2025年财政分析手册：何为政府预算“四本账”？

1、渐进完善的政府预算制度

国内政府预算改革梳理

系列改革陆续推出，政府预算制度趋向现代化。作为国家治理的基础及宏观调控的重要手段，财 政对于经济发展发挥支撑性作用，而政府预算又是财政的基本制度载体，因此预算也逐渐成为各 级施政的关键政策工具。改革开放以来，我国逐渐由计划经济向社会主义市场经济过渡，为适应 政府职能的转变，我国政府预算制度也历经一系列改革探索。整体而言，预算管理的重心由赤字 到收入再向支出调整，制度渐趋现代化，向匹配国家治理体系现代化和治理能力现代化、适应公 共财政框架的方向演进。

政府预算“四本账”概述

政府收支分类管理，“四本账”体系建立。财政具有“公共性”特点，因此财政有责任向公众汇 报预算执行的效率，公众也有权利对公共资金的使用进行监督及问责，上述权责机制的实现建立 在政府收支科学分类的基础上，即政府的收入和支出能够全面清晰地在“国家账本”上得到反映， 便于公众理解公共资金从何而来又花向何处。

20世纪90年代我国开始尝试复式预算的形式。根据1994年《中华人民共和国预算法》，中央预 算和地方各级政府预算按照复式预算编制；1995年《预算法》实施条例将复式预算进一步明确 为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

2006年财政部稳步推进政府收支分类改革。2007年起实行新的政府收支分类，以功能分类为主、 经济分类为辅。在新的政府收支分类体系下，财政收入分设类、款、项、目四级科目，支出则 分层次设置类、款、项三级科目。

政府预算制度不断完善，四本预算逐步建立。1997年之前，国内政府仅有一般公共预算账本， 1997年13项政府性基金被纳入预算，增加了“政府性基金预算”账本，并且自2010年起政府性 基金预算正式报送全国人大；国有资本经营预算于2007年开始试点，从2010年起开始正式报送 全国人大；社会保险基金预算从2010年起开始试编，2014年起首次编入预算草案并报全国人大。 2014年《预算法》进行修正，从法律层面确立全口径预算，将预算范围调整为一般公共预算、 政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，即政府预算“四本账”。

政府预算编制、审查及批准流程法制化。 我国预算年度自公历一月一日起，至十 二月三十一日止。两会后财政部会公布 上一年度的预算执行情况，同时公布当 年的财政预算草案。国务院编制中央预 算、决算草案；向全国人民代表大会作 关于中央和地方预算草案的报告；向全 国人民代表大会、全国人民代表大会常 务委员会报告中央和地方预算的执行情 况。全国人民代表大会审查中央和地方 预算草案及中央和地方预算执行情况的 报告。全国人民代表大会常务委员会监 督中央和地方预算的执行。

2、一般公共预算

一般公共预算收入

一般公共预算收入以税收为主体。从结构上看，全国一般公共预算收入由税收及非税收入构成，中央和地方的一般公共预算收入 又涉及到本级收入及上下级之间的资金流通（中央层面包括本级收入及地方向中央的上解收入；地方各级则包括本级收入、上级 政府对本级政府的税收返还和转移支付、下级政府的上解收入）。其中税收收入占主要地位。以全国一般公共预算收入决算规模 为例，2023年全国一般预算收入216795亿元，税收收入及非税收入分别占比84%、16%；2015-2023年税收收入所占比重平均达到 83%。鉴于其主体性地位，税收收入也被视为在分析一般公共预算收入的重点。

另外税收收入与经济走势密切关联，这也使其被赋予重要的分析价值。从历史数据可以看出，税收收入同比与GDP同比的走势存在一定 一致性。税收收入来自社会各个产业，其增长源于经济社会发展，而GDP是反映经济发展速度的重要指标，因此整体来说两者增势趋同。我国现行的18个税种中（企业所得税、个人所得税、增值税、消费税、关税、房产税、车船税、契税、资源税、城镇土地使用税、烟 叶税、环境保护税、印花税、船舶吨税、城市维护建设税、车辆购置税、耕地占用税、土地增值税）占比居前的一是增值税，二是企 业所得税，两者比重合计超六成，对应税基分别为工业增加值和商业增加值、企业的实现利润，这两类税基均与GDP存在密切关联。

非税收收入占比相对较小，与税收收入存在一定替代关系。非税收入是反映各级政府及其所属部门和单位依法利用行政权力、政府信誉、国家资源、国有资产或 提供特定公共服务征收、收取、提取、募集的除税收和政府债务收入以外的财政收入。结构上包括专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收 入、国有资源(资产)有偿使用收入和其他收入，其中专项收入以及国有资源（资产）有偿使用收入占比较高，2023年上述两项收入占整体非税收入的比重达到65%。此外个别年份国有资本经营收入（反映各级人民政府及其部门、机构履行出资人职责的企业上缴的国有资本收益）占比会出现显著抬升，比如2019年国有资本经 营收入在整体非税收入中的占比升至24%（前值仅为13%），主要是中央特定金融机构和央企上缴利润的拉动，这也部分对冲当年因减税降费带来的税收收入压力。 整体而言，非税收入的占比虽然明显低于税收这一主体性收入，但两者之间存在一定替代性，当税收承压，特定企业上缴利润、多渠道盘活国有资源资产等方式 有助于增加非税收入并熨平一般公共预算收入的波动。

一般公共预算支出

支出结构反映财政发力重点。根据《预算法》对于一般公共预算 的定义，一般公共预算支出可以理解为安排用于保障和改善民生、 推动经济社会发展、维护国家安全、维持国家机构正常运转的支 出。因此分析一般公共预算支出中细分项的变化有助于理解当年 财政发力的重点方向。

勾稽关系方面， 全国一般公共预算支出总量包括全国一般公共预算支出、补充预 算稳定调节基金、结转下年资金，个别年份还包括调出资金 （2021年当年全国一般公共预算支出总量的249952.4亿元中包括 了向政府性基金预算调出的90亿元）； 全国一般公共预算支出包括中央本级支出（中央本级支出中央一 般公共预算支出中剔除中央对地方的税收返还和转移支付的部 分）、地方一般公共预算支出； 中央一般公共预算支出包括中央本级支出、中央对地方的税收返 还和转移支付； 地方各级一般公共预算支出包括地方本级支出、对上级政府的上 解支出、对下级政府的税收返还和转移支付。

功能分类方面， 以2023年的全国一般公共预算支出决算表为例，一般 公共预算支出共包含25个细分项目。值得注意的是， 预备费这一项在预算中有列支，但并不在决算内。这 是因为中央预备费执行中会根据实际用途列入中央本 级支出或中央对地方转移支付。占比上，2023年一般 公共预算支出项目中占比居前的有教育支出、社会保 障和就业支出、农林水支出、一般公共服务支出，分 别占比15.0%、14.5%、8.7%、7.7%。  考虑到一般公共预算支出的分类较多且不同年份支出 项目可能存在区别，为了便于比较分析，可以对上述 细分项目进行大类上的归集。重点方向一是民生类， 包括社会保障和就业、卫生健康、教育;二是基建类， 包括农林水事务、交通运输、节能环保和城乡社区事 务。

赤字

财政赤字，是由财政支出大于财政收入而形成的差额，赤字率是指财政赤字占国内生产总值的比重。  中央层面的赤字由国债弥补。地方层面，1995起正式实施的预算法明确禁止地方政府发债，也不允许地方列赤字，2014年《预算法》修订，放 松上述限制，2015年“地方财政赤字”表述首次出现在政府工作报告及预算报告中。根据《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算 法实施条例》，省、自治区、直辖市一般公共预算年度执行中出现短收，通过调入预算稳定调节基金、减少支出等方式仍不能实现收支平衡的，省、自治区、直辖市政府报本级人民代表大会或者其常务委员会批准，可以增列赤字，报国务院财政部门备案，并应当在下一年度预算中予以 弥补。增列的赤字，可以通过在国务院下达的本地区政府债务限额内发行地方政府一般债券予以平衡。

3、政府性基金预算

政府性基金预算收入

政府性基金预算遵循“以收定支”原则。除一般公共预算外，政府性基金预算是另一占比较大的政府预 算，两者合并也被市场定义为“广义财政”。政府性基金中的财政资金具有专项用途，属于政府非税收入，实 行“收支两条线”管理，遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年安排使用”的原则。因此该预 算编制时不涉及赤字，支出项目与收入项目存在对应关系。

以2023年全国政府性基金收入及支 出决算表为例，2023年全国政府性 基金收入包含二十五项，支出包含 二十四项，与收入科目中的前二十 四项一一对应。另外收入科目中多 出一项“专项债务对应项目专项收 入”，根据财政部说明，该项是反 映地方政府专项债务对应项目形成、 可用于偿付专项债务本息的经营收 入，比如“车辆通行费专项债务对 应项目专项收入”是反映地方政府 以车辆通行费为资金来源举借的专 项债务对应项目形成的，除车辆通 行费以外的可用于偿还专项债务的 收入。

国有土地使用权出让金收入高占比的特征也影响了政府性基金收入中的央地比重，表现为地方是政府性基金收入的主要贡献方。2016年至2023 年地方本级政府性基金收入占全国政府性基金收入的比重均保持在90%以上。这一现象与国有土地使用权出让金收入的央地分配比例有关，地 方是国有土地使用权出让金收入的主要享有者。国有土地使用权出让收入包括土地出让价款收入、补缴的土地价款、划拨土地收入、缴纳新增 建设用地土地有偿使用费（以负收入记）以及其他土地出让收入，其中土地出让金经历了由中央和地方共享至全部留归地方的演变，1994年后 土地出让金全部划归地方所有作为地方财政的固定收入。因此地方政府性基金收入也就成为了全国政府性基金收入的主体。

政府性基金预算支出

国有土地使用权出让金支出占比居前。前文提及，政府性基金收支遵循“以收定支”原则，支出与收入存在对应关系。国有土地使用权出让金 收入在第二本账的收入占据相当大的比重，相应的，国有土地使用权出让金支出也成为政府性基金中主要的支出分项。2010-2019年国有土地使 用权出让金支出占据全国政府性基金支出的比例在80%左右，2020年起占比虽然明显下降，但截至2023年仍维持在50%以上。具体来说，国有土 地使用权出让金支出的细分科目既包括成本性费用（征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、补助被征地农民支出等），也涉及对于基建的资金 支持（比如城市建设支出、农村基础设施建设支出等），此外也有部分资金用于房地产相关，比如改造棚户区、发展公共租赁住房、发放保障 性住房租金补贴等。

广义赤字

尽管法律规定第二本账政府性基金预算不列赤字，官方公布的赤字也聚焦于第一本账，但考虑到地方政府专项债及特别国债是财政发力的重要政策 工具，市场结合一般公共预算及政府性基金预算，提出“广义财政赤字”的概念。广义财政赤字存在宽窄不同的统计口径，可以将其视为一般公共 预算收支缺口及政府性基金收支缺口总和，即除了官方公布的由一般地方债及国债弥补的赤字之外，还考虑调入资金及使用结转结余、专项债收入 及特别国债收入等资金的影响。此外地方城投平台的有息债务、准财政工具（PSL、证金债等）也可被纳入测算范围，这一口径下广义财政赤字规 模会进一步扩大。

4、国有资本经营预算

国有资本经营预算收入

利润收入构成国有资本经营预算收入的主体。国有资本经营预算，是国家以所有者身份依法取得国有资本收益并对所得收益进行分 配而发生的各项收支预算。从规模上看，第三本账占比并不算大，2010年至2023年国有资本经营收入占四本账收入合计的比重不超 过2%。从结构上来看，国有资本经营收入=利润+股利、股息+产权转让收入+清算收入+其他国有资本经营预算收入，全国国有资本经 营收入=中央本级国有资本经营收入+地方本级国有资本经营收入，央地之间同样存在一定转移支付关系。

国有资本经营预算支出

国企利润上缴公共财政的比例有所抬升。支出方面，国有资本经营支出=资本性支出+费用性支出+其他支出，具体包括补充社保基金 支出、解决历史遗留问题及改革成本支出、国有企业资本金注入、国有企业政策性补贴及其他。全国国有资本经营支出=中央本级国 有资本经营支出+地方本级国有资本经营支出。延伸到支出总量的视角，除了补充社保基金支出外，还可按规定安排部分国有资本经 营资金调入一般公共预算，统筹用于保障和改善民生。

5、社会保险基金预算

社会保险基金预算收入

社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算 管理法律法规建立、反映各项社会保险基金收 支的年度计划。其预算编制遵循“依法建立， 规范统一；统筹编制，明确责任；专项基金， 专款专用；相对独立，有机衔接；收支平衡， 留有结余”的原则。社会保险基金预算起步较 晚，2010年，国务院下发《国务院关于试行社 会保险基金预算的意见，社会保险基金预算制 度在全国范围内才正式建立。前文提及，该预 算的编制由社保经办机构、社保行政部门及财 政部门共同推进，因此相比其他三本预算，财 政部门对于社会保险基金预算的直接干预相对 较弱，在进行财政相关分析时，该预算的“存 在感”也没有那么强。 规模上来看，四本账的收入中社会保险基金收 入占比近年来呈上行走势，2023年达到28%左右。

社会保险基金预算支出

社会保险基金支出与收入同样存在对应关系。 结构上基本养老保险支出占比依旧是大头， 2023年占比69%。但与收入不同的是，社会保险 基金收入存在第一本账、第三本账的调入资金， 但支出方面不涉及调出资金。该预算专款专用， 基金之间不得相互挤占和调剂，也不能调出资 金，只进不出。 勾稽关系上，社会保险基金支出=社会保险待遇 支出+转移支出+补助下级支出+上解上级支出+ 其他支出。中央社会保险基金支出合计=中央社 会保险基金支出小计+中央下拨全国统筹调剂资 金，地方社会保险基金支出合计=地方社会保险 基金支出小计+地方上解全国统筹调剂资金，全 国社会保险基金支出合计=中央社会保险基金支 出小计+地方社会保险基金支出小计。

报告节选：

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