2024年三中全会观察系列报告（五）：新型城镇化

一、新型城镇化的内涵与特征

（一）新型城镇化的内涵

新型城镇化，是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化， 是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。在国际上，多用“城市化”来表示农业 人口非农业化、城市用地不断向郊区扩展以及城市社会、经济、技术变革进入乡村的过程，然而在我国的政策 语言中，往往将“城市化”更为规范地表达为“城镇化”，表明中国特色的城市化道路，具有寻求大中小城市 和小城镇协调发展的特征。新型城镇化是对传统城镇化模式的提升和改进，更加注重城镇化的质量和效益，强 调可持续发展。

（二）新型城镇化的特征

传统城镇化过度强调土地城镇化，主要表现在城镇空间和要素的扩张上，这是一种粗放的数量型增长，忽 视了制度分割对农业转移人口市民身份转变的影响，致使人口城镇化长期滞后于土地城镇化。据住房和城乡建 设部统计，2006-2012 年，中国城市建成区1面积的年均增长率高达 5.18％，远高于城区人口规模的年均增长率 1.77％，土地城镇化速度相当于人口城镇化速度的 3 倍。在一定时期内，土地城镇化适度快于人口城镇化是有 一定合理性的。但过快的土地城镇化会加速侵占城市周边耕地和生态用地，不利于城市可持续发展和生态文明 建设。

新型城镇化的“新”主要体现在以下五个方面：一是以人为 本，有序推进农业转移人口市民化。统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，通过实施差别化的落户政 策，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民，确保其能够平等地享有社 会地位、公共服务以及上升流动的机会。二是四化同步，深入推动新型城镇化与新型工业化、信息化和农业现 代化同步发展。新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相互融合、相互促进，加快形成工农互促、城乡互 补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。三是优化布局，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城 镇协调发展。通过加强综合交通网络和信息网络的连接，加强产业和公共资源布局的引导，适当疏散转移特大 城市的经济功能和其他功能，增强城市群内中小城市和小城镇集聚经济、人口的能力。在发挥中心城市辐射带 动作用的同时，加快中小城市的发展，有重点地发展小城镇。四是生态文明，着力推进绿色发展、循环发展、 低碳发展。节约集约利用水、土地、能源等资源，强化生态修复和环境治理，推进绿色城市、智慧城市的建设， 推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营管理模式。五是文化传承，彰显城市的特色和个性。根据不 同城市的自然历史文化的禀赋，体现差异性，倡导多样性，防止千城一面。注重在旧城改造中保护历史文化遗 产，注重在新城新区建设中注入传统文化元素，发展有历史记忆、文化脉络、地域特貌、民族特点的美丽城镇， 建设历史文化底蕴厚重、时代特色鲜明的人文城市。

（三）新型城镇化与中国式现代化的逻辑关系

实现新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化，是建设社会主义现代化国家的基本路径，也是开启全面 建设社会主义现代化新征程的一项重要战略部署。党的十八大和十九大相继强调要推动新四化同步发展，党的 十九届五中全会进一步提出 2035 年基本实现社会主义现代化的远景目标，并将“基本实现新型工业化、信息化、 城镇化、农业现代化，建成现代化经济体系”作为目标之一。“新四化”同步发展，既充分体现了新发展理念 的要求，也是实现中国式现代化的必由之路。 新型城镇化要求工业化、信息化、城镇化和农业现代化协调发展，同步推进。我们要后来居上，把‘失去的二百年’找回来，决定了我国发展必然是一个‘并联式’的过 程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的。”由此可见，新型城镇化与工业化、信息化、农业 现代化之间相辅相成、密不可分。工业化是新型城镇化的动力。新型工业化带动大量城镇人口集聚，促进城市 产业发展、提供就业机会，成为新型城镇化的重要驱动力。农业现代化是新型城镇化的支撑。农业现代化大幅 提高农业生产效率，产出农业剩余产品以供应非农业人口，同时也产生大量农村富余劳动力向城市或城镇转移， 为新型城镇化提供了食物保障和人口基础。信息化是新型城镇化的保障。信息化能够提高城市资金、土地、劳 动力、技术等要素的高效利用，优化经济要素的空间配置，是提升城乡全要素生产力的关键变量。信息化和工 业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，是当今时代现代化进程的内在要求 和基本规律。

二、新型城镇化的发展历程与政策背景

（一）新型城镇化的发展历程

自 1949 年新中国成立以来，中国的城镇化进程经历了几个显著的发展阶段，每个阶段都对应着特定的社会 经济背景和政策导向，共同勾勒出了一幅城镇化与国家发展战略紧密相连的历史画卷。

1. 城镇化起步阶段（1949 年—1978 年）

城镇化起步阶段，城镇化与工业化之间有所脱节，城镇化率增长缓慢。新中国成立之初，国家在战后重建 和经济恢复中，城镇化进程开始缓慢起步。1949 年末，我国常住人口城镇化率只有 10.6%。国民经济恢复与“一五”时期，出现了一批新兴工矿业城市，大批农业劳动力转移到城市工业部门，城市数量和城市人口持续增加。 到了 1957 年，中国城镇化率达到了 15.4%。然而，1959 年至 1961 年的三年自然灾害对经济和城镇化进程造成 了严重冲击。紧接着，上山下乡运动和三线建设等政策的实施，导致大量人口从城镇向农村转移，这在一定程 度上抑制了城镇人口的增长。在这一时期，尽管工业产值占国民经济的比重显著增长，但城镇人口比重的增长 却相对缓慢，从 1949 年的 10.6%仅增加到 1978 年的 17.9%，显示出城镇化与工业化之间的脱节。

2. 城镇化快速发展阶段（1978 年—2013 年）

城镇化快速发展阶段，工业化加速推动城镇化进程，城镇化率大幅增长。改革开放以来，伴随着工业化进 程加速，我国城镇化经历了一个起点低、速度快的发展过程。1978-2013 年，城镇常住人口从 1.7 亿人增加到 7.5 亿人，城镇化率从 17.9%提升到 54.5%，年均提高 1.05 个百分点；城市数量从 193 个增加到 658 个，建制镇数 量从 2173 个增加到 20113 个。京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以 2.8%的国土面积集聚了 18% 的人口，创造了 36%的国内生产总值，成为带动我国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。城 市水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平明显提 高，人均住宅、公园绿地面积大幅增加。城镇化的快速推进，吸纳了大量农村劳动力转移就业，提高了城乡生 产要素配置效率，推动了国民经济持续快速发展，带来了社会结构深刻变革，促进了城乡居民生活水平全面提 升，取得的成就举世瞩目。在政策层面，国家逐步实施城市规划和建设的改革，如土地使用制度改革和城市住 房制度改革，这些政策为城镇化的快速发展提供了制度保障。同时，环境保护和社会稳定开始被纳入城镇化政 策的考量，体现了政策的全面性和协调性。国家开始注重城镇化的质量和效益，实施节能减排、绿色建筑等政 策，推动城镇可持续发展。

3. 新型城镇化发展阶段（2013 年至今）

新型城镇化发展阶段，强调以人为核心，更加重视发展质量和可持续发展。2013 年 7 月中央政治局会议首 次提出以人为核心的新型城镇化，这一阶段的城镇化更加注重质量，推动新型城市建设和城市群发展。2014 年 3 月《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》的发布，体现了国家对城镇化质量和效益的重视。规划中提出 的以人为本的城镇化理念，强调了城镇化过程中的人口、环境和社会协调发展。新时代以来，随着城乡分割二 元体制向城乡一体化方向演进，户籍制度、社会保障制度和财税金融制度等改革持续利好市民化进程。在政策 上，国家继续推动城镇化与区域协调发展，实施新型城镇化综合试点、城市群发展规划等，同时重视城镇化与 农业现代化、乡村振兴的结合，推动了城镇化政策的全面性和协调性。过去十年，中国在以人为核心的新型城 镇化发展上取得了举世瞩目的重大成就：中国逐步取消城区常住人口 300 万以下城市的落户限制，顺利实现 1 亿农业转移人口落户城镇；居住证制度的全面实施，有效保障了 1.1 亿未落户常住人口的基本公共服务；这期 间累计改造城镇棚户区约 4000 万套，城镇老旧小区惠及居民 2000 多万户；截至 2022 年底，基本医疗保险已覆 盖 13.6 亿人，农民工参加工伤保险超过 9000 万人，织就了世界最大的社会保障网络。2023 年末中国城镇化率 已达 66.16%，比 2013 年末提高了 11.67 个百分点，年均提高 1.17 个百分点。

然而需要注意的是，我国的城镇化率与世界主要发达国家间仍有差距。2022 年美国城镇化率 83.1%，英国 城镇化率 84.4%，日本城镇化率 92.0%，韩国城镇化率 81.4%，德国城镇化率 77.7%，法国城镇化率 81.5%，中 国与主要发达经济体 83%左右的水平相比，还有 15 个点左右的提升空间，中国的城镇化仍处在持续发展过程中。 同时我国城镇化率提升速度呈加速下降趋势。由于我国城镇化率已达到 65%以上，在经过城镇化率高速提升阶 段后，面临着明显的提升速率加速减缓的现实。我国在 50%-55%、55%-60%、60%-65%阶段时，城镇化率年均 增幅分别为 1.51%、1.44%和 1.00%，后两个阶段的城镇化率年均增幅分别较前一阶段下降 0.07 和 0.44 个百分点。观察城镇化率提升速度的国际经验，在城镇化中后期阶段，城镇化率提升速度均有所下滑。发达国家在城 镇化率达到 55%-60%、60%-65%和 65%-70%阶段时，城镇化率年均增幅分别为 0.64%、0.59%和 0.40%，后两 个阶段的城镇化率年均增幅分别较前一阶段下降 0.05 和 0.19 个百分点。

（二）新型城镇化的政策背景

1. 新型城镇化重要会议文件的脉络

2013 年 11 月，中共十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要完善城镇化健康发展体制机制，坚持走中国特色新型城镇化道 路，推进以人为核心的城镇化。2014 年 3 月，中共中央、国务 院颁布《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化 传承的中国特色新型城镇化道路。该规划在原有规划的基础上，加入了“推动新型城市建设”“城市群”等概 念。2021 年 3 月发布的“十四五”规划将完善新型城镇化战略单独成章作为主要任务之一，对加快农业转移人 口市民化、完善城镇化空间布局、全面提升城市品质三方面工作做了详细规划和部署。2022 年 7 月，国家发展 改革委发布“十四五”新型城镇化实施方案，提出主要目标包括到 2025 年，全国常住人口城镇化率稳步提高， 户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小等。党的二十大报告再次强 调要深入实施新型城镇化战略。2023 年 12 月中央经济工作会议将“推动城乡融合、区域协调发展”列为 2024 年经济工作的九大重点任务之一。2024 年 4 月 30 日政治局会议强调，要深入推进以人为本的新型城镇化，持 续释放消费和投资潜力。

2. 国家新型城镇化综合试点

为贯彻落实党中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划（2014—2020 年）》，2014 年起国家发展改革委 会同有关部门陆续设立三批国家新型城镇化综合试点，对中国特色新型城镇化道路进行了积极探索。国家新型 城镇化综合试点的主要政策集中在以下五个方面：一是建立农业转移人口市民化成本分担机制。合理划分政府、 企业以及转移人口的成本分担责任，明确省以下不同层级政府的成本分担比例，建立农业转移人口流入地和流 出地政府成本共担机制。二是构建多元化可持续的城镇化投融资机制。建立健全地方政府债券发行管理制度， 允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。三是改革完善农村宅基地制度。初步建立以尊重农 民意愿为前提，以保障农村宅基地用益物权为核心，地籍清楚、产权明晰、流转有序、收益分配合理的新型农 村宅基地制度。四是探索建立行政管理创新和行政成本降低的新型管理模式。选择部分有条件的地方进行撤镇 设市设区试点，优化行政层级和行政区划设置，积极借鉴经济发达镇行政体制改革试点的经验，探索更加精干、 高效的组织构架和行政体制。五是综合推进体制机制改革创新。鼓励试点地区从推进新型城镇化实际出发，在 城乡发展一体化体制机制、城市生态文明制度、城市社会治理体系，以及创新城市、智慧城市、低碳城市、人 文城市建设等方面开展形式多样、富有特色的改革探索。2017 年各试点任务取得阶段性成果，2018-2020 年逐 步在全国范围内推广试点地区的成功经验，例如：深化户籍制度改革，城区常住人口 300 万以上城市降低落户 门槛或探索差别化落户、城区常住人口 300 万以下城市落实取消落户限制要求并优化户籍迁移服务；完善转移 支付办法，探索建立“人地钱挂钩、以人定地、钱随人走”制度，即财政转移支付、城镇建设用地新增指标、 基建投资安排同农业转移人口市民化挂钩；推进城镇基本公共服务均等化，根据农业转移人口需求加强义务教 育学位供给、优化医疗卫生服务、加大住房保障力度；提高农业转移人口职业技能素质，流入地政府结合重大工程开展培训、流出地政府主动靠前提供培训、统筹调动企业和职业院校培训力量等。

3. 年度新型城镇化建设重点任务

2018-2022 年间，国家发展改革委每年发布年度新型城镇化建设重点任务，对提高农业转移人口市民化质量、 持续优化城镇化空间布局和形态、加快推进新型城市建设、提升城市治理水平、促进城乡融合发展等多方面工 作任务做好工作部署，发展改革委、财政部、公安部、人力资源社会保障部等中央部委、有关机关及各省级有 关部门进行具体落实。2019 年 7 月，国务院办公厅同意国家发展改革委建立城镇化工作暨城乡融合发展工作部 际联席会议制度，在党中央、国务院领导下，统筹协调城镇化和城乡融合发展工作，研究提出政策建议和年度 重点工作安排，协同推进重点任务落实，并加强各部门之间的会商沟通、信息共享、监测评估。

三、新型城镇化的现状与挑战

（一）农业转移人口市民化进程受阻

“十三五”以来，农业转移人口市民化成效显著，1 亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户目标顺利 实现，居住证制度全面实施，基本公共服务覆盖范围和均等化水平显著提高。然而还需看到，户籍人口城镇化 率与常住人口城镇化率之间尚有不小差距，2023 年常住人口城镇化率为 66.16%，户籍人口城镇化率为 48.30%， 二者相差约 18 个百分点，农业转移人口的市民化进程仍面临户籍制度、社会保障等制度性障碍。 城市市民化政策与农业转移人口市民化意愿存在结构性错配。大中城市凭借其工资收入、生活条件、公共 服务、就业机会等优势吸引了大量农业转移人口，但其“高门槛”的落户政策限制了农业转移人口市民化的实 现，而县城、小城市虽放开了落户限制，但农业转移人口在县城、小城市内落户比例远低于大中城市，制约了 县城的城镇化水平和市民化质量的提升。例如，2023 年，约 1.28 亿进城农民工的户籍仍保留在农村，无法享受 完整城镇户籍待遇，在城镇常住人口中占比 13.7%。

（二）区域发展协调性仍待改善

东、中、西部地区城镇化进程存在较大差距，虽在过去十年内区域发展协调性有所提升，但中部、西部地 区城镇化率仍大幅落后于东部、东北地区，区域协调发展任务仍然艰巨。政策层面非常重视城镇化发展的区域 协调性，《国家新型城镇化规划（2014－2020 年）》对我国城镇化发展态势作出判断，指出我国城镇空间分布 和规模结构不合理，与资源环境承载能力不匹配。东部一些城镇密集地区资源环境约束趋紧，中西部资源环境 承载能力较强地区的城镇化潜力有待挖掘。从近十年数据来看，政策推动城镇化区域协调发展取得了良好效果， 东部、东北地区和中部、西部地区城镇化失调现象得到缓解，区域发展更加协调。具体而言，2012 年东部地区 城镇化率 60.2%、东北地区城镇化率 59.8%、中部地区城镇化率 46.8%、西部地区城镇化率 44.5%，中部、西部 地区城镇化率比东部、东北地区低 14 个百分点左右。历经十年的新型城镇化发展后，整体城镇化水平显著提高 的同时各地区城镇化率差异明显缩小，2022 年东部地区城镇化率上升 10.7 个百分点至 70.9%、东北地区城镇化 率上升 8.6 个百分点至 68.4%、中部地区城镇化率上升 13.8 个百分点至 60.6%、西部地区城镇化率上升 14.2 个 百分点至 58.7%，中部、西部地区城镇化率比东部、东北地区低 10 个百分点左右。在近二十年城镇化进程，全 国各省级行政区城镇化率的标准差逐年下降，从 2005 年的 15.4 下降到 2023 年的 10.3，且 2012-2023 年间下降 速率明显加快，各省级行政区的城镇化建设差距进一步缩小。

观察各地区农民工分布可以发现，由于发展的不均衡性，农村的剩余劳动力倾向于从经济较为落后的地区 迁往经济更发达的地区。从区域角度来看，虽然近年来农民工呈现出向中西部地区回流的趋势，但总体上东部 地区仍然吸收了半数以上的农民工就业。根据国家统计局 2023 年农民工监测调查报告，东部地区吸收了 15277 万农民工就业，占全国农民工总量的 51.3%；而中部和西部地区分别吸收了 6982 万和 6552 万人，所占比例为 23.5%和 22.0%。显而易见，不同地区的城镇化发展水平差异仍较为显著。东部和东北地区得益于较早的工业化 起步，现已迈入工业化的中高级阶段，其城镇结构相对成熟与完备。相比之下，西部地区的工业化仍处于早期 阶段，其城镇体系尚未完全形成，不仅中小城市的发展速度较缓，即便是大城市的城镇化进程也尚未达到成熟 水平。中国城镇化的规模和范围在国际上具有独特性，如何有效引导农村劳动力的有序流动，构建均衡合理的 城市空间结构，促进各区域间协调发展，是中国城镇化发展中需要解决的关键问题。

从省级角度来看，就业机会、收入水平的经济因素仍然是影响人口流动的主要因素，考察 2020 年跨省人口 流入率的省际分布，京、津、沪三大直辖市和浙江、广东两省经济最发达，跨省人口流入率也最高，均高于 20%。 从城市角度来看，由于大城市在收入、就业机会、发展潜力、教育资源和医疗条件等方面具有明显优势，流动 人口更倾向于选择大城市作为目的地，而非中小城市。这种现象导致了一些大城市的规模迅速扩大，功能过于 集中，引发了房价上涨、交通拥挤和环境污染等城市问题，即所谓的“大城市病”，增加城市负担的同时还限 制了城市发展。与此同时，中小城市和小城镇由于基础设施和公共服务不足，产业结构不够完善，就业机会有 限，因此对人口的吸引力相对较弱，导致其经济社会发展相对缓慢。

（三）基础设施与公共服务欠缺

随着城镇化的迅速发展，基本公共服务的供给相对不足、质量有待提升、供需不匹配的问题开始显现。基 础设施与公共服务有所欠缺主要原因在于以下几方面：一是快速城镇化过程极大增加了公共服务需求，过去的 城镇化发展模式侧重于人口增长和城镇规模扩张，而忽视了公共服务的同步提升，导致人口大量涌入后公共服 务供给出现短缺；二是公共服务供给出现区域性的不均衡，由于历史上“效率优先、兼顾公平”的发展战略和 城乡二元结构的影响，不同区域、城乡之间以及社会成员之间在基本公共服务供给上存在不公平和不平等，经 济发展较慢的地区、偏远农村地区以及困难弱势群体享受到的公共服务较为有限；三是公共服务质量落后于公 众需求，随着经济的快速发展，公众对公共服务质量的期望持续上升，公共服务供需不匹配问题凸显。 然而，我国目前正处于经济结构的深度调整期，民生和公共服务的资金保障面临财政支出的较大压力。当 前，城镇化建设主要依赖地方政府的资金和债务融资，但地方政府的实际财政能力与建设资金需求之间存在显 著差距，对于社会和民间资本的利用尚显不足。此外，部分城市的债务水平较高，偿债压力大，限制了政府通 过举债融资进一步投入城镇化的空间。同时，一些政府部门在职能执行上的缺失，影响了公共服务的及时和有 效供给，制约了城镇居民生活质量的提升。

为解决上述问题，2020 年 5 月，国家发展改革委印发了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通 知》，瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域，围绕健全公共卫生服务设施、环境卫生基础设施、市政公共设施和县域经济培育设施等 4 个方面，明确提出了 17 项建设任务，并提出针对县城公益性固 定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制，包括中央预算内投资、地方政府专项债券、特别国 债等，同时也可以通过设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制，吸引社会资本投入。2024 年政府工作 报告在部署今年政府工作任务时强调，要深入实施新型城镇化战略行动，培育发展县域经济，补齐基础设施和 公共服务短板，使县城成为新型城镇化的重要载体。

四、新型城镇化的发展方向与政策趋势研判

（一）合理保障进城落户农民的土地权益

切实保障进城落户农民土地权益，消除农业转移人口市民化的后顾之忧。在深入推进新型城镇化的过程中， 大量带“权”进城落户的农民转让退出土地是必然趋势。如何顺应新时代发展趋势，切实保障进城落户农民土 地权益是当前和今后一段时期无法绕开的重要议题。2011 年 2 月国务院办公厅发布的《关于积极推进户籍管理 制度改革的通知》中首次表明，农民工在进城落户后，是否放弃宅基地和承包地必须完全尊重农民本人的意愿， 不得强制或变相强制收回。2015 年，党的十八届五中全会进一步提出，要维护进城落户农民土地承包权、宅基 地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益。随后在十三五规划、十四五规划和党的 二十大报告中均延续这一表述，强调要保障进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，鼓励 依法自愿有偿转让。在立法层面，2018 年《中华人民共和国农村土地承包法》做出修正，不再强制要求进城落 户农民放弃土地承包权，而是修订为“引导支持其按照自愿有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经 营权或者将承包地交回发包方，也可以鼓励其流转土地经营权。”2019 年《中华人民共和国土地管理法》也做 出修正，加入了“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘 活利用闲置宅基地和闲置住宅。”

之所以中央多次强调要在推进新型城镇化过程中合理保障进城落户农民的土地权益，主要是基于以下几方 面考虑。第一，维护进城农民生存底线。进城农民中有相当一部分人受教育程度较低，缺乏系统的职业技能培训，在经济不景气时更容易受到冲击而失业，并且很多城市的公共基础设施仍难以完全满足大量进城落户人口 的基本公共服务需求，此时要确保土地仍是进城农民的一条退路。第二，保障进城农民财产性收入。土地是农 民最重要的财产之一，农民可以对有关土地权益进行转让、出租、出售等交易活动以获得财产性收入，以更好 支撑其进入城市成为市民。第三，实现进城农民有序退出农村土地。随着城镇化的深入发展，越来越多的农民 选择进城生活和工作。在此过程中，如何实现农民有序退出农村土地、避免土地资源的浪费和无序流转，是一 个重要问题。通过合理保障土地权益，可以引导进城农民依法、自愿、有偿地转让土地权益，促进土地资源的 合理配置和高效利用。

集体土地的“三权”退出机制仍待健全。尽管中央政府在政策上反复强调了保护进城农民的土地权益的重 要性，但在集体土地的“三权”（即土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权）退出机制方面，包括退出 的标准、流程、方式等细节，在全国范围内尚缺乏统一且明确的规定。在政策实施的早期阶段，国家主要采用 改革试验区的方式来探索和积累经验，以期形成可广泛推广的有效模式。例如，安徽省金寨县实施了一项地方 性的《宅基地自愿退出奖励扶持办法》，确保农村居民在退出宅基地使用权时拥有选择权，并能根据个人情况 选择退出并获得补偿。宁夏平罗县则制定《农村土地承包权自愿退出补偿和重新承包保障（试行）办法》，采 取政府收储的方式将转户农民土地承包经营权退出与生态移民政策相结合，积极维护退地退权农民的合法利益， 采取专款专用的方式为转户农民退地退权提供保障。重庆市的“地票”制度和浙江省义乌市的“集地券”制度 等，都创新性地通过“增减挂钩+市场化”方式运作盘活农村集体存量建设用地，打通了城乡人、地、财互动渠 道，具体而言，农民进城后可以自愿将宅基地还原成耕地取得“地票”或“集地券”，然后再将“地票”或“集 地券”在土地交易市场里卖给市区内需要建设用地指标的地区，而农民则可以通过市场交易分享到宅基地退出 所带来的财产性收入。

合理保障进城落户农民的土地权益是深入推进新型城镇化的先决条件，未来政策重点将落于以下三个方面。 第一，加强关于保障进城落户农民土地权益的权利规范、行为规范的法治机制建设。一是细化承包地的所有权、 承包权和经营权“三权分置”制度，确保这些权利在《民法典》及其他相关法律法规中得到明确体现，从而保 障进城农民的土地承包权益。二是优化宅基地所有权、资格权和使用权的“三权分置”机制，平衡分离保障权 能和财产权能。三是制定并实施集体土地“三权”转让和退出的明确程序，确保农民能够依法、自愿、有偿地 进行土地权益的转让或退出，同时明确这一过程的法律程序和适用范围。第二，健全农村集体土地“三权”确 权登记颁证管理体系。一是优化农村集体经济组织成员的身份认证流程，并创建成员转移备案制度，向选择进 城落户的农民发放农村集体经济组织成员转移登记证明，确保其权益得到妥善处理。二是加强承包地和宅基地 的确权登记工作，确保权属明确并颁证，同时完善农村集体股权的登记管理制度，提高管理的规范性和透明度。 三是建立和完善农村土地承包经营纠纷的调解仲裁机制，包括成立区（县）农村土地承包仲裁委员会、乡（镇） 纠纷调解委员会、村（组）调解小组或指定专员，以有效解决土地承包过程中出现的争议。第三，深入推进农 村集体经营性建设用地入市。2022 年中央一号文件《中共中央国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点 工作的意见》提出“稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市。推动开展集体经营性建设用地使用权抵押融 资”。2022 年 9 月 6 日，中央全面深化改革委员会第二十七次会议审议通过了《关于深化农村集体经营性建设 用地入市试点工作的指导意见》。2023 年 3 月，自然资源部在全国范围内启动农村集体经营性建设用地入市试 点工作。截至 2024年4 月底，全国各试点地区合计完成农村集体经营性建设用地入市719 宗，宗地面积达13138.76 亩，成交金额达 185.2 亿元，缴纳增值收益调节金达 22.98 亿元。试点以来，入市土地累计带动产业投资规模达 1441.57 亿元，累计提供就业岗位达 39645 个，累计增加工资性收入达 11.39 亿元。其中，解决农村脱贫人口就 业惠及 6129 人，累计增加农村脱贫人口工资性收入达 2.7 亿元。

（二）深化户籍制度改革，推动基本公共服务均等化

推动农业转移人口进城落户是推进以人为核心的新型城镇化的关键一环。我国户籍制度早在建国初期便已 确立，1958 年，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，以国家法 律的形式对户籍管理各方面作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。此后随着经济的发展和 社会的进步，城乡户籍制度的弊端逐步显现，其不仅阻碍了经济要素的自由流动，迟缓了城市化进程，制约了 城乡一体化发展。 改革开放后，户籍严管严控制度逐渐松动，特别是十八大后，户籍制度改革不断深化。2013 年 11 月，《中 共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要创新人口管理，加快户籍制度改革。2014 年 7 月，国 务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，对户籍制度改革作出具体规定：严格控制特大城市人口规 模，合理确定大城市落户条件，有序放开中等城市落户限制，全面放开建制镇和小城市落户限制。2016 年，国 务院办公厅印发《推动 1 亿非户籍人口在城市落户方案》。在这一阶段，除少数超大特大城市外，绝大多数城 市开始制定更加宽松的落户政策，城市落户门槛普遍降低。根据中国家庭金融调查与研究中心公布的城市落户 门槛指数数据，北上广深一线城市的落户门槛一直处于高位且呈上升趋势，部分二线城市的落户门槛下降，而 其余大多数三、四和五线城市的落户门槛均在降低。

然而还应看到，当前中国人户分离现象依然严重，大量常住外来户籍人口没有获得应享受的公共服务和公 共品，整体社会福利有待提高2。根据第七次人口普查数据，2020 年中国人户分离的人口为 4.93 亿人，相比 2011-2019 年的年度抽样调查数据增长较大，一方面是由于人口普查数据更加全面、准确，另一方面也是因为新 冠疫情爆发导致人们的出行与工作受到较大限制。相比之下，2021 年全国人户分离的人口增加了 1100 万达到 5.04 亿人，已占到总人口的 35.7%，人户分离问题愈发严峻。为了保障流动人口的基本权益，进一步深化户籍 制度改革势在必行。

2022 年国家发改委发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，要进一步深化户籍制度改革，放开放 宽除个别超大城市外的落户限制，试行以经常居住地登记户口制度。全面取消城区常住人口 300 万以下的城市 落户限制，确保外地与本地农业转移人口进城落户标准一视同仁。全面放宽城区常住人口 300 万至 500 万的 I 型大城市落户条件。完善城区常住人口 500 万以上的超大特大城市积分落户政策，精简积分项目，确保社会保 险缴纳年限和居住年限分数占主要比例，鼓励取消年度落户名额限制。2023 年 8 月 3 日，公安部召开新闻发布 会，发布公安机关服务保障高质量发展 26 条措施，其中有多项举措涉及优化户籍政策，如健全以常住地登记户 口制度，进一步放宽落户条件、降低落户门槛，探索户籍准入同城化，试点实施灵活落户政策，持续推进公安 政务服务“全程网办”，全面实施“跨省通办”等。

从各地的实践来看，超大城市基本仍保留落户限制政策，但也在逐渐调整积分落户政策，在部分落户方式 上予以松动；特大和部分大城市继续深化户籍制度改革，放开落户，部分城市实现了“零门槛落户”和“租房 落户”，明确放宽落户门槛限制策；其余的城区常住人口 300 万以下城市已基本落实全面取消落户限制。2023 年 7 月以来，一些特大和超大城市开始加快户籍制度改革的步伐。其中，一些城市优化积分落户规则、增加名 额，一些城市则完全放开落户。例如上海在应届毕业大学生和留学生落户方面不断放开限制，对以往极难落户 上海的本科生落户门槛持续松动。广州于 2023 年 7 月起对《广州市差别化入户市外迁入管理办法》征求意见， 满足学历、年龄和社保三项较为宽松的条件后可以在 7 个外围城区直接入户。成都于 2024 年 2 月 20 日起，在 “8+1”县（市）将全面取消落户限制，具有合法稳定就业和合法稳定居住即可落户，同时中心城区和城市新区 的积分入户政策也得到优化，如将积分入户申请条件中的社保缴存时间由 5 年降至 3 年。浙江在 2023 年 7 月发 布《推动落实常住地提供基本公共服务制度 有序推进农业转移人口市民化实施方案》，明确全省（杭州市区 除外）全面取消落户限制政策，同时进一步放开放宽农业转移人口落户条件。今年以来，多个重点城市如武汉、 杭州、沈阳、南京、佛山、合肥等均推出了买房落户、租房落户政策。

从十八大后的户籍制度改革实施以来各类城市的落户政策演变来看，户籍门槛持续大幅度降低是大势所趋。 未来的户籍制度改革的重点难点在于切实降低超大特大城市落户门槛，预计政府将持续探索以经常居住地登记 户口制度，推动户籍制度回归经常性人口登记制度功能，同时构建以居住地为基础的公共服务体系。中央党校 学者邹一南提出一种可能的改革路径，即实施“愿落尽落+负面清单”改革方案3，在完全放开超大特大城市落 户限制的同时，将少数高含金量公共服务列入负面清单，落户者须满足负面清单中公共服务的提供部门所制定 的附加条件，才能享受该公共服务。通过这种方式，建立起责任分工明确的公共服务供给体系。各地各职能部 门可以结合自身的实际情况，将财政支出压力充分纳入考量范围之中，为新落户居民设定获取相应公共服务的 条件。各职能部门应将实现对常住人口的公共服务全面覆盖作为工作目标，并纳入部门工作计划中，制定清晰 的实施时间表和行动路线图。与此同时，不同城市之间也可以通过对比负面清单上列出的公共服务事项的获取 条件，形成一种良性竞争和正向激励的机制，促使其推进负面清单公共服务获取条件的持续减少，从而更好地 满足常住人口的公共服务需求。此外，户籍制度改革要与财税体制改革结合起来，只有进一步明确和优化央地 财权事权分配，才能为进一步深化户籍制度改革、推进基本公共服务均等化提供财政支持。

（三）推动城乡融合和区域协调发展

1. 推动城乡要素双向流动，建立健全城乡统一要素市场

推动城乡融合发展，实现要素资源高效配置，是城乡融合和区域协调发展的必由之路。2013 年党的十八届 三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，并明确“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经 营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015 年国务院发布《关于深入推进 农村集体产权制度改革的意见》，提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承 权”，为农村要素市场化配置奠定基础。2022 年中央一号文件提出“深化农村集体经营性建设用地入市试点， 推动建立城乡统一的建设用地市场”；《“十四五”新型城镇化实施方案》提出“建立健全城乡要素平等交换、 双向流动的政策体系，促进城乡要素市场化配置”。 未来，推动城乡要素双向流动，建立健全城乡统一要素市场，政策落实将着重以下三个方面：一是土地管 理制度将进一步改革。农村集体经营性建设用地入市试点将扩大范围，逐步建立城乡统一的建设用地市场，实 现土地要素同权同价。二是城乡统一要素市场将进一步完善。人力资源市场、金融市场、技术市场等将更加健 全，要素流动将更加顺畅。三是数字乡村建设将加快推进。农村数字化基础设施建设、物流配送将加强，农村电商将快速发展，城乡信息互联互通将更加便捷，解决市场价格信息不对称问题，要素配置效率将进一步提升。

2. 以县城为重要载体推进新型城镇化建设

县域经济将是未来深入推进新型城镇化战略的重要着力点。2021 年，国务院发布《关于加快县城城镇化补 短板强弱项的意见》，提出要“以县城为重要载体推进新型城镇化建设，促进城乡融合发展”。2022 年，中央 办公厅和国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，指出县城是我国城镇体系的 重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑，对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系具有重要意义。 意见主要从功能定位、产业发展、市政设施、公共服务、文化生态、县乡结合、体制机制等方面对本轮县城城 镇化提出了新的要求。未来，以县城为重要载体推进新型城镇化建设，政策落实将着重以下三个方面：一是将 县城作为统筹新型城镇化和乡村全面振兴两大战略的重要抓手。构建城乡统一的户籍、土地、就业、社会保障 等公共服务和社会治理体系，逐步实现县城市民、农民工以及在村农民要素共享，推动要素在大城市与县城、 县城与乡镇村之间自由流动。二是强化县域经济的规划引领。我国县级城市数量巨大，发展阶段不同，发展水 平差异较大，推进以县城为重要载体的城镇化建设需要因地制宜、坚持“一县一策”，充分考虑各县城的区位 条件、资源禀赋、功能定位、产业基础等情况，将县域经济放在全域发展布局中统筹推进，在全国范围内推进 县域经济发展综合试点，推动县城补短板强弱项，细化实化建设任务，及时总结推广典型经验和有效做法。三 是建立多元可持续的县城建设投融资机制。改革政府主导建设的发展模式，加快建立多元化、可持续的城镇化 建设资金保障机制，引导社会资金参与县城建设，盘活国有存量优质资产，规范推广政府和社会资本合作模式， 规范县级政府投融资管理，提升政府投融资效益。四是建立集约高效的建设用地利用机制。《关于推进以县城 为重要载体的城镇化建设的意见》提出，鼓励采用长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应工业用地， 提升现有工业用地容积率和单位用地面积产出率，这有助于降低企业购买工业用地的成本，为县城产业发展提 供保障。

3. 以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市协调发展

在积极推进新型城镇化时，要注重以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市协调发展。“十四五”规划 中也提到，要完善城镇化空间布局，发展壮大城市群和都市圈，分类引导大中小城市发展方向和建设重点，形 成疏密有致、分工协作、功能完善的城镇化空间格局。在推动城市群一体化发展过程中，强调以促进城市群发 展为抓手，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。优化提升京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城 市群，发展壮大山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原、北部湾等城市群，培育发展哈长、辽中南、山西中 部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群。建立健全城市群一体化协调发展机 制和成本共担、利益共享机制，统筹推进基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共 治。优化城市群内部空间结构，构筑生态和安全屏障，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群。

以城市群、都市圈为依托，促进大中小城市协调发展的政策未来趋势将体现在以下几个方面：一是强化中 心城市引领作用。推动其在科技创新、产业升级、人才集聚等方面发挥龙头作用，带动周边城市共同发展；支 持中心城市打造高水平科技创新平台和产业园区，吸引高端人才和优质项目落地，形成产业集群效应；加强中 心城市与周边城市基础设施建设，促进要素流动和资源共享。二是促进城市群内部协同发展。注重城市群内部 城市的功能定位和产业分工，避免同质化竞争，形成优势互补、错位发展的格局。三是提升中小城市发展水平。 提升其承载能力和服务功能；支持中小城市完善基础设施建设，增强城市吸引力；鼓励中小城市发展特色产业， 形成差异化竞争优势。

五、新型城镇化带来的影响及投资机遇

新时代新征程，深入实施新型城镇化战略，有利于拉动消费和投资，持续释放内需潜力，对消费、家用电 器、房地产、公用事业等板块均有影响，新型城镇化的持续推进或将带来板块机遇。

（一）消费板块

新型城镇化的推进可提高居民可支配收入，进而大幅提高消费水平。根据十四五新型城镇化实施方案规划 目标，2025 年全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城 镇化率差距明显缩小。随着新型城镇化战略的持续深化，城镇居民显著增加，尤其是农业转移人口市民化扎实 推进，这将激发对食品饮料、商贸零售、医疗保健、教育资源、交通设施、休闲娱乐等多方面的消费需求，全 面扩大消费市场规模。当前城镇居民人均可支配收入仍大幅高于农村，约为 2.4 倍，而城镇居民人均消费支出 也将近是农村居民的 1.8 倍。现有研究表明，新型城镇化试点使农业转移人口的收入增长 4.1%4，而这些人群往 往具有更高的边际消费倾向，或将更大程度上释放消费潜力。2023 年，我国新增城镇人口 1196 万，按城乡人 均消费支出差额计算，直接带来 1772 亿元的消费增量。

消费板块目前整体估值水平相对较低。当前消费板块市盈率约为 13.5，处于 18.7%的历史分 位点上。消费板块过去十年市盈率与其对应未来一年收益率之间呈现较强的负相关关系，在通过回归拟合得到 的趋势线上，当前市盈率所对应的未来一年收益率约为 13.6%。消费板块未来或将受益于新型城镇化推动影响 以及板块低估值优势。

（二）家用电器板块

新型城镇化是家用电器行业需求增长的重要推动力，在本轮城镇化重要载体县城中的县域经济消费扩容也 将为家用电器行业带来增长新动能。2024 年国务院印发《推动大规模设备更新和消费品以旧换新行动方案》， 国内家电以旧换新、促进绿色家电消费的政策和活动频出，政策催化或将进一步释放家电产品更新需求。 家用电器板块估值处于历史低位水平。当前家用电器板块市盈率约为 12.5，处于 9.5%的历史 分位点上。家用电器板块过去十年市盈率与其对应未来一年收益率之间呈现较强的负相关关系，在通过回归拟 合得到的趋势线上，当前市盈率所对应的未来一年收益率约为 27.9%。家用电器板块受益于新型城镇化等政策 催化、板块低估值优势、加速出海扩张及行业盈利增长，或将在未来迎来上涨行情。

（三）房地产板块

新型城镇化对房地产市场的支撑作用表现在多个层面，不仅促进了人口流动带来的住房需求，也推动了城 市基础设施建设和产业升级，为房地产市场注入了新的活力。一方面，新型城镇化将持续为城市带来住房增量 需求，促进房地产发展新模式加速构建。2022 年《“十四五”新型城镇化实施方案》进一步明确了政策方向， 提出要“完善住房保障基础性制度和支持政策，有效增加保障性住房供给。以人口流入多的大城市为重点，扩 大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。”这一政策的提出，旨在 通过提供更多的保障性住房，缓解新市民和青年人的住房压力，促进社会公平和谐。2024 年，政府工作报告在 部署当年任务时也强调了“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。 加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求。” 这表明政府将持续推动房地产市场的健康发展，通过增加保障性住房的供给和完善商品房市场制度，来满足居 民的住房需求，促进房地产市场与新型城镇化的协调发展。另一方面，随着城镇化水平的提高和对增量扩张资 源环境的制约，推进建成区环境品质提升、关注存量更新逐渐成为超大特大城市规划建设的重点。2023 年 7 月， 国务院办公厅印发《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》，要求在超大特大城市积极稳 步实施城中村改造，加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘 活改造各类闲置房产。城中村改造既能创造有效供应，又能激发有效需求，对房地产板块也起到了有力支撑。

房地产板块估值已处于历史极低位水平。当前房地产板块市净率约为 0.61，处于 0.88%的历 史极低分位点上。在近十年中选取房地产板块发展较快且未发生监管明显收紧现象的 2015 年中至 2020 年中 5 年时间观察，房地产板块的市净率与其对应未来一年收益率之间呈现一定的负相关关系。在通过回归拟合得到 的趋势线上，当前市净率所对应的未来一年收益率约为 6.65%。近期，多地放松房地产限制性政策，以扩大可 购房人群范围和放宽购房杠杆约束为主要方式，包括取消房贷利率下限、降低首付款比例等措施，促进房地产 市场企稳。然而，从市场表现来看，房地产市场仍陷于调整阶段，行业基本面暂未出现质的改善。随着政策效 果逐渐显现，预计房地产市场情绪将逐渐修复，下半年或将有更多城市楼市有望企稳，整体市场将会出现量价 降幅同时收窄，也将带动权益市场上房地产板块逐步筑底修复。

（四）公用事业板块

新型城镇化的推进对城市基础设施、公共服务设施等扩容提出新要求。观察国际经验可以发现，城镇化进 程中，居民对更高品质生活的追求、低效运营下财政趋紧以及不断上升的维护成本，这些因素共同促使了众多 成熟经济体对公共事业领域进行改革，导致相关服务价格呈现上升趋势。在城镇化发展的中后期阶段，国外市 场在公共事业产品定价上普遍展现出上调的倾向。我国新型城镇化逐渐步入中后期，预计将对公用事业板块起 到强力支撑，例如《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》等文件中明确提出“促进市政公用设施 提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能”。今年 5 月 23 日，在济南召开的企业和专家座谈 会上也就深化电力体制改革等事项提出意见建议。即将到来的三中全会或将涉及深化电力体制改革的内容，包 括发电端的绿电市场化消纳和用电端的电力市场化定价。在新型城镇化推进过程中，具体受益行业或将包括能 源、电力、燃气、环境等。

公用事业板块估值处于历史低位水平。当前公用事业板块市盈率约为 18.3，处于 12.8%的历 史分位点上。公用事业板块过去十年的市盈率与其对应未来一年收益率之间呈现非常强的负相关关系，在通过 回归拟合得到的趋势线上，当前市盈率所对应的未来一年收益率约为 18.6%。随着新型城镇化持续推进，以及 以电力为代表的公用事业板块相关体制改革逐步深化，未来公用事业板块的上升空间或将持续打开。

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