2024年财政分析手册（2023版）：政府性基金篇

一、什么是政府性基金

1、政府性基金的概念

根据《政府性基金管理暂行办法》1，政府性基金是指各级人民政府及其 所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特 定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征 收的具有专项用途的财政资金。 随着上世纪 80 年代“分灶吃饭”和“包干制”的推行，预算外资金不 断膨胀和扩大。1983 年开征“国家能源交通重点建设基金”2，1989 年 开征“预算外调节基金”3，各类“费”和“金”纷纷出台。 为规范预算外资金的管理，1996 年 7 月，国务院发布《关于加强预算外 资金管理的决定》4，要求从 1996 年起将养路费、车辆购置附加费、铁 路建设基金、电力建设基金、三峡工程建设基金、新菜地开发基金、公 路建设基金、民航基础设施建设基金、农村教育事业附加费、邮电附加、 港口建设费、市话初装基金、民航机场管理建设费等 13 项数额较大的 政府性基金（收费）纳入财政预算管理。同年 12 月，《政府性基金预算 管理办法》5发布，对基金预算的级次划分、编制方法、科目设置等做出 了具体规定。 《中华人民共和国预算法》6将政府性基金预算定义为在一定期限内向特 定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资金，专项用于特定公共事业 发展的收支预算。相比政府性基金的概念，删去了“无偿”二字。

2、政府性基金的变迁

政府性基金的管理制度源于 1990 年。在此之前，国家对政府性基金的 管理权限没有明确的规定，以致基金违规设立、资金任意使用的问题较 为严重。根据 1990 年 9 月发布的《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各 种摊派的决定》7，各种政府性基金的审批权集中在财政部，由财政部会 同有关部门审批，重要的报国务院批准。此后，政府性基金的管理制度 不断细化加严，国务院和财政部陆续下发关于审批管理和监督的文件。

1995 年以来，国家开始对各种基金进行了清理整顿。1995 年 4 月发布 的《国务院办公厅转发财政部、审计署、监察部对各种基金进行清理登 记意见的通知》8指出“全国清理登记各种基金的工作由财政部、审计署、 监察部负责，办公室设在财政部”。2002 年 4 月，《财政部关于公布取消 部分政府性基金项目的通知》9宣布取消 277 项基金项目。2009 年 11 月，《关于进一步加强地方政府性基金预算管理的意见》10指出“已明确 取消和违反审批管理规定越权设立的基金项目要坚决停止征收”。2010 年 9 月，财政部印发《政府性基金管理暂行办法》11，标志着政府性基 金进入规范发展阶段。 全国政府性基金项目数量在整顿过程中不断减少。2004 年，政府性基金 目录已从 2000 年的 327 项骤减为 31 项。2016 年国家进一步清理收费 基金，停征价格调节基金等 3 项政府性基金，整合归并散装水泥专项资 金等 7 项政府性基金 12。2017 年 4 月 1 日起，国务院取消城市公用事 业附加和新型墙体材料专项基金 13。2021 年 3 月财政部发布《关于取 消港口建设费和调整民航发展基金有关政策的公告》14宣布自 2021 年 1 月 1 日起取消港口建设费。

近年来，财政部也在不断下调政府性基金的征收标准。2017 年 3 月财 政部发布的《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》15、2018 年 4 月发布的《关于降低部分政府性基金征收标准的通知》16、2019 年4 月发布的《关于调整部分政府性基金有关政策的通知》17以及 2021 年 3 月发布的《关于取消港口建设费和调整民航发展基金有关政策的公告》 18针对政府性基金的征收标准进行了调整，具体涉及到的项目有残疾人 就业保障金、文化事业建设费、国家重大水利工程建设基金和民航发展 基金等。

3、财政预算科目中的政府性基金

目前我国的财政预算体系以四张财政收支表（“四本账”）为框架，政府 预算“四本账”对应的四本预算是一般公共预算、政府性基金预算、国 有资本经营预算和社会保险基金预算。财政第一二本账是财政收支的核 心。

“四本账”对应不同的用途，但彼此间存在一定的资金往来，即四本账 资金平衡。从政府预算赤字到实际赤字的拓展主要通过结调资金完成， 只有第一本账可以列赤字，第二、三本账可以向第一本账调入资金以弥 补实际赤字。其中，政府性基金收入大于支出的部分，大部分会调入一 般公共预算，少部分会用于结转下年使用，政府性基金收入是结调资金 的主要来源。此外，政府性基金预算部分结转资金可以用于补充一般公 共预算独有的预算稳定调节资金，列政府性基金预算支出的“政府性基 金预算调出资金”科目。2015 年起第二、三本账便开始承担着调入公共 财政、填补财政缺口的重要责任，目前这一任务基本由第二本账完成， 第三本账占比很小。但第三财政便兼具了中央政府及企业的双元特性， 可以有效“填补”第二本账的下滑缺口，长远来看第三本账弥补缺口的 比例会有所上升。

政府性基金是财政第二本账的主体，构成了财政预算中“政府性基金预 算收支科目”的主要部分。2015 年之前，《全国政府性基金目录清单》 中除“教育费附加”外的项目均被纳入政府性基金预算管理，超过半数 政府性基金收入科目同时被列入基金目录。此后，虽然财政部将“地方 教育附加”等多项政府性基金转列一般公共预算，但截至 2023 年，27 项政府性基金收入科目中仍有 17 项来自于全国政府性基金目录清单中 列示的政府性基金。 2023 年的《全国政府性基金目录清单》19中共包含 20 项政府性基金， 其中铁路建设基金、民航发展基金等 14 项基金可在《2023 年政府收支 分类科目》20中找到对应的政府性基金收入项目，但其余 6 个项目则被 纳入一般公共预算范畴。具体来说，教育费附加自 1997 年出现一般预 算与基金预算的分类时 21起就已归属于一般预算收入；另外 5 项则在 2014 年根据《财政部关于完善政府预算体系有关问题的通知》22划入了 一般公共预算收入。

二、政府性基金预算管理

1、政府性基金预算的项目分类

《2023 年政府收支分类科目》2310301 款“政府性基金收入”下共包含 27 项具体的政府性基金收入。其中，农网还贷资金收入等 16 项来自《全 国政府性基金目录清单》；车辆通行费和污水处理费 2 项来自《行政事业 性收费目录清单》；国有土地收益基金收入等 3 项反映从土地出让等方式 中获取的有关收入；抗疫特别国债基金收入等 3 项反映有关特别国债的 基金收入；彩票公益金收入等 2 项反映彩票发行获取的收入；其他政府 性基金收入则反映除上述项目以外的政府性基金收入。 政府性基金预算的编制原则是“以收定支”，因此在政府性基金预算中， 收支一一对应，包含 24 个细分项。不考虑专项债收入，2022 年全国政 府性基金收入中，国有土地使用权出让收入占比最大（83.86%），同时， 其他占比较大的有城市基础设施配套费收入（2.34%）、国有土地收益基 金收入（1.83%）、彩票公益金收入（1.40%）和可再生能源电价附加收 入（1.39%）。

地方政府性基金收入是全国政府性基金收入的主体，土地出让相关收入 是政府性基金收入的最大构成。2022 年全国政府性基金预算收入 77879 亿元，分中央和地方看，中央政府性基金预算收入 4124 亿元，地方政 府性基金预算本级收入 73755 亿元，地方政府性基金收入占比约为 95%，是全国政府性基金收入的主体，主要原因是国有土地使用权出让收入主要归属于地方政府。分项目看，对于土地出让相关收入，国有土 地使用权出让收入 66854 亿元，国有土地收益基金收入 1426 亿元，农 业土地开发资金收入 99 亿元，三者共计占比约 86%，是政府性基金收 入的重要组成部分。

政府性基金收入的资金归属

现存的 27 项政府性基金收入中有 12 项全部归属中央，7 项全部归属地 方，剩余 8 项为中央与地方共用科目，分别是农网还贷资金收入、国家 电影事业发展专项资金收入、大中型水库库区基金收入、彩票公益金收 入、国家重大水利工程建设基金收入、污水处理费收入、彩票发行机构 和彩票销售机构的业务费用和其他政府性基金收入。 7 项地方收入中，国有土地收益基金收入、农业土地开发资金收入、国 有土地使用权出让收入、城市基础设施配套费收入 4 项按照《2023 年政 府收支分类科目》为中央与地方共用收入，主要因为新疆建设兵团上交 中央，但在实际层面，除新疆建设兵团外其余均为地方收入，因此认定 其均为归属于地方。

政府性基金收入的征收部门

推进非税收入征收职能划转至税务部门是贯彻中共中央《深化党和国家机构改革方案》24的具体措施之一。2018 年 3 月，《国务院机构改革方 案》25发布，提出将国税地税机构合并，由税务部门承担非税收入征管 职责。同年 8 月，五部门联合召开社会保险费和非税收入征管职责划转 工作动员部署会议 26，要求在年底前完成第一批非税收入的划转工作， 自次年 1 月 1 日起由税务部门征收，非税收入征收职责划归税务部门的 进程由此开始。作为非税收入的重要组成部分，现存的 27 项政府性基 金收入中有 9 项曾发生征收部门变动，均为划转至税务部门。

政府性基金收入的科目变动

我们比对了 2014 年-2022 年的全国政府性基金收入决算表。整体来看， 多数项目均保持稳定，政府性基金项目的变动主要发生在 2014-2016 年，2017 年以后未出现较大变动。 2020 年政府性基金收入决算表下方列出的抗疫特别国债收入纳入广义 财政赤字，2021 年政府性基金收入决算表下方还列出了从一般公共预算 调入资金，2022 年政府性基金收入决算表下方还列出了中央单位特殊上 缴利润和从一般公共预算调入资金。

2、政府性基金预算的勾稽关系

2010 年 9 月 10 日，财政部发布《政府性基金管理暂行办法》27，规定 政府性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转 下年安排使用”的原则。在编制政府性基金预算时，因遵循“以收定支” 的原则，因此政府性基金预算往往是收大于支的，每年政府性基金收入 大于政府性基金支出的部分会在全国政府性基金支出决算表中政府性基 金预算调出资金和收入大于支出两个部分体现。

中央政府性基金收入总量主要由中央政府性基金收入、上年结转收入和 地方上解收入构成，但在各年度还可能包含其他特殊收入。例如，2020 年决算报表中包含抗疫特别国债收入；2021 年决算报表中包含从一般公 共预算调入资金；2022 年决算报表中包含从一般公共预算调入资金和中 央单位特殊上缴利润；2023 年预算报表中包含从一般公共预算调入资金 和中央单位特殊上缴利润。地方政府性基金收入总量包括地方政府性基 金本级收入，中央政府性基金转移支付和地方政府专项债务收入。 全国政府性基金收入总量主要由三部分构成：全国政府性基金收入，地 方政府专项债务收入和上年结转收入。其中，全国政府性基金收入为中 央政府性基金收入与地方政府性基金本级收入之和，即政府收支分类科 目中 10301 款“政府性基金收入”和 10310 款“专项债务对应项目专项 收入”对应的全国总收入。另外，在中央政府性基金收入总量中包含抗 疫特别国债收入等特殊项目时，全国政府性基金相关收入也会同步体现。 需要注意的是，全国政府性基金相关收入不等于中央政府性基金收入总 量与地方政府性基金相关收入的总和，原因在于后两项包含的地方上解 收入和中央政府性基金转移支付仅是政府性基金收入的内部结构调整， 并非真正的外来收入。

与政府性基金收入类似，政府性基金支出大致可分为中央政府性基金支 出、地方政府性基金相关支出和全国政府性基金支出。中央政府性基金 支出分为中央本级政府性基金支出和中央对地方政府性基金转移支付两 部分；地方政府性基金相关支出分为地方政府性基金支出和上解中央支 出两部分，其中上解中央支出近 5 年间仅在 2021 年出现。由于中央对 地方政府性基金转移支付和上解中央支出仅是政府性基金内部的调整， 全国政府性基金支出等于中央本级政府性基金支出与地方政府性基金 支出的总和。

3、政府性基金预算与一般公共预算

近年来，我国加大了政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，主要 从政府性基金转列一般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面 进行。

政府性基金转列一般公共预算

“十三五”时期，财政部完善政府预算体系，建立了将政府性基金预算 中应统筹使用的资金列入一般公共预算的制度机制。2015 年以来，陆续 将 19 项政府性基金转列一般公共预算。“十四五”规划纲要 28中提出“财 政资源统筹”，财政部会加大政府预算的统筹力度，推动将支出内容相近 的资金纳入一本预算管理。

政府性基金补充一般公共预算

财政部推进财政资金统筹使用，盘活存量资金，将政府性基金项目中结 转较多的资金，调入一般公共预算。各级政府性基金预算结转资金原则 上按有关规定继续专款专用，结转规模较大的，则调入一般公共预算统 筹使用，《预算稳定调节基金管理暂行办法》29规定，“政府性基金预算 结转资金规模超过该项基金当年收入 30%的部分，应当补充预算稳定调 节基金。”2015-2020 年期间，中央政府性基金补充中央预算稳定调节基 金总计 411 亿元。 政府性基金补充预算稳定调节基金规模具体勾稽关系如下： （1）补充预算稳定调节基金规模=政府性基金收入大于支出-30%*政府 性基金收入决算数； （2）政府性基金上年结转收入=政府性基金上年收入大于支出-补充预算 稳定调节基金。

三、政府性基金预算与土地出让

土地出让收入是国有土地使用权出让收入的简称，是政府以出让等方式 配置国有土地使用权取得的全部土地价款。国有土地使用权出让收入是 政府性基金预算收入的重要组成部分，该收入全部缴入地方国库，纳入 地方政府性基金预算管理，与公共预算分开核算、分账管理、专款专用， 主要用于征地和拆迁补偿、支农等。

1、土地出让金的前世今生

历史上，“土地出让金”这一科目曾在财政收支科目中直接出现，但在预 算科目不断变更调整的过程中逐渐消失。本节对土地出让金相关预算科 目的演化历程进行了梳理，明确了历史预算科目中的“土地出让金”与 当前土地出让收入之间的联系。

土地有偿使用的早期探索

改革开放后，为适应非公有制经济的发展，土地有偿使用收入在 1979 年以“场地使用费”的形式首次出现。1979 年 7 月通过的《中外合资 经营企业法》30中规定，“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间 提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分， 合营企业应向中国政府缴纳使用费。”这一规定揭开了土地有偿使用的序 幕。 早期的土地有偿使用收入主要以“土地使用费”的形式征收，与此后的 土地出让金存在较大差异。1980 年 12 月的全国城市规划工作会议 31提 出，对占用土地的单位或个人按面积征收城镇土地使用费，作为城镇建 设与维护的资金来源。1982 年 1 月 1 日，深圳开始实施《深圳经济特 区土地管理暂行规定》，率先对国内企业征收土地使用费，辽宁抚顺、上 海、广东广州、江苏 32等地也陆续开始试点征收。

土地出让金“破茧而出”

1989 年，土地使用权有偿出让制度开始在全国范围内实施，“土地出让 金”这一概念正式出现。1989 年 9 月，财政部发布《国有土地使用权 有偿出让收入管理暂行实施办法》33，首次提出了“土地出让金”这一 概念，“指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个 人，按规定向单位或个人收取的土地出让价款。”同年 11 月，财政部修 订《1989 年国家预算收入科目》，在“其他收入类”中增设第 242 款“国 有土地使用权有偿出让收入”，土地出让收入被正式纳入财政预算。 1993 年，财政部将国有土地使用权有偿使用收入划分为土地出让金和 土地收益金（或土地增值费）两部分 34。前者包括政府出让土地收取的 全部价款、续期土地使用权缴纳的土地出让价款和转让行政划拨土地补 交的土地出让价款，后者指土地使用者转让或出租土地使用权时按规定 比例缴纳的价款，并在财政预算中也做出了同步修改，这是财政预算科 目中首次出现“土地出让金”这一科目。

1994 年分税制改革实施，国有土地有偿使用收入全部划归地方。土地 出让金在中央和地方间的分成比例在 1989-1994 年间曾多次发生变动。 1989 年 5 月发布的《关于加强国有土地使用权有偿出让收入管理的通 知》35中规定，土地使用权有偿出让收入 40%上交中央，60%留归地方。 同年 9 月的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》36对该 比例进行了修正，允许各地财政部门预留 20%作为城市土地开发费用， 其余部分按 4：6 在中央和地方间分成。1992 年 9 月，财政部发布《关 于国有土地使用权有偿使用收入征收管理的暂行办法》37，将土地出让 收入划归中央的比例降至 5%。1994 年分税制改革实施 38，将国有土地 有偿使用收入划分为地方固定收入，自此土地出让金全额划归地方。

1999 年起开始征收新增建设用地土地有偿使用费，专项用于耕地开发。 1998 年 8 月，《中华人民共和国土地管理法》39修订通过，规定“新增 建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留 给有关地方人民政府，都专项用于耕地开发。”1999 年 8 月，财政部印 发《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》40，对新增建设 用地土地有偿使用费的征收对象、征收方式、征收标准等做出了具体指 导。财政部也对政府预算收支科目进行了修订，在第 44 类土地和海域 有偿使用收入下新设 4402 款新增建设用地土地有偿使用费收入。 新增建设用地土地有偿使用费与此前的土地出让金存在诸多区别。征收 对象方面，前者的征收对象是取得新增建设用地的县、市人民政府，而 后者的征收对象是取得土地出让权的单位或个人；征收标准方面，前者 按国家在新增建设用地中应取得的平均土地纯收益征收，针对不同地区 划定等别，后者则直接征收土地出让相关的全部价款；使用范围方面， 前者必须专项用于耕地开发，后者则专项用于城市基础设施建设和土地 开发；划分比例方面，前者 30%上缴中央，70%留归地方，后者则自 1994 年起全额留归地方。

2004 年起，国务院要求将部分土地出让金专项用于农业土地开发。2004 年 3 月，为解决土地出让金用于农业农村的比例畸低的问题，国务院发 布《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》41，要 求“将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、宜农未利用地开发、基 本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。”同年 6 月，财政部取消 原财政预算中的“土地出让金”科目，替换为“用于农业土地开发的土 地出让金”和“其他土地出让金”两个科目 42。

土地出让制度进一步完善

2007 年，土地出让收支全面纳入地方预算，建立出让金收支专户，实 行“收支两条线”管理。2006 年 12 月 17 日，国务院办公厅发布《关 于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》43，明确了土地出让金收 入的范围；规定将土地出让收入全部纳入预算管理、缴入地方国库，支 出一律经由预算安排，实行彻底的收支两条线；规范土地出让金使用范 围，提出建立国有土地收益基金。 2006 年 12 月 31 日，《国有土地使用权出让收支管理办法》44发布，细 化土地出让金收支科目，把此前的“国有土地使用权出让金收入”划分 为“国有土地使用权出让金收入”、“国有土地收益基金收入”和“农业 土地开发资金收入”三项，并将“国有土地使用权出让金收入”进一步 分为 4 个目，基本形成了沿用至今的土地出让收入预算科目框架。

2011 年 7 月，财政部接连发布《关于从土地出让收益中计提农田水利建 设资金有关事项的通知》45和《关于从土地出让收益中计提教育资金有 关事项的通知》46，分别要求在土地出让金中按规定比例计提农田水利 建设资金和教育资金，并在“国有土地使用权出让收入”下新设“农田 水利建设资金收入”和“教育资金收入”两个目。 2014 年后，教育资金收入、农田水利建设资金收入、新增建设用地有 偿使用费等陆续转列一般公共预算。2014 年 11 月 21 日，财政部发布 《关于完善政府预算体系有关问题的通知》47，将教育资金收入、农田 水利建设资金收入等用于提供基本公共服务以及主要用于人员和机构运 转等方面的项目转列一般公共预算。2017 年 2 月 5 日，《关于新增建设 用地土地有偿使用费转列一般公共预算后加强土地整治工作保障的通 知》48发布，将新增建设用地土地有偿使用费转列一般公共预算。自此 之后，土地出让金相关预算科目未再发生明显变动。

2、土地出让收入情况

缴纳与入库

按照我国政府会计核算要求，土地出让收支采用“收付实现制”49。土 地出让收入一般由市县国土资源管理部门依据土地出让合同或供地协议 负责征收，具体操作流程 50为：1）国土资源管理部门与国有土地使用 权受让人签订土地出让合同；2）土地出让收入征收部门根据土地出让合 同和划拨用地批准文件，开具缴款通知书；3）国有土地使用权受让人需 要按照合同及时将土地出让收入缴入地方国库，未能及时足额缴纳的， 国土资源管理部门不予核发国有土地使用证。 土地出让收入如何缴纳？根据 2009 年颁布的《关于进一步加强土地出 让收支管理的通知》51，土地出让收入可以分次分期缴纳，一般在一年 内缴清，特殊情况可以在两年内缴清，首次缴纳数额不得低于应缴数额 的 50%。根据 2010 年出台的《关于加强房地产用地供应和监管有关问 题的通知》52，土地出让成交后，必须在 10 个工作日内签订出让合同， 合同签订后 1 个月内必须缴纳出让价款 50%的首付款，余款要按合同约 定及时缴纳，最迟付款时间不得超过一年。虽然 2010 年出台的文件要 求中并未提及“特殊情况下可以在两年内缴清”，但两项政策目前均现行 有效，且在实际落实过程中特殊项目放宽至两年内缴清的情况也仍然是 存在的。

当年签订的土地出让合同价款并不一定在当年全部缴入国库，当年 12月份签订的土地出让合同，出让价款通常在下一年度入库。2009 年全国 土地出让签订合同总价款为 15,910.2 亿元，而当年实际缴入国库的土地 出让收入为 14,239.7 亿元，两者间约 1700 亿元的差额就是分期缴纳导 致的 53。分期缴纳的柔性规定可能会滋生用地者拖欠土地出让价款、不 履行土地使用合同的现象。2010 年国土资在出台《关于加强房地产用地 供应和监管有关问题的通知》54规定规范出让金缴纳的同时，加强了土 地出让合同清查工作。2010、2011、2012、2014、2015、2016、2017 年，实际入库收入数都高于合同价款数，原因在于：一是合同成交价款 口径略小，只是招拍挂和协议出让收入，不含补缴的土地价款、划拨土 地收入和其他土地出让收入；二是过往年份签订的部分土地出让合同价 款按照合同约定在当年缴库，以及土地收入征管和清缴力度逐年加大。

政策落实过程中，地方政府在确保不违背国土资相关通知基本要求的前 提下因城施策。地方政策的指定通常需要综合参考当地房地产市场发展 情况、房价调控压力以及整体经济运行情况等因素，适时制定或调整当 地土地出让收入管理办法。相比于国土资的指导性政策，地方政策一般 会对出让金缴纳进度做更为明确的要求，部分地区出让金缴纳最长期限 短于中央所要求的 1 年。

计提

土地出让金全额缴入国库后，需要按规定严格计提相关科目。包括国有 土地收益基金、农业土地开发资金、新增建设用地有偿使用费、土地出 让业务费、被征地农民保障资金、住房保障建设资金、农田水利建设资 金、教育资金等。

3、土地出让支出情况

根据《国有土地使用权出让收支管理办法》56，土地出让收入使用范围 包括征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出以 及其他支出。

土地出让支出可以分为两类 57：成本性支出和非成本性支出。成本性支 出包含征地和拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出、土地出让业务支 出、补助被征地农民支出、支付破产或改制职工安置费等内容，这类支 出为政府在征收、储备、整理土地等环节先期垫付的成本，通过土地出 让收入予以回收，不能用于其他开支。非成本性支出基于扣除成本性补 偿性费用后的土地出让收益安排，依法用于城市建设支出、农业农村支 出、保障性安居工程支出三个方面，它使城乡居民能够共享土地增值带 来的收益。 2009 年至 2015 年，我国土地出让支出总额呈现波动上升趋势。根据 2011 年至 2015 年的土地出让支出情况，征地和拆迁补偿支出、土地出 让前期开发支出、补助被征地农民支出等成本性支出一般占全国土地出 让支出总额的 80%，非成本性支出（即土地出让收益安排的支出）约占 20%。

4、几个易混淆概念

在各类与土地交易相关的研究和新闻报道中，常见概念有四个：土地成 交价款、土地购置费、国有土地使用权出让收入、土地出让金。四个概 念从不同的维度去阐释土地开支情况，为土地财政规模、土地市场依赖 度等问题提供了测度依据。

土地成交价款

指房地产开发企业进行土地使用权交易活动的最终金额。在土地一级市 场，是指土地最后的划拨款、“招拍挂”价格和出让价；在土地二级市场， 是指土地转让、出租、抵押等最后确定的合同价格。土地成交价款与土 地购置面积同口径，可以计算土地的平均购置价格 58。土地成交价款是 房地产企业作为土地使用者，为取得土地使用权而支付的费用，统计时 采用的是土地交易合同价款金额。

土地购置费

指房地产开发企业通过各种方式取得土地使用权而支付的费用，具体包 括：通过划拨方式取得的土地使用权所支付的土地补偿费、附着物和青 苗补偿费、安置补偿费及土地征收管理费等；通过“招拍挂”等出让方 式取得土地使用权所支付的出让金。土地购置费按实际发生额填报，分 期付款的应分期计入。项目分期开发的，只计入与本期项目有关的土地 购置费。前期支付的土地购置费，项目纳入统计后计入 59。土地购置费 作为房地产投资的组成部分，数据来源是房地产企业财务报表，统计时 按照实际的财务支出金额计算。 土地成交价款通常先于土地购置费 9 个月左右发生变化，前者一定程度 上可以作为后者的先验指标。土地成交价款同土地购置费均以房地产企 业作为统计主体，都与企业的土地使用权交易成本直接相关，因此，两 个概念在额度上有着比较密切的联系。然而前者是合同金额，统计以权 责发生为基础，而后者是实际发生额，统计以收付实现为基础，这就使 得二者的统计量并不随时间呈现同步变化。根据《关于加强房地产用地 供应和监管有关问题的通知》60，受让方在合同签订后 1 个月内必须缴 纳出让价款 50%的首付款，剩余价款在不超过一年的时间缴纳。此外， 在实际落实中，部分地区会对剩余价款缴纳时间会做出更为具体的要求， 如江西南昌要求商品住宅或商住混合用地出让金缴纳期限不多于 6 个月 61。如下图所示，从全国范围来看，土地购置费波动相对于土地成交价 款存在 9 个月左右的滞后。

土地出让收入

即国有土地使用权出让收入，指政府以出让等方式配置国有土地使用权 取得的全部土地价款。62从政府报表的角度，土地出让收入包括国有土地使用权出让金收入、国有土地收益基金收入和农业土地开发资金收入。

土地出让金

土地出让金存在于较早的官方文件中，目前在官方表述中已较少出现， 但在非官方的新闻或研究中，此概念则经常被采用。据财政部 1989 年 出台的《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》63，土地出 让金指各级政府土地出让主管部门将国有土地使用权出让给单位或个 人，向受让方收取的土地出让价款。2005 年之前，土地出让金的概念在 政府文件中多次出现。但自 2006 年《国有土地使用权出让收支管理办 法》64开始，有关部门转而采用“国有土地使用权出让收入”，土地出让 金概念被逐渐弃用。目前，常用的土地出让金口径分两种：窄口径下， 土地出让金仅指国有土地使用权出让金收入；宽口径下，还包括国有土 地收益基金收入和农业土地开发资金收入 65。 除以上官方口径外，一些非官方机构在相关的统计研究中时也使用了土 地出让金的概念。中国指数研究院（简称“中指院”）提出了全国 300 城市土地出让金，中指院通过跟踪 300 个主要城市一级市场土地成交金 额形成了这一指数，在具体统计分类上包括住宅用地、商业用地、工业 用地等。中指院的土地出让金不同于前文所提的官方口径，中指院在统 计时依据的是签订的合同价款数据，而官方则依据的实际到款情况，类 似于土地购置费与土地成交价款。二者之间的变动存在一定时滞，中指 院土地出让金通常先于官方口径的土地出让金发生变动。

在大小关系上，土地出让收入≥土地出让金＞土地购置费＞土地成交价 款。狭义的土地出让金，指的是政府报表中的国有土地使用权出让金收 入，小于土地出让收入，而广义的土地出让金则另外包括了国有土地收 益基金收入和农业土地开发资金收入，在口径上同土地出让收入一致。 土地出让收入和土地出让金对应的是政府配置国有土地使用权所取得的 全部土地价款，因此其统计的受让主体涵盖了各类企业和个人 66，通常 要大于仅统计以房地产企业为受让主体的土地成交价款和土地购置费 67。土地成交价款主要指获得土地使用权所需支付的合同价款，而土地 购置费则在合同价款的基础上又涵盖了其他相关费用，因此后者大于前 者。

四、政府性基金预算与土地财政

1、土地财政的形成

土地制度变迁为土地财政的产生提供了前提。新中国成立之初，国家颁 布了《中华人民共和国土地改革法》68，农民获得土地所有权，对于属 于国有的城市土地，使用者要缴纳公地地租。1954—1956 年“社会主 义改造”期间，国家收回了农村土地所有权，土地变为集体所有。同时， 城镇国有土地实行行政划拨，以无偿使用代替有偿使用，将土地使用权 无期限地划给土地使用者。自此，国家完全控制了土地所有权和使用权。 分税制改革导致了地方财权和事权的不匹配，地方政府另辟途径增加财 政收入：一是利用行政权力收费。罚款变成了政府收入的主要来源，直 到 1998 年税费改革 69后，这种现象才得到改善；二是通过土地出让来 获取收入。除税制改革外，GDP 政绩考核等因素也在一定程度上提高了 政府对土地财政的依赖度。

“4 万亿”计划大背景下，土地财政出现相应扩张。2008 年，为应对全 球性金融危机影响，我国针对性地出台了“4 万亿”计划 70，其中地方 政府负责出资 2.82 万亿 71。2009 年，地方债尚处于试行阶段，地方政 府面临一定的出资压力，土地出让及其相关融资成为救市、赈灾资金积 累的一条渠道。 总之，土地财政是土地制度变革和财税体制调整的共同产物，大规模的 投资计划一定程度上加快了其扩张进程。集土地经营和土地管理于一体 的地方政府，在经济增长竞争中对财政增收目标的追求必然导致其对土 地收益的过度依赖，进而形成普遍的“土地财政”。

2、土地财政的不同口径

土地财政的概念涉及范围较广、表现形式多样，基于现有的研究结论， 我们认为主要可以分三种口径测算土地财政规模： （1）狭义口径：国有土地使用权出让收入。为政府报表中政府性基金 收入下的子科目，包括国有土地使用权出让金收入、农业土地开发资金 收入、国有土地收益基金收入。 （2）中等口径：狭义口径+一般公共预算中与房地产直接相关的税收收 入。与房地产直接相关的税收科目具体包括五项，分别为城镇土地使用 税、土地增值税、契税、房产税以及耕地占用税，此外，广义的房地产 税还可以包括印花税、企业所得税、个人所得税、城市维护建设税、增 值税等内容。 （3）广义口径：根据既有研究，广义口径通常可以在中等口径的基础 上附加以下项目中的一项或若干项：1）一般公共预算收入中与土地及 房地产相关的非税收入。主要包括在行政性事业收费及资源有偿使用费 科目下，例如土地登记费、城市基础设施配套建设费等；2）一般公共 预算中间接与土地及房地产相关的税收收入，例如土地开发相关的建筑 业和房地产业缴纳的营业税、房地产税等；3）土地相关的融资收益， 例如政府专项债、土地抵押融资等。

2009 年-2022 年，我国土地财政规模持续膨胀，增速波动较大，但近年 来总体呈现降低趋势。2010 年，土地财政增速出现高点，据时任财政部 部长谢旭人解释 72，其原因可以归为土地供应加大、招拍挂比重上升、 征地拆迁补偿成本上升、征管政策调整及加强土地收入管理等五个方面。 其中，征管政策主要是指五部门联合出台的《关于进一步加强土地出让 收支管理的通知》73，规定缴纳土地出让收入的期限原则上不得超过一 年，首次缴纳的比例不得低于 50%。在收付实现制下 74，此规定加快了 当年的土地出让金入库。截至 2022 年，在土地市场调控力度持续加码 的背景下，我国土地财政增速已处于相对低位。

3、土地财政依赖度的测算

土地财政依赖度目前采用的测算口径较多，参考既往研究，可按指标的 分子及分母划分为四种主要情况，其中分子为国有土地使用权收入或政 府性基金收入，分母为综合财力 75或一般公共预算收入与政府性基金收 入之和。 从分子来看，国有土地使用权出让收入是较为通用的狭义土地财政规模 测算指标，以其为基础测算土地财政依赖度具有比较好的代表性和说服 力；同时，考虑到部分地区数据的可得性和完备性因素，政府性基金收 入作为国有土地使用权收入的上级指标，可以用作替代指标。 从分母来看，相比于仅采用一般公共预算收入和政府性基金收入之和， 综合财力指标考虑上级转移支付以及下级上解等因素，包含的数据维度 较多；一般公共预算收入和政府性基金收入之和则在数据可得性和完备 性方面更具有优势，此外也可以更好反映地方政府自身造血能力。

2009 年-2022 年，我国土地财政依赖度 76整体呈上升趋势，但上升幅度 相对缓和。2010 年，由于当年土地出让收入上升显著，土地财政依赖度 增幅较大，其他年份增幅基本稳定。自 2015 年至 2020 年，城镇化推进 过程中，土地出让行情向好，土地财政依赖度连年上升。2021-2022 年， 房地产市场调控力度较大，土地流拍时有发生，土地财政依赖度出现了 六年来的首次下滑。两种测算口径下，土地财政依赖度变化基本一致， 反映了同一趋势。

五、总结

本文从概念和性质出发，对政府性基金的概念结构、资金来源、预算管 理、资金运用等问题进行深入分析。 本文介绍了政府性基金的概念、变动及其所包含的项目。政府性基金的 概念可以概括为“三个特定”和“一个发展”，新预算法将政府性基金预 算定义为在一定期限内向特定对象征收、收取或者以其他方式筹集的资 金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。相比《政府性基金管理暂 行办法》，删去了“无偿”二字。自 1900 年政府性基金的管理制度诞生 以来，国家对政府性基金的管理日趋严格和规范，政府性基金的项目数 量逐渐减少。

在政府预算“四本账”中，政府性基金是财政第二本账的主体，“四本 账”对应不同的用途，但彼此间存在一定的资金往来，即四本账资金平 衡。政府性基金是财政预算中“政府性基金预算收支科目”的主要构成 部分。本文对《全国政府性基金目录清单》与《政府收支分类科目》中 的政府性基金项目进行了对比，明确了二者的联系与区别。 本文对政府性基金预算的管理进行了分析，包含政府性基金的项目分 类、勾稽关系、收支情况等内容。《2023 年政府收支分类科目》7710301 款“政府性基金收入”下共包含 27 项具体的政府性基金收入，在资金 归属、征收部门、政策依据等方面各不相同。在政府性基金预算中，收 支一一对应，包含 24 个细分项。地方政府性基金收入是全国政府性基 金收入的主体，土地出让相关收入是政府性基金收入的最大构成。政府 性基金预算编制遵循“以收定支、专款专用、收支平衡、结余结转下年 安排使用”的原则，不编制赤字。同时，中央政府、地方政府以及全国政府性基金支出之间存在着逻辑严谨的勾稽关系。近年来，我国加大了 政府性基金预算与一般公共预算的统筹力度，主要从政府性基金转列一 般公共预算和政府性基金补充一般公共预算两方面进行。地方政府性基 金收入是全国政府性基金收入的主体，规模远超中央并不断增长，地方 政府对政府性基金的依赖度也更高。

本文对政府性基金中的重要项目土地出让收支进行了深入研究，详细讲 述了土地出让金的发展历程以及历年土地出让收支情况，并对土地成交 价款、土地购置费、土地出让收入、土地出让金等易混淆的概念进行辨 析。总体来看，1989 年，“土地出让金”概念正式出现，并于 11 月被正 式纳入财政预算，随后，土地出让制度几经完善，逐渐演变为今天的形 式。我国土地出让收支采用“收付实现制”，土地出让收入可分批缴纳， 地方政府也可因城施策，土地出让金全额缴入国库后，需要按规定计提 国有土地收益基金及农业土地开发资金等科目。现行土地出让收入包含 了成本补偿性费用，扣除成本补偿性费用之后的土地出让收益才是政府 可用的财力，据此，土地出让支出可分为成本性支出和非成本性支出， 占比分别约为 80%和 20%。 本文梳理了土地财政的形成过程，并按照不同口径测算了我国土地财政 规模和土地依赖度。1994 年分税制改革是“土地财政”的主要成因，大 规模的投资计划又在一定程度上加快了其扩张进程。2009 年以来，我国 土地财政规模持续膨胀，增速波动较大，但近年来已呈现一定走缓趋势， 目前在土地市场调控力度持续加码的背景下，我国土地财政增速已处于 相对低位。与此同时，我国土地财政依赖度整体呈上升趋势，但上升幅 度相对较小。

编辑：火腿肠