2024年人口趋势下的改革方向

一、未来已来：中国人口三大趋势

（一）老龄人口：老龄化速度快且城乡分化日益加大

2023 年中国已经处于中度老龄化阶段，65 岁以上人口占总人口的比例达 15.4%。 国际通行规则中，65 岁是老龄人口的划分标准。 65 岁及以上人口占总人口的比例大于 7%，意味着一个社会步入老龄化阶段；7%-14%则为轻度老龄化阶 段；14%-20%为中度老龄化阶段；20%以上为重度老龄化阶段。 用 65 岁及以上老年人口与劳动年龄人口（15-64 岁）的比重来衡量老年人口负担。该比例称为老年抚养 比，即每 100 名劳动年龄人口需要负担多少位老人。

中国老龄化程度持续推进，随着婴儿潮退休，中国到 2051 年老龄化程度达到高潮。 中国的老年抚养比从 2013 年开始明显增长，从 13.08%增长至 2023 年的 22.5%。随着 1963-1970 年这波婴 儿潮人口退休，数年后老龄化程度、老年抚养比的增长都将进一步提速。 我们前期报告《央地关系之财政支出》中，根据联合国对我国分年龄人口预测数据为基础进行大致匡算， 将男 60 岁、女 50 岁以上人口视为退休人口。测算结果显示我国退休人口将持续攀升，直至 2051 年达到高峰 （5.9 亿人），随后开始有所回落。 2014 年、2023 年、2031 年、2047 年前后几年退休人口增量边际变化较大，主要是对应了当年的婴儿潮， 我国出生人口的阶段性峰值基本出现在 1954 年、1963 年、1970 年、1987 年，与退休人口增量加快的年份大约 相差 60 年左右。 从当前至 2051 年，四个退休人口增量边际加快的阶段，老龄化程度和老年抚养比都将进一步抬升。 人口老龄化程度区域间差异不断加大，乡村老年抚养比远高于城镇（差距可达 50%）。 分区域看，东北和川渝地区老龄化程度较深，均超过 17%。江西、福建和贵州三省老龄化程度最低，老龄 化程度低于 13%。老龄化程度深的省市，城镇老龄人口多于乡村。 从中国总的城镇和乡村结构来看，乡村老年抚养比为 30.94%，远高于城市的 16.51%，和镇的 19.37%。重 庆和江苏的乡村老年抚养比最高，分别为 46.87%和 44.14%。

（二）新生人口：低生育率和育龄妇女数量下降并存

2023 年我国出生人口 902 万人，育龄妇女综合生育率已不足 1.2，建国以来新低。 低生育率的现状主要有四方面因素影响：一是育龄妇女规模持续缩减；二是婚育年龄不断推迟；三是年轻 人群生育意愿走低；四是不孕不育比例偏高。 第七次人口普查数据显示，按年龄从大到小，育龄妇女人数趋势减少。未来 15 年内 15~49 岁的生理育龄 妇女规模年均减少 286 万人。2020 年，年龄在 29-34 岁的育龄妇女规模均在 1000 万以上，而年龄在 18-23 岁的 育龄妇女规模仅有 700 万左右。 根据国家卫生健康委员会调查，育龄妇女平均打算生育子女数从 2017 年的 1.76 个下降到 2021 年的 1.64 个，其中“90 后”“00 后”分别仅为 1.54 个和 1.48 个，年轻人群的生育意愿持续走低。 未来中国出生人口波动下行，每十年下降一个台阶（100 万）。

国务院发展研究中心最新发布的《中国发展报告 2023》称，出生率延续降低水平将主导中国人口变化的 长期趋势，预计未来年度出生人口约每十年下一个百万台阶。 联合国《世界人口展望 2022》分别在高、中和低生育率假设下对中国出生人口进行了预测。 考虑到联合国统计的 2022 和 2023 年中国人口数据与国家统计局数据存在偏差，我们使用历史数据对联合 国预测数据进行调整。经调整后出生人口预测结果显示，中国出生人口在各阶段同样呈现波动下行趋势。 出生率下行会将人口压力逐一传导至幼儿园（2022）、小学（2024）、中学（2030）以及大学教育体系。 目前出生率下降已经对幼儿教育行业造成显著影响，幼儿园在园人数在 2020 年见顶。 2017 年以来，全国每年的新生儿数量都比前一年减少 100 万到 200 万，每年出生人口的减少，都会体现在 三年后的幼儿园生源缺口上。 作为出生人口萎缩冲击波的前沿阵地， 幼儿园数量在 2022 年出现 2008 年以来首次缩减，2023 年全国幼 儿园数量 27.44 万所，相较于 2022 年再次减少 1.48 万所，在园幼儿数减少 534.55 万人。 接下来，人口萎缩的冲击也即将蔓延到小学、中学乃至大学，小学生和初中生在校人数峰值将分别于 2024、2030 年到来，此后将快速下滑。

（三）劳动人口：劳动力规模依然庞大但逐渐老化

劳动人口规模和比重持续下降，但总规模依然庞大，当前仍有劳动人口近 10 亿。 我国劳动年龄人口占比高峰在 2010 年达到（74.5%）；2020 年劳动人口占比已经 70%，到 2023 年为 68.3%。 我国 15-64 岁劳动年龄人口规模在 2013 年达到峰值（10.1 亿人），随后逐年下降；到 2023 年劳动人口规 模降至 9.6 亿人。

人口老龄化程度加深，中国劳动力人口年龄也在加大，目前年龄均值已在 40 岁。 根据中央财经大学中国人力资本与劳动经济研究中心发布的《中国人力资本报告 2023》，全国劳动力人 口平均年龄呈上升趋势，正逼近 40 岁。 全国劳动力人口平均年龄从 1985 年的 32.25 岁上升到 2021 年的 39.42 岁，其中城镇从 1985 年的 33.03 岁 上升到了 2021 年的 39.16 岁，农村从 1985 年的 31.99 岁上升到了 2021 年的 39.82 岁，而乡村男性劳动力的平 均年龄超过 40 岁，为 40.39 岁。 未来新增适龄劳动人口将先升后降，或于 2038 年附近达到阶段峰值（1786 万人），约在 2044 年左右才 低于 1000 万人。 未来十五年，每年都有约 1500 万人进入劳动力市场，并且学历水平普遍较高。 尽管法定工作年龄是 18 岁，但考虑到近几年来应届生中硕士和博士比例不断增加，拉高了参加工作的平 均年龄。 假设 22 岁参加工作，新增劳动力人口的峰值或在 2038 年附近，正好对应 2016 年出生人口高峰期。

二、人口流向：虹吸“极”逐步显露

（一）地域两极：东部沿海和成渝呈现两个人口虹吸极

中国有 19 个国家级城市群，全面形成“两横三纵”城镇化战略格局。 2000 年以来，珠三角、长三角在内的东部沿海地区城市群规模扩张了 1.44 亿人。 先看集聚规模，19 个城市群所集聚的人口由 9.44 亿扩大到 11.14 亿，从第五次到第七次人口普查的 20 年 间净增 1.7 亿，高于同期全国人口增量（1.44 亿）。也就是说城市群人口除自身增长外，还从其他地区吸纳了 2000 多万人。 再看集聚速度，绝大多数城市群在 2000-2020 年期间的人口增速均高于所在区域，尤其是珠三角、长三 角，城市群人口增长速度遥遥领先其他城市群。 尽管有些区域人口负增长，但城市群人口逆势增长，如山西中部城市群、呼包鄂榆城市群。

2010 年以来，部分人口回流中西部，成渝城市群人口扩张速度明显加快。 2010-2020 年，部分人口回流中西部，东部、中部、西部、东北地区常住人口年均增长分别为 1.08%、 0.22%、0.61%、-1.05%，常住人口占比变化分别为 2.2、-0.8、0.2、-1.2 个百分点。

（二）城市能级：一线和新一线的人口吸附能力持续

2023 年，一线城市人口由降转增，长三角、珠三角城市群人口增量明显。 上海、深圳人口增量超 10 万，深圳增量最高，广州增加 9.3 万人，北京增长 1.5 万人。 东南沿海部分城市群进一步彰显较强人口吸引力，长三角、珠三角城市群人口增量明显。 除一线城市外，新一线城市亦受欢迎，人口延续了增长趋势。 2023 年人口增量前四的城市，均为新一线城市，且都是省会城市，分别是合肥（增长 21.9 万人）、郑州 （增长 18 万人）、杭州（增长 14.6 万人）、成都（增长 13.5 万人）。长沙和西安人口增量表现也毫不逊色， 分别增长 9.3 和 8.2 万人。 还有部分中西部核心城市，如贵阳，人口吸附能力也不差。2021-2023 年，每年人口增量均超 10 万。 合肥承接了长三角城市群的产业转移，自身汽车、显示屏等产业发展强劲，成都则受益于成渝双城经济 圈的政策支持，创造了许多就业岗位。

（三）省内人口向单核或者双核城市集聚

省内人口有向单核或双核城市集聚的趋势。 单核省份如湖北省，省内人口向武汉集聚。2023 年湖北省总人口较上年下降 6 万人，多数地级市人口也有 所下降，常住人口数大幅上升的仅有省会武汉市，增加了 3.5 万人。 双核省份如山东省，省内人口向青岛和济南集聚。2022 和 2023 年在山东省总体常住人口数下降 7.21 万和 39.82 万的情况下，青岛市常住人口分别增加 8.54 万和 2.94 万人，济南市则增加了 7.9 万和 2.2 万人，其他地 级市常住人口则基本都在减少，人口向青岛和济南双核城市集聚。

三、改革方向之一，民生领域四个改革重点

人口总量和结构重大变化，首先对民生领域带来影响。 二十大报告指出，我国“城乡区域发展和收入分配差距仍然较大；群众在就业、教育、医疗、托育、养 老、住房等方面面临不少难题”。 民生建设不平衡、不充分问题是个老问题，就业、教育、医疗、养老、生育这些领域都是新征程上我国民 生领域改革的重点。

（一）应对劳动力趋势，未来或有职业教育改革

今年《政府工作报告》提出的城镇新增就业和城镇调查失业率是重要的宏观经济指标，反映了政府对就业 的高度重视。中短期来看高校毕业生规模仍达千万级，就业压力波峰尚在。 目前就业的主要矛盾集中在青年人群，结构性特征日益突出。 根据教育部的最新统计数据，2024 年全国高考报名人数激增，已达到 1342 万人，相比去年增长了 51 万 人。2024 届全国普通高校毕业生规模将达到 1179 万人，较去年增加 21 万。 5 月份全国城镇 16—24 岁劳动力失业率为 14.2%，全国城镇 25—29 岁劳动力失业率为 6.6%，均高于全国 城镇调查失业率（5.0%）。 青年失业率偏高的同时，我们发现就业市场供需格局存在结构性错配。 根据智联招聘发布 2024 大学生就业力调研报告，大专学历应届毕业生获得 offer 的比率最高，为 56.6%， 且高于去年的 54.4%，还高于本硕博学历应届毕业生 offer 获得率。 本科、硕博学历应届毕业生的 offer 获得率分别为 45.4%、44.4%，均低于去年的 47.5%、56.7%。大专学 历毕业生拥有技能优势，并对自身的学历差距有比较清晰的认知，使其 offer 获得率更高。

长期解决就业供需格局错配，职业教育改革或是一个重要方向。 人力资源和社会保障部数据显示，技能劳动者的求人倍率长期保持在 2 左右，技能型人才缺口高达 2000 万左右。目前我国高技能人才仅占就业人口总量的 7%，远低于发达国家 40%—50%的水平。产业工人要后继 有人，提高职业教育质量是前提。 十九大报告提出把职业教育摆在更加突出的重要位置，推进职业教育改革，提高职业教育质量，增强职业 教育适应性，建立健全适应社会主义市场经济和社会发展需要、符合技术技能人才成长规律的职业教育制度体 系。 二十大报告再次明确了职业教育的重要地位和产教融合这一职业教育办学模式的重要作用。指出“统筹职 业教育、高等教育、继续教育协同创新，推进职普融通、产教融合、科教融汇，优化职业教育类型定位。”

（二）应对老龄化趋势，推进养老金第二和第三支柱

当前中国人口老龄化程度加速，未来 5-10 年社保缺口压力显性化。 2019 年中国社科院发布《中国养老金精算报告 2019-2050》，2019 年全国城镇企业职工基本养老保险基金 累计结余为 4.26 万亿元，此后将持续增长，到 2027 年达到峰值 6.99 万亿元，然后开始迅速下降，到 2035 年 耗尽累计结余。

中国保险行业协会于 2020 年发布的《中国养老金第三支柱研究报告》指出，未来 5-10 年时间，我国预计 会有 8 万亿-10 万亿元的养老金缺口，且缺口将随时间推移进一步扩大。 一个国家成熟的养老体系主要由三支柱构成：第一支柱（政府主导）、第二支柱（企业主导），第三支柱 （个人主导）。发达国家养老金收入较高，主因三支柱支撑退休之后养老生活。 目前中国第一支柱基本养老保险一支独大；第二支柱覆盖率低，规模相对不足；第三支柱刚刚起步。 二十大报告强调要“健全社会保障体系”，“发展多层次、多支柱养老保险体系”，明确了今后五年乃至 更长时期改革完善养老保险的重点任务。

（三）应对医疗保障不足，深化医药卫生体制改革，完善多层次医疗保障体系

当前医保基金支出压力较大，个别省份出现基金赤字。 国家医保局的数据显示，近年来医药费用年增幅在 8%左右，2021 年与 2011 年相比，全国次均住院费用 由 6632 元上涨到 11003 元，十年间涨幅约 66%；全国次均门诊费用由 180 元上涨到 329 元，涨幅约 83%；全 国人均就诊次数由 4.7 次提高到 6.0 次，增幅约 28%。 近年来居民医保基金运转紧平衡，2022 年收入 10128.9 亿元、支出 9353.4 亿元，结余率仅为 7.6%，个别 省份出现基金赤字。 今年 6 月，国务院办公厅关于印发《深化医药卫生体制改革 2024 年重点工作任务》的通知，号召深入推 广三明医改经验，进一步完善医疗卫生服务体系，推动公立医院高质量发展。

三明在医改前的 2010 年和 2011 年，统筹基金分别亏空 1.43 亿和 2.058 亿。 从 2012 年起，三明严控药品价格，组织采购联盟，专门负责统一的药品和耗材采购，耗材占医院收入从 改革前的 60.8%降低到 2020 年的 32.5%，压低设备价格使得检查化验价格降低；此外，还改革薪酬体系，年薪 计算由基础工分+工作量工分+奖惩工分（年薪+奖金），降低了医生对于不合理收入的预期。 自改革开始，三明全市的城镇职工医保基金连续保持盈余，医生收入不断提高、药品价格大幅下降。

社会成员的收入差距与消费差距仍会存在，不同人群处于不同阶层是一个客观事实。通过构建多层次医疗 保障体系来解除全民疾病医疗后顾之忧、提升全民健康素质无疑是现阶段十分重要的民生保障工程。 2020 年《中共中央 国务院关于深化医疗保障制度改革的意见》（中发〔2020〕5 号）文件提出多层次医 疗保障体系建设的目标，坚持以人民健康为中心，加快建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持 续的多层次医疗保障体系；明确了多层次医疗保障制度的框架，以基本医疗保险为主体，医疗救助为托底，补 充医疗保险、商业健康险、慈善捐赠、医疗互助共同发展的医疗保障制度体系。 法定医疗保障制度肩负着满足全体人民基本医疗保障需求的使命，是多层次医疗保障体系的主体性制度安 排，是解除全体人民疾病医疗后顾之忧的根本制度安排。 商业健康保险肩负着满足社会成员超过法定医疗保障之上的医疗保障与健康提升需求的使命，是人民群众 特别是高收入阶层获得更好的健康服务的有效途径。 慈善医疗是助力低收入困难群体解决疾病医疗问题的社会补充机制，遵循慈善与互助法则。

（四）应对生育率偏低，或启动生育补贴和税收减免

二十大报告提出，“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”。 自放开三孩政策以来，越来越多地方出台或拟出台生育补贴的相关政策。具体政策主要包括提供男女平等 育产假、提高经济补贴（现金、税收减免）、提供托幼服务、促进就业性别平等方面，旨在构建生育友好型社 会。 降低生育成本最主要、最直接的方式就是发放生育补贴。针对出生孩次、年龄，出生补贴力度有所不同， 目前生育补贴政策主要由地方政府出台。

如今年 5 月，合肥发布《育儿补贴实施方案》，生育第 2 个子女，给予 2000 元的一次性补贴；生育第 3 个子女，给予 5000 元的一次性补贴。 面对总和生育率下降及少子化现象，各国早已出台现金奖励、税收优惠等提振生育率的相关政策。参考发 达国家经验，中国未来或在生育补贴方面政策力度加大。 日本早在 1994 年起推出提振生育率相关政策，包括对儿童保育教育支持、育儿家庭支持及育儿父母就业 支持等方面。而韩国生育率政策推出较晚，直到 2006 年韩国在其总和生育率降至 1.1 时才推行“低生育与老龄 化社会基本计划”。 欧洲地区，以德国为例，在现金奖励和税收优惠方面支持更大。德国有子女津贴和税收减免，目前所有 0-18 岁的孩子均可领取 250 欧元/月的补贴，税收减免大约可以覆盖 0-18 岁孩子抚养成本的 36.5%。

四、改革方向之二，多极增长兼顾区域平衡

（一）统一大市场，商品要素资源或向“人口极”地区集中

建设全国统一大市场体现了中国式现代化更好实现效率与公平相兼顾、相促进、相统一的特点。 市场资源是我国的巨大优势，建设全国统一大市场是构建新发展格局的基础支撑和内在要求。

近年来，党中央、国务院先后制定印发了一系列政策文件，着力打破市场壁垒与地区分割，以增强市场竞 争的公平有序。 2022 年 4 月，党中央、国务院出台《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，党的二十 大报告也指出：“以推动高质量发展为主题，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，增 强国内大循环内生动力和可靠性。” 国务院 2024 年 6 月 6 日公布的《公平竞争审查条例》将于 8 月 1 日起施行。《条例》从四个方面明确 19 项政策措施不得包含的内容，建立一个涵盖经营主体生命全周期、经营全链条的审查标准体系。 条例要求没有法律、行政法规依据或者未经国务院批准，不得给予特定经营者税收优惠，实施选择性、差 异化财政奖励或者补贴，也不得在要素获取、行政事业性收费等方面给予特定经营者优惠，目的就是防止有的 经营者凭借某些特殊政策来获取不正当的竞争优势。 建立全国统一大市场，就要允许生产要素市场化，在土地、劳动力、资本等传统要素市场中，土地的市场 化改革相对滞后，因此潜力很大。 今年 2 月 29 日，中央全面深化改革委员会召开第四次会议，审议通过了《关于改革土地管理制度增强对 优势地区高质量发展保障能力的意见》等重要改革举措。 当前经济发展正在从主要依靠增加投入的粗放式发展，向依靠技术进步、组织优化等带动的效率提升转 变。土地管理制度改革有望成为这盘发展大棋的“棋眼”，起到盘活全局的关键作用。 尊重客观规律，允许人口、土地和资金向优势区域集中，形成以京津冀、长三角、粤港澳大湾区、成渝等 城市群为主要形态的增长动力源，这些区域重大战略正在为新时代中国经济高质量发展提供强大支撑。

（二）财税改革，基建财政向区域均衡民生财政转型

随着地方基本城市建设支出中枢下移，民生支出占比将不断抬升。 参考不同国家财政支出结构，我国经济事务类支出 23%的占比显著偏高，未来地方基本城市建设支出占比 将不断缩小。民生领域中，我国仅教育支出不落下风，11%的占比仅次于英美，高于加拿大和德法。8%的医疗 健康支出和 27%的社会保障支出占比，相比其他国家系统性偏低，是未来民生支出扩张的主要方向。 各地人口流动与人口结构差异未来将进一步凸显，未来中央社保统筹力度将进一步加大。 养老保险全国统筹工作分两步推进。 第一步，2018 年启动基金中央调剂制度作为过渡性措施，2018 至 2021 年中央共跨省调剂资金 6000 多亿 元，规模与占企业职工基本养老保险支出的比例逐年扩大。从各省上缴下拨情况看，广东、北京、江苏、福建、 浙江、山东六省市为主要的净上缴省份，辽宁、黑龙江、吉林、内蒙古是主要的净下拨省份，而东北三省的净 下拨金额占比超过 65%。 第二步，全国统筹制度于 2022 年 1 月正式实施。2022 年通过全国统筹调剂基金跨省转移养老基金 2440 亿 元，2023 年进一步上升至 2716 亿元，增长 11.3%。

（三）科技突破，锚定科技强国战略目标（2035 年）

中高端制造业是实现技术追赶和效率提升的最有效部门，是经济增长的引擎。 中国式现代化要靠科技现代化作支 撑，实现高质量发展要靠科技创新培育新动能。必须充分认识科技的战略先导地位和根本支撑作用，锚定2035 年建成科技强国的战略目标，加强顶层设计和统筹谋划，加快实现高水平科技自立自强。 中国共产党历来高度重视科技事业发展。 2015 年 5 月，国务院印发《中国制造 2025》， 明确提出要提升中国在全球价值链中的位置，大力发展中 高端的科技制造业，在关键基础材料和核心基础零部件上要实现较高的自主制造能力。 十八大报告提出加快建设创新型国家的战略任务，确立 2035 年建成科技强国的奋斗目标。 二十大明确了以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的中心任务，明确了到 2035 年建成科技 强国的战略目标。 此次讲话明确指出，要聚焦现代化产业体系建设的重点领域和薄弱环节，针对集成电路、工业母机、基础 软件、先进材料、科研仪器、核心种源等瓶颈制约，加大技术研发力度，为确保重要产业链、供应链自主安全 可控提供科技支撑。要瞄准未来科技和产业发展制高点，加快新一代信息技术、人工智能、量子科技、生物科 技、新能源、新材料等领域科技创新，培育发展新兴产业和未来产业。要积极运用新技术改造提升传统产业， 推动产业高端化、智能化、绿色化。

（四）服务业发展，优质高效并且强就业吸纳

服务业是稳增长、促就业和惠民生的主要力量。2023 年服务业增加值比上年增长 5.8%，服务业增加值占 国内生产总值比重达到 54.6%，对国民经济增长的贡献率为 60.2%。 党的二十大报告指出，构建优质高效的服务业新体系，推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融 合。巩固服务业强劲复苏态势、推动服务业快速优质发展，继续发挥服务业对经济增长的主引擎作用。 目前多省市已出台关于加快构建优质高效服务业新体系的支持政策。 2024 年 5 月，浙江省人民政府办公厅印发《推动浙江服务业高质量发展三十条措施》，提出打造全球新兴 产业科创高地、全球现代物流发展高地、全球数字贸易高地、全国品质生活高地等“六大高地”的三十条措 施。 2024 年 6 月，四川省人民政府办公厅出台《关于加快构建优质高效服务业新体系推动服务业高质量发展的 实施意见》，指出加快构建优质高效服务业新体系，促进服务业供需更好适配，推进服务业强省建设。

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