2024年房地产行业专题研究报告：农村土地破局

一、2016 年末我国农村集体建设用地约 3.2 亿亩，宅基地约占 6 成

（一）截至 2016 年我国建设用地 5.9 亿亩，其中集体建设用地占比约 54%

按照土地所有权划分，我国土地分为国家所有和集体所有两种形式。城市市区的土地属 于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于村集体 所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。 按照土地用途划分，我国土地分为农用地、建设用地和未利用地，其中：1）农用地为直 接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，为农村集 体所有；2）建设用地则分为国有城镇建设用地（主要位于城市市区），以及农村集体建 设用地（包括集体经营性建设用地、宅基地、农村基础设施与公益用地）；3）未利用地是 指农用地和建设用地以外的土地。 根据自然资源部数据，2016 年末全国农用地面积约 96.8 亿亩，建设用地面积约 5.9 亿亩， 其中国有建设用地 2.7 亿亩、集体建设用地 3.2 亿亩。

（二）截至 2016 年宅基地占农村集体建设用地比重约 58%

农村集体建设用地又可拆分为集体经营性建设用地、宅基地、农村基础设施与公益类土 地，其中集体经营性建设用地主要为工业、商业等经营性用途，多用于乡村企业厂房建 设、乡村旅游、餐饮民宿等业态；宅基地主要建设农民自住房屋；农村基础设施与公益 类土地则是建设乡村道路、学校等。 截至 2016 年全国宅基地面积约 1.84 亿亩，约占集体建设用地面积的 58%。2013 年集体 经营性建设用地面积约 0.42 亿亩。多位学者曾对我国集体经营性建设用地与宅基地面积 做过深度研究测算，1）我们参考 2013 年国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴 庆对集体经营性建设用地面积做的测算，2013 年底全国集体经营性建设用地面积约 0.42 亿亩；2）根据自然资源部估算，2016 年全国宅基地面积约 1.84 亿亩，占农村集体建设 用地面积的 57.5%，占全国城乡建设用地面积的近 1/3（魏莉华等，2019）。 另外，多名 学者测算得到的农村宅基地面积约 1.4-1.7 亿亩。

我国宅基地利用效率并不高，人均宅基地约为控制标准的近 2 倍。1）2016 年全国宅基 地面积约 1.84 亿亩，乡村人口 5.73 亿人，由此推导 2016 年全国农村人均宅基地面积为 214 平米/人，明显超过大部分省市规定的人均宅基地 120 平米/人的控制标准。2）从近年 来村庄建设用地的总量变化看，2016 年全国农村人口比 2009 年减少 9965 万人，而村庄 建设用地却比 2009 年增加 347.40 万亩，假设宅基地面积占集体建设用地比例维持 57.5% 不变，则 2009 年人均宅基地面积约 176 平米/人。人减地不减，土地利用效率降低。

分区域来看，我国东部宅基地面积最大，占全国宅基地面积比重约 31.5%。1）刘丹测算 了 2018 年各省份农村宅基地面积分布1（刘丹测算口径下，我国农村宅基地总面积约 1.4 亿亩），其中山东、河南、河北宅基地面积最大，三省宅基地面积合计占全国比重约 21%， 这主要源于山东、河南均为人口大省，乡村户数较多；湖南、安徽、江苏、四川、广东、辽宁和内蒙古农村宅基地面积分别位列第四至第十位。2）如果以人均宅基地面积来看， 农村人均宅基地面积最大的是内蒙古，达到 384 平米，其次是宁夏和辽宁，而山东、河 南、河北人均宅基地面积分别为 189 平米、130 平米、173 平米。3）分区域来看，我国 东部、西部、中部和东北部农村宅基地面积分别为 4263.9 万亩、4263.6 万亩、3753.8 万 亩、1240.5 万亩，东部宅基地绝对面积最高，占全国比重达 31.5%，东北部宅基地面积占 比仅 9.2%。

二、集体经营性建设用地入市进展较慢，仍存在收益分配不均等矛盾

一般情况下，集体所有的土地必须在征收为国有土地后方可出让使用权，地方政府主导 土地征收、出让，能获取 70%土地出让金。建设需要使用土地的，必须依法申请使用国 有土地，如果是城市内集体所有的土地，必须在征收为国有土地后方可出让使用权；而 国有土地，除国家机关和军事用地、城市基础设施建设和公益事业用地可以以划拨方式 取得之外，都应当以出让（拍卖、招标或者双方协议）等有偿使用方式取得，缴纳的土地 出让金上缴地方人民政府，30%上缴中央财政，70%留给地方政府。 过去农村土地征收涉及土地所有权的转换，政府是唯一仲裁者，土地征收制度帮助其获 得了巨大的土地增值收益，促使地方政府形成了“卖地谋发展”的经济增长模式，但这 一制度也造成了农民土地财产权益受损。1）政府是土地征收的唯一主体，拥有农村土地 转用的排他性权力。在集体土地转换为国有土地产生巨大增值的背景下，政府具有较强 的动机替代农民集体成为土地的唯一经营者，面对唯一征地主体，农民集体议价权力难 以充分发挥。2）在征地补偿方面，目前新修订的《土地管理法》和《土地管理法实施条 例》依然基本上坚持按被征收土地原用途补偿的原则，未能考虑土地转用产生增值收益 的分配问题。3）在与土地征收相关的法律制定、补偿方案、征收程序等过程中，农民参 与程度不高。以征地补偿为例，《土地管理法》明确“征收农用地的土地补偿费、安置补 助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定”，而“征收农用地以外 的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定”，而并未明 晰农民集体在这个补偿标准制定过程中如何参与、怎么参与、能否参与。

集体建设用地“同价同权”入市，是尝试增加农民财产收入并抑制土地财政。2015 年起 尝试“三块地改革”，提出存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定 为工矿仓储、商服等经营性用途的土地，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下， 可以出让、租赁、入股（33 个试点地区）。2020 年新《土地管理法》取消了对农村集体 土地公开流转的限制，从立法层面保证了我国集体经营性建设用地入市交易的全面合法 化。 1、模式：允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设 用地使用权同等入市、同权同价。涉及试点改革的集体经营性建设用地仅确定为工业、 商业等经营性用途，2017 年利用集体建设用地建设租赁住房试点也已启动，典型项目如 华润置地在上海泗泾的有巢公寓（保障性租赁住房），为上海首个集体建设用地用作租赁 住房入市的项目。 2、收益分配：地方政府按照土地增值收益的 20-50%征收收益调节金，调节金全额上缴 试点县地方国库，纳入地方一般公共预算管理。目前全国没有建立起统一的收益分配体 系，其收益缴纳比例、分配比例、分配方式及分配主体均由地方政府自己制定。另外， 银监会规定集体经营性建设用地无需入市，只要依法获取有关权证，即可进行抵押贷款。 3、政策目的：建立城乡统一的建设用地市场，也是为了控制和减少政府征地，增加村集 体的财产性收入，鼓励乡村重点产业和项目使用集体经营性建设用地。

2023 年 3 月-2024 年 4 月入市的集体经营性建设用地中，工业、商业占比约 92%。最新 一轮集体经营性建设用地入市试点自 2023 年 3 月启动，截至 2024 年 4 月，全国各试点 地区合计完成农村集体经营性建设用地入市 719 宗，宗地面积达 1.3 万亩，成交金额 185 亿，缴纳增值收益调节金 23 亿。其中，工业 385 宗，占比 53.55%；商业 276 宗，占比 38.39%；保障性租赁住房用地 5 宗，其他用地 53 宗，合计占比 8.06%。

集体经营性建设用地入市存在地方政府积极性不高、入市流程复杂、收益分配等问题。 1）地方政府积极性不高。从受益的角度来看，集体经营性建设用地入市所取得的收益主 要归于农村集体成员，而农村经营性土地入市也会对国有建设用地形成竞争，一定程度 上影响地方政府土地财政。2）集体经营性建设用地入市流程较为复杂，要经“本集体经 济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意”，集体经济 组织将通过表决的入市方案、表决书面证明材料等报送区规划和自然资源主管部门，整 个入市过程较为繁琐。3）根据《土地管理法》，集体经营性建设用地入市的主体是集体 经济组织，但农村集体经济组织类型多样，有村民委员会、村民小组以及各种类型的合 作社等，究竟由哪个集体经济组织占据主导并不明晰。4）《土地管理法》等相关法律并没有明确规定地方政府、农村集体、农民个人等相关主体关于集体经营性建设用地入市 收益的分配比例，而是由各地进行实践探索，容易引发矛盾冲突。

三、宅基地无法进行抵押，有偿转让仅限于本集体经济组织内部

过去宅基地制度设计的主要目标是保障农民“居者有其屋”，在城乡二元结构刚性约束下， 形成了“集体所有、成员使用、无偿分配、一户一宅、面积限定；永久使用、无偿回收、 限制流转、禁止抵押、严禁开发”等宅基地制度安排。 2023 年中央一号文要求继续稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地“三权分置” 有效实现形式。三权分置指落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋 财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。但当前宅基地改革在一些关键领域仍未形 成突破，农民仍对占有的宅基地缺乏自由处置权，有偿退出范围有限：1）宅基地仍无法 进行抵押2，因为宅基地是集体所有，村民可以“无偿取得，长期使用”，这显然不是商品， 不是商品当然就不能进入市场流通，也就不能用于融资担保。2）宅基地有偿退出或转让 宅基地仅限于“本集体经济组织内部”，农民住宅不得向城市居民出售，不能为在农村购 买房屋的城市居民发放土地证和房产证，有限的转让范围导致市场规模狭窄，无法像城 市住宅土地市场一样具有全国统一的大市场。

部分地区探索“地票”制度，本质上是实现增加城市建设用地指标。1）为了保障耕地面 积，我国施行城乡建设用地增加挂钩制度，即依据土地利用总体规划，将农村建设用地 （拆旧地块）整理复垦为耕地，将城市周围相应面积的农用地转化为城镇建设用地，最 终耕地面积不变，增加城市可用建设用地。2）而重庆曾开展地票制度探索，将闲置的农 民宅基地、集体性经营建设用地、农民公益公共设施用地等农村建设用地，复垦为耕地 而产生的建设用地指标，可在重庆市域内凭票将符合土地利用总体规划、城乡总体规划 的农用地，按照法定程序征转为国有建设用地。通过这个过程，农民进城了，农村闲置 的宅基地和建设性用地变成了耕地，被开发的城郊接合部的耕地面积小于农村复垦的耕 地面积，耕地总面积就增加了。3）据路乾 2021 年调研显示，重庆地票价款长期稳定在 20 万左右，其中 3.7 万作为复垦经费，支付给区县土地整治中心。余下价款的 85%给农 民，15%给集体经济组织。农民的宅基地面积大小不同，每户农民大约能得到 6 万-9 万 的价款，在政府、集体、农户之间确立了收益权。自 2008 年底启动地票交易至 2021 年 2 月底，重庆市已累积交易地票 32.24 万亩、671.11 亿元。

据魏莉华《如何理解农村宅基地“三权分置”和管理中的突出问题》，当前我国宅基地管 理中存在一户多宅、粗放利用、缺乏有效退出机制等不规范问题： 1、一户多宅和超标准建房普遍存在：现行宅基地审批制度环节过多、周期长，不适应农 民建房随时性和零散性的特征，致使建房户边报边建、未批先用、乱占滥用等现象时有 发生。1）从“三块地”改革中最初的 15 个宅基地试点地区来看，一户多宅的户数占比 在 18%~40%之间，宅基地超标准情况普遍存在，较多地区占比在 60%以上；2）据原国 土资源部的调查，村内空闲地、闲置宅基地和空置住宅用地总面积占居民点用地总面积 的 9%，“空心村”土地面积占居民点用地总面积的 3.44%。 2、农村宅基地取得无价，粗放利用问题严重：据自然资源部 2018 年 4 月至 6 月的调研 情况，从调研数据较为齐全的 16 个省份来看，闲置宅基地（含闲置农房）约 860 万宗， 占比 6.32%。同时，各地情况差异较大，闲置率最高的为 13.17%，最低的为 0.94%。 3、部分地区农村宅基地布局散乱，农民建房无序，占用承包地、耕地和公路交通沿线建 房等违法现象较为普遍。据不完全统计，2009-2017 年，全国宅基地违法用地 43.92 万宗， 面积 92.66 万亩，耕地面积 44.89 万亩，分别占全部违法宗数、面积、耕地面积的 43.23%、 11.06%、15.30%。其中，2015-2017 年宅基地违法明显增加，面积每年比上一年递增 30% 以上。 4、大量超标准和闲置的宅基地缺乏有效退出机制。1）宅基地退出的程序和补偿标准缺 乏具体规定，仅规定宅基地可以由农村集体经济组织报原批准人民政府批准后，收回土 地使用权，并予以适当补偿。但宅基地收回政策过于原则性，收回程序和补偿标准缺乏 具体规定，可操作性不强。2）农村社会保障体系尚未充分建立，而城镇住房保障体系覆 盖不到，农民宅基地退出意愿低。

四、当前农地改革面临商品房供给过剩后的下行期

与过去农地改革试点面临的市场环境不同，当下房地产市场处于供给过剩后的下行期。 1）过去严格的土地管理制度导致土地使用效率较低，地方政府垄断土地一级市场，无法 最大化保障农民利益，带来土地市场不均衡。2）而当前绝大多数城市面临商品房供需关 系发生重大变化后过量库存的问题，从克而瑞监控的典型城市库存去化周期来看，多数 城市 2024 年库存去化周期拉长，2024 年 4 月百城新建商品住宅库存去化周期为 26.5 个 月，去化周期较 2021 年上半年已增加一倍。分城市来看，一、二、三四线的新建商品住 宅去化周期分别为 20.1 个月、23.0 个月和 34.0 个月。

（一）集体经营性建设用地入市在当下可能增加城市库存

过去集体经营性建设用地入市的试点是为了降低地方政府对一级土地市场的垄断，但当 前供给过剩的情况下，继续推动集体经营性建设用地入市可能会大量增加城市供给。

1、集体建设用地用入市主要为城郊附近或者城中村地块，由于多数城市建设用地都已超 过产业和人口需求，额外的集体建设用地入市在当下可能并不具有大规模实施的合理性。 根据统计局数据，截至 2024 年 6 月，全国商品房待售面积约 7.4 亿平，超过 2015 年 7.2 亿平高位。产业建筑空置率持续走高也印证了当下工业、商服用地的过剩，2023 年京沪甲级写字楼空置率超过 10%，典型二线城市如重庆、天津、青岛、武汉、长沙，甲级写 字楼租金空置率超过 25%，2023 年 Q3 北京、上海产业园空置率超 15%。虽然可以考虑 将集体经营性建设用地转作保障性租赁住房，但其去库存效果显然不如直接收购商品房 作保障房。

2、集体经营性建设用地入市需要较为复杂的程序，包括土地确权、土地收入分配方案制 定、土地开发、项目建设以及管理运营等难题，在供给过剩情况下，项目收益率预计难 以得到保障。

3、对于存在真实需求的城中村改造项目，一些模式上的创新可能成为突破点。当下城中 村改造中，由于高房价和高容积率，导致政府拆迁成本较高，如果给予一定制度安排， 让村集体在拆迁过程中享受部分土地出让金分成，即让村民共同承担土地性质转变过程 中的风险和收益，将有利于促成项目的达成。在集体建设用地入市方面已有先例，2016 年北京大兴区西红门项目将集体建设用地以 F81 绿隔产业用地出让，出让收入分配方面， 1 亿元支付土地增值收益调节金、1 亿元支付农民收入、3 亿元用于偿还贷款，3 亿用于 前期拆迁腾退。

（二）部分城市展开试点，给予退还宅基地的农民购房补贴

目前的《土地管理法》尚未允许宅基地直接入市交易及买卖，仅在农村集体成员间流转 以及有偿退出，从而导致农民宅基地难以变现，也难以成为进入城市的启动金。过去在 城市建设用地相对紧缺的情况下，农民带着建设用地指标进城对地方政府来说有一定吸 引力，当前供给过剩，土地出让难度较大，农民的建设用地指标价值也在降低。近期部 分城市也在做宅基地相关探索：近期安徽、湖北、江苏部分县市率先开始探索新政，鼓 励农民退出农村宅基地，进城购房给予购房补贴。

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