动车和加密货币领域。在人工智能方面，特朗普支持放松监管、鼓 励创新，承诺将撤销拜登签署的 AI 行政法令。在加密货币方面，一是特朗普承诺 放松监管，并扬言解雇对加密货币态度强硬的现任证监会主席；二是保证联邦政 府不出售持有的比特币，并将更多比特币挖矿业务引入美国。在网络平台方面， 承诺保障公民言论自由，声明要重新修订《通信规范法》第 230 条，让大型网络 平台退出审查业务。在交通运输方面，特朗普支持开发垂直起降飞行器，确保美 国而非中国引领这场空中交通革命。在对外竞争方面，主要采取关税手段，曾表 示为了防止中国电动汽车削弱美国电动汽车竞争力，将征收“任何需要的关税”。

新任期，关键职位负责人更鹰派。本次特朗普当选后，目前尚未提名科技政策负 责人选，不过从已提名的高级官员人选来看，这一任期人选大概率为特朗普的忠 诚支持者，并且具有丰富的实干经验。相关部门官员对华科技政策方面展现出一 致的强硬态度，主张限制中国的技术进步和减少对华技术出口及供应链依赖。 具体而言，在科技领域，国务卿卢比奥支持对中国采取更为激进的政策；商务部 长卢特尼克和贸易代表格里尔均持对华强硬立场，主张对中国商品加征关税，并 推动实施科技管制措施与封锁政策。总体来看，特朗普政府可能会继续加码执行 对华科技制裁政策，从投资、出口到进口等多个维度施加限制。

去监管、鼓励私营并加大制裁。根据《福布斯》刊文分析，特朗普新任期，可能 通过减少监管障碍、提供财政政策支持的方式，促进美国科技产业发展。对外科 技竞争方面，可能实行的政策手段包括加征关税保护出口，对高科技商品进行更 严格的出口管制，并动用行政手段限制中国企业在美业务开展。 具体来看，人工智能、半导体、加密货币、网络安全和核能或将得到发展支持， 主要可能通过减少监管的手段，鼓励私营部门发挥作用。例如，通过消除拜登时 期严格的道德标准限制，减少政府干预，加速人工智能创新。此外，电动汽车税 收抵免可能会被撤销。对中国政策方面，他还主张扩大出口管制、增加投资审查、 抬高关税等举措，尤其在人工智能、超级计算机、半导体等新兴技术领域，实现 对美国的技术保护。

人工智能和比特币最受关注。近两年，特朗普与比特币和人工智能的相关词搜索 热度显著上升，并在大选月达到高峰。特朗普也在这些领域进行了多项承诺，包 括撤销拜登有关人工智能安全监管的行政命令、促进人工智能研发，支持比特币 等加密货币的监管框架，引起了公众对特朗普在人工智能等新兴技术领域的政策 立场的密切关注。

中美科技战已然打响。去年 12 月初，美国将超百家中国企业加入实体清单。作 为美国新制裁的应对，我国商务部宣布加强对美国的出口管制，特别是镓、锗、 锑等与高科技产业密切相关的矿产资源。随后，市场监管总局也发布公告，对英 伟达发起反垄断调查。今年 1 月 2 日，商务部再度加码，将 28 家美国企业列入 出口管制清单。往后看，本轮科技战或不会很快结束，仍需关注后续互相制裁与 反制措施波及的行业领域。

总结来看，一方面，对于美国国内，自特朗普第一任期以来，美国科技政策得到 了长足发展。美国国内科技政策在特朗普执政初期“缺席”，但后两年开始积极布 局尖端科技，并且在拜登政府时期进一步加码支持。具体政策思路来看，特朗普 更注重去监管，将投资专注部分尖端产业。而拜登政府时期，则加大了政府部门 整体的科技扶持力度。本次竞选期间，特朗普在人工智能和加密货币做出多项承 诺，或成为科技领域中重点着力的细分方向。 另一方面，对于外部，在布局前沿科技产业发展的同时，美国的贸易政策也从“自 由贸易”逐渐转向“保护主义”，对外科技制裁也由“一刀切”转变为拜登政府时期的“小院高墙”。从具体政策思路来看，先加征关税保护国内产业，后续开始频 繁动用行政手段和出口管制，进行技术封锁。往后看，美国对内科技扶持将继续 加码，而对外制裁手段或更加激烈。 从行业层面来看，特朗普执政期间，美国技术硬件和应用软件板块表现最佳，而 航空类、综合电信表现较差，对应我国半导体设备和半导体材料表现最好，而通 信网络设备、通信线缆配件和通信终端及配件表现最差。而在拜登政府任期间， 美国半导体和系统软件涨幅最大，有线卫星和综合电信表现较差。对应我国半导 体设备和电子化学品板块累计涨幅最大，而横向通用软件、分立器件和模拟芯片 设计累计下跌最多。

编辑：火腿肠