2023年水利建设行业专题报告：统筹发展与安全，水利投资正当时

近年我国水利投资强劲，中央编制水网建设规划

水利工程对中华民族有重要意义，我国已建成世界规模最大的水利基础设施体系。自 古以来水利工程就是人类与大自然抗争的重要工具。中华民族有着善治水的优良传统，古 代建造的都江堰、郑国渠、京杭大运河，以历史之悠久、工程之浩大、受益之广泛而闻名 于世，现代建成的三峡水利枢纽、小浪底水利枢纽、南水北调东中线一期等重大水利工程 为保障国家水安全和经济社会持续发展及人民幸福生活发挥了极其重要的作用。2022 年 4 月，水利部副部长魏山忠在水利工程建设情况国务院政策例行吹风会上表示，我国已建成 世界规模最大、范围最广、受益人口最多的水利基础设施体系。根据水利部编写的《中国 水利统计年鉴 2022》，从江河治理来看，截至 2021 年，我国已建成各类水库 97036 座， 总库容 9853 亿立方米；建成堤防 33.1 万千米，保护耕地 42.2 万平方公里，保护人口 6.5 亿人。从农业灌溉来看，截至 2021 年，我国耕地灌溉面积已达 69.6 万平方公里，占耕地 面积的 51.6%。从供水来看，2021 年，全国供水量合计达 5920.2 亿立方米。

150 项重大水利工程建设加快实施，带动水利投资强劲增长。2020 年 7 月，国务院 政策例行吹风会宣布，我国计划 2020 年至 2022 年重点推进 150 项重大水利工程建设， 主要包括防洪减灾、水资源优化配置、灌溉节水和供水、水生态保护修复、智慧水利等 5 大类，总投资约 1.29 万亿元，带动直接和间接投资约 6.6 万亿元，工程实施后，且预计可 新增防洪库容约 90 亿立方米，新增灌溉面积约 2800 万亩，增加年供水能力约 420 亿立 方米。在重大项目加快建设的带动下，根据水利部数据，2022 年全国共完成水利建设投 资 10893 亿元，首次突破 1 万亿，较上年增长 44%，为稳定宏观经济大盘、促进经济回 稳向上作出重要贡献。

国家水网建设有望为水利投资带来新增量。2023 年 5 月，中共中央、国务院印发《国 家水网建设规划纲要》（以下简称《规划纲要》），要建设“系统完备、安全可靠、集约高 效、绿色智能、循环通畅、调控有序”的国家水网，提出到 2035 年，基本形成国家水网 总体格局，国家水网主骨架和大动脉逐步建成，省市县水网基本完善，构建与基本实现社 会主义现代化相适应的国家水安全保障体系的目标。在 5 月 26 日国新办“加快推进国家 水网建设 提高国家水安全保障能力”新闻发布会上，水利部副部长王道席提到，在去年 开工了多项具有战略意义的水网骨干工程的基础上，今年要继续开工建设西藏拉萨旁多引 水、福建金门供水水源保障、四川向家坝一期二步等 15 项水网工程，有望为水利建设投 资带来新的增量。事实上，2022 年，水利部确定了包括广东、广西、浙江等在内 7 个省 份作为第一批省级水网先导区，明确项目超过 2500 个，当年 7 个先导区省份完成水利建 设投资 3501 亿，较上年增幅 50%，占全国水利建设总投资的 32%，水网建设对水利投资 的拉动作用进一步凸显。

必要性：兼顾经济高质量发展与安全，水利投资正当时

从短期看发展：当前经济增长压力仍在，水利或承担逆周期调节的职能

经济呈现回升向好趋势，但逆周期政策仍有继续发力的必要性。2023 年 7 月政治局 会议在分析当前经济形势时指出，“当前经济运行面临新的困难挑战”，并指出“疫情防控 平稳转段后，经济恢复是一个波浪式发展、曲折式前进的过程”。2023 年前三季度 GDP 同比增长 5.2%，其中三季度 GDP 同比增长 4.9%，明显高于 Wind 一致预期，两年复合 同比增速为 4.4%，较二季度大幅提升约 1.1 个百分点，经济回升的趋势进一步强化。而一 方面根据《经济日报》的报道，现阶段中国潜在增长率仍在 5%-6%左右，另一方面中国 社科院经济研究所副所长原磊测算，实现远景目标要求我国 2021-2035 年 GDP 复合增速 达到 4.73%以上。由于经济的追赶效应会逐渐减弱，“十四五”期间的经济复合增速若低 于 5%，将给后续年份的稳增长工作留下较大压力。因此，在经济增速稳定在 5%左右的水 平之前，逆周期政策或将继续发力。

2023 年水利建设投资在 2022 年高基数的基础上继续发力，四季度新增国债发行和赤 字彰显水利投资的短期必要性。2023 年 2 月，水利部在 2023 年水利项目申报落实地方政 府专项债券调度会商中提到，“2023 年水利建设任务重，投资需求大，落实好水利建设投 资非常关键”。2023 年 10 月 10 日，水利部部长李国英召开部务会议，在总结第三季度工 作、研究部署第四季度工作时提到，“前三季度全国完成水利建设投资 8601 亿元，创历史 同期最高记录”、“要用足用好各项支持政策，统筹安排、加快实施一批前期基础好、投资 见效快、基础功能强、惠及民生广的水利项目，为拉动经济增长作出水利贡献”。10 月 25 日，根据央视新闻报道，中央财政将在四季度增发 2023 年国债 1 万亿元，资金的重点使 用领域包括防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程等与水利建设密切相关的领 域。水利建设投资进一步加力，对经济增长的拉动作用将持续增强。

从长期看发展：水权市场建设已初具规模，配套水利投资亟需补充跟进

推进用水权改革，是发挥市场机制作用促进水资源优化配置和集约节约安全利用的重 要手段，是强化水资源刚性约束的重要举措。近年来，水利部在用水权改革方面进行了积 极探索，包括加快江河流域水量分配，开展地下水管控指标确定，加强取水许可管理，开 展水权试点，组建中国水权交易所，出台《水权交易管理办法》，指导地方因地制宜开展 水权交易实践等。《“十四五”水安全保障规划》提出积极培育和发展用水权交易市场，一 方面鼓励区域间以用水总量控制指标、江河水量分配指标、跨流域调水工程分水指标范围 内的结余水量为标的开展用水权交易；另一方面引导和推进流域内、地区间、行业间、用 水户间等多种形式的用水权交易，积极探索优质水资源用水权跨流域交易。同时，用水总 量达到或超过控制指标的地区，鼓励政府回购用水权，优先保障生活用水和生态基本需水， 通过用水权交易解决新增用水需求，鼓励取水权人通过节约用水有偿转让相应取水权。

我国水权市场交易类型以区域水权交易和取水权交易为主，以灌溉用水户水权交易作 为补充。区域水权交易通常以实际结余水资源为交易标的在各区域县级以上政府间进行， 能够有效缓解水资源输入地区的用水紧张问题；取水权交易则与电力市场的绿证交易相似， 以企业通过工艺改进等措施产生的富余水资源使用权利为交易标的，在企业间进行交易， 能够有效推动企业间水资源优化配置。以宿迁洋河新区试点为例，洋河新区成立水权公司 收购洋河酒厂 20 万 m3 /年的节水指标，留存 36.2%回补地下水用于地下水生态涵养。水权 公司作为出让方，向区域内经审核通过后的各中小型酒企转让 12.76 万 m3 /年的取水指标， 共促成交易 44 宗，交易总水量 32.76 万 m3，交易价格 2.66 元/ m3。灌溉用户水权交易主 要集中于农村农业领域，用于实现灌溉用水需求的资源再配置。其通常具备较强的普惠价 值，根据中国水权交易所数据，2019-2023 年我国实现灌溉用水户交易 6518 单，平均 900 元/单，同时水资源交易单价较低，河北元氏县项目中指导价为 0.06 元/m³。

水权市场化交易仍处于起步阶段，水利基础设施建设投资的提升是跨区域取用水权交 易的必要支撑条件。从海外情况来看，据水利部发展研究中心数据，美国西部 13 州年均 水权交易量约 20.6 亿 m3，占西部全年用水量 2%~4%；澳大利亚年均水权交易量为 62 亿 m3，其中临时水量交易量为 46 亿 m3，永久水权交易量约 16 亿 m3，分别占年用水总量的 37%左右、水权总量的 8%左右。我国水权交易还在试点探索阶段，根据中国水权交易所 发布的数据，目前我国年均水权交易量约 5 亿 m3，仅占全国年用水总量的 0.5%左右，仍 有较大提升空间。结合实际案例来看，水利基础设施完善、输水储水工程条件优越是保障 水权交易开展的关键条件。根据中国水权交易所披露，在 2016 年平顶山-新密市跨流域水 权交易案例中，平顶山市通过南水北调干渠和配套工程将交易水量输送到郑州市尖岗水库， 新密市通过修建“引水入密”工程，将交易的水量从尖岗水库输送到新密市城区。全工程 分为取水工程、输水工程、调蓄工程、水厂工程和供水工程，总投资约 3.9 亿元。其中输水管道长约 24 公里，设计引水规模每日 8 万 m3，新建水厂规模为每日 5 万 m3。

近年来，我国水利系统建设取得积极进展，但在水权交易用水权归属界定、水利系统 防灾减灾等方面尚存在短板与不足，智慧水利建设的必要性愈加凸显。一方面，智慧水利 建设将促进水指标计量与精细化水权确定，通过信息化手段提升取用水监管能力和水平， 对可用水量指标、取水许可管理信息以及取水量、水位、流量等监测数据进行整合并实现 信息共享，将有效化解江河流域、地下水、调水工程等水权归属不清晰的问题。另一方面， 智慧水利体系的“预报、预警、预演、预案”功能与我国水利建设的防灾减灾要求相契合， 根据水利部数据，截至 2020 年底 50%的中小河流尚无监测设施、大部分中小水库和堤防 未开展安全监测。同时，传统的水情预报系统仍以集中式、经验性模型为主，智慧水利的 建设将提升系统的预警能力和预案精细化程度，提升支撑多方案优选的预演能力。

从安全角度看：极端气候下近年水灾频繁，官方表态推动水利投资需求

我国水资源分布极不均衡，呈现“夏汛冬枯、北缺南丰”的时空格局。总体来看，根 据水利部数据显示，我国的水资源分布格局与经济社会布局并不匹配，特别是北方地区， 以占全国 18%的水资源量，支撑了 64%的国土面积、64%的耕地和 46%的人口，一些地 区水资源承载能力严重不足，主要江河横贯东西，大多穿越中东部人口密集、经济发达地 区。从人均水资源维度来看，西藏、青海、黑龙江、广西和四川等人口相对稀疏或拥有主 要河流的省份具有更高的人均水资源保有量，而江苏、河南、山东、上海、北京和天津等 东部较发达省份水资源并不能够承载其较为密集的人口。

从水资源充足率来看，我国各省之间呈现出较为突出的分化格局，华北地区水资源自 给程度尤为紧张。若以 2021 年区域用水总量与区域水资源总量之比进行衡量，西南地区 云贵川渝等省市水资源极其充沛，而华北、华东、及西北较多地区水资源充足率处于较低 水平，上海、天津、江苏、北京、宁夏的充足率不到 1 倍，意味着其存在绝对水资源缺口。 华北地区五省的整体水资源充足率仅为 2.0 倍，处于我国 7 大地区（西南 17.9、华南 5.3、 华中 4.1、东北 4.0、西北 3.1）的最低水平。此外，由于存在生态涵养要求以及水资源转 换使用损耗，地区的可供用水量通常远低于地区水资源总量，因此即使水资源充足率在 2 倍甚至 3 倍的省区也会处于用水紧平衡的状态，进而对区域间水资源调配能力提出了较高 要求，水资源基础设施建设势在必行。

南水北调工程的实施已极大缓解了华北地区水资源短缺问题，西部水资源短缺问题有 待解决。2002 年 9 月，国务院正式批复了《南水北调工程总体规划》，共分为东、中、西 三条调水线路，其中东线工程南起扬州，北路输水到天津、东路输水到烟台、威海，规划 分三期实施；中线工程南起丹江口，输水至北京、天津，规划分两期实施；西线工程则计 划在长江上游通天河、支流雅砻江和大渡河上游筑坝建库，调长江水入黄河上游，解决青 海、甘肃、宁夏等省的缺水问题。当年 12 月 27 日，南水北调工程正式开工，并分别于 2013 年 11 月、2014 年 12 月实现东线一期工程和中线一期工程的全面通水。根据水利部 和中国南水北调集团数据，截至 2023 年 2 月，南水北调东中线一期工程已累计调水突破 600 亿立方米，东线各受水城市的生活和工业供水保证率已达到 97%以上，中线各受水城 市生活供水保证率达到 95%以上，工业用水保证率达到 90%以上，已基本解决了包括北 京、天津等缺水地区的供水问题。根据人民政协报报道，西线工程正在深化关键问题研究 和开展多方案比选论证工作，未来西北地区用水短缺问题将逐步得到解决。

近年洪涝灾害多发频发，对我国居民生活和经济发展造成较严重影响。我国是世界上 水情最复杂、江河治理难度最大、治水任务最繁重的国家之一。2012 年至 2022 年间，我 国共发生暴雨天气过程 472 次，年均发生次数约为 42.9 次。根据水利部及应急管理部统 计数据，2008-2023Q3 我国洪涝及地质灾害共造成受灾人次 14.61 亿人次，直接经济损失 3.42 万亿元。

在居民生存和经济发展受到挑战之时，提升水利建设投资尤其是防洪工程建设成为当 务之急。一方面，水利投资可有效减少灾后损失程度。从时间维度来看，在我国平均降水 量常年处于 500-700 毫米区间，意味着气候自然灾害相对均匀，但受灾情况呈现逐年弱化 的趋势，其中水利建设投资逐年增加是主要贡献之一。2008 年我国水利建设投资超过 1000 亿元，2020 年达到 8181.8 亿元，其中防洪工程建设投资达到 2801.1 亿元，占比 34.2%。 另一方面，近年来气候自然灾害呈现极端化趋势，对我国防灾减灾救灾能力提出了更高要 求。2021 年 7 月河南郑州发生特大暴雨洪水，根据应急管理部 2022 年 1 月 21 日灾害调 查报告，灾害共造成河南省 150 个县（市、区）1478.6 万人受灾，直接经济损失 1200.6 亿元，仅郑州市直接经济损失超过 400 亿元；2023 年 7-8 月海河、松江流域发生特大洪 水，两月合计全国因洪涝灾害直接经济损失达 390.2 亿元。灾害恶劣化极端化趋势给我国 流域防洪工程体系、水库安全体系、雨水情监测预报体系等方面的水利工程建设提出了更 高建设标准和投资需求。

与过去灾情特征不同，近年来我国洪涝受灾情况逐渐呈现“北多南少、北重南轻”的 趋势，北方地区水利防洪工程的巩固完善需要得到更高重视。根据应急管理部灾情公报统 计，2021-2023 年的月度公报多次提及“北方洪涝灾害严重”相关表述，河南、黑龙江、 山西、内蒙古、辽宁等省份洪涝灾情频发。尽管南方地区面临台风生成登陆情况较多，洪 水超警情况同样较为密集，但由于紧急避险预案相对成熟、水利基础设施较为完善，通常 对人员和经济造成影响相对较低，例如 2022 年 7 号台风“木兰”和 9 号台风“马鞍”在 广东沿海地区登陆，共 55 万人次紧急避险转移，造成直接经济损失约 1.5 亿元；2023 年 4 号台风泰利在广东和广西先后登陆，造成直接经济损失 26.1 亿元，均低于同期北方地区 受灾损失。因此，未来水利建设投资或更加侧重松辽流域、海河流域等北方受灾严重区域。

充分性：项目足够多，资金有保障，收益在转好

从项目数量看：中央项目规模大且时间长，地方项目储备充足并正是旺季

我国向来对水利投资项目作出超前布局规划，2014 年确定 172 项节水供水重大水利 工程，2020 年确定 150 项重大水利工程。水利投资规模大，链条长，大项目前期选址和 可研计划都需要超前布局。2014 年 5 月 21 日，国务院常务会议明确提出在继续抓好中小 型水利设施建设的同时，集中力量有序推进一批全局性、战略性节水供水重大水利工程， 分步建设纳入规划的 172 项工程，根据中国水利水电科技研究院在 2015 年的测算，累计 静态投资约为 1.7 万亿元。2020 年 7 月 8 日，国务院常务会议正式确定了 150 项重大水 利工程。150 项重大水利工程有五大类型，包括防洪减灾工程 56 项、水资源优化配置工 程 26 项、灌溉节水和供水工程 55 项、水生态保护修复工程 8 项、智慧水利工程 5 项。150 项重大水利工程匡算总投资是 1.29 万亿，带动投资约 6.6 万亿元。

截至 2020 年底，2014 年提出的 172 项节水供水重大水利工程仅完工 49 项，累计开 工 149 项，其中未开工的 17 个项目结转纳入 2020 年提出的 150 项重大水利工程。2014 年国常会提出的 172 项工程的原定时间期限是 2020 年前建设，但截至 2020 年底 172 项 工程的累计开工量为 149 项，其中完工为 49 项。其中部分项目例如引江济淮工程和滇中 引水工程均分为一期和二期，上述工程二期分别在 2023 年和 2022 年开工，为 2020 年后 的水利投资提供了坚实的基本盘根据。根据 2020 年 7 月召开的国务院政策例行吹风会， 截至 2019 年底，172 项重大水利工程已开工 142 项，剩余的 30 个项目当中有 17 项包含 在 2020 年所提出的 150 项重大水利工程当中，剩余 13 项按照实事求是、审慎决策的原 则暂缓实施。此前官方的规划是争取到“十三五”末，除少数需要深入论证的项目外，172 项重大水利工程基本开工建设；到“十四五”末，大部分重大水利工程基本建成并陆续开 始发挥效益。

150 项重大水利项目原定开工期限是 2020-2022 年，目前截至 2023 年 7 月仍有 17 项工程尚未开工。2020 年 7 月国常会提出研究部署 2020-2022 年重点推进 150 项重大水利工程，当年 9 月开工 23 项。2021 年全国水利工作会议提出，150 项重大水利工程已批 复 67 项，累计开工 62 项。根据财联社统计，截至 2022 年共开工 109 项，剩余 41 项将 于 2023 年及以后陆续开工。2023 年截至上半年，根据央广网消息，2023 年重点推进的 重大水利工程已经开工 24 项，累计开工 133 项，仍有 17 项工程尚未开工。

2023 年年初水利部官网表示今年将重点推进 60 项重大工程前期工作。水利部规划司 司长在 2023 年 3 月于水利部官网发表文章表示“要加快 2023 年重点推进的 60 项重大水 利工程前期工作”，“加快完善流域防洪工程布局，力争尽早开工建设黄河古贤、长江姚家 平等具有流域洪水控制性的重大工程”。2022 年水利部重点推进了 55 项重大水利工程和 6 项新建大型灌区项目前期工作。也就是说在 2022 年底至少已经有 117 个重大项目获得了 落实，假设剩余的 33 个项目也均在 2023 年获得落实，仍有 27 个未来潜在开工的新项目。 从中央大项目规模来看，150 项重大水利工程中 100 亿以上项目接近一半，且大项目 工期较长，2022 年重大水利工程项目占总体水利投资占比约 42%。投资规模体量数以百 亿计量。从项目规模大小看，据中国青年网报道，150 项重大水利工程匡算总投资约 1.29 万亿元，其中超过 500 亿元的项目有 5 个，300 亿元到 500 亿元的项目有 4 个，100 亿元 到 300 亿元的项目有 18 个，按照前述中青网报道范围所划分的各档最低标准我们测算， 上述 27 个项目投资额至少达到了 5500 亿。从工期来看，以国家十四五规划提到的重大引 调水工程为例，工期基本在 5-6 年及以上，其中引江济淮工程二期和滇中引水二期项目分 别在 23 年 10 月和 22 年 8 月开工，较长的工期将为全国后续的水利投资额提供支撑。2022 年水利投资额近一万亿，重大水利工程开工数量和投资规模均为历史最多，全年开工 47 项、投资规模 4577 亿元，总投资超 100 亿元的有 13 个项目，占总投资额约 42%。

从地方投资项目来看，北方地区针对防洪和供水问题具备较多的项目储备。今年以来 华北和东北地区都发生了不同程度的洪涝，从公开信息看各地政府均储备了较多的防洪和 供水项目用于投资。从东北地区来看，2023 年 9 月 8 日，东北新闻网记者从辽宁省水利 厅获悉，全省已就加快推进重点水利工程建设进行部署，主要涉及完善防洪工程体系、完 善水资源配置体系和完善农业农村水利体系三方面；2022 年 4 月 6 日，黑龙江网报道称 “十四五”期间黑龙江省将谋划 3000 多个水利项目，计划总投资 1797 亿元，其中防洪减 灾工程、水资源配置工程和水土流失治理工程收获重大成效；2023 年 2 月 17 日，中国水 利报道称吉林省将提早着手推进水利工程前期工作，着眼长远加强项目储备，切实发挥水 利投资稳经济、促增长作用，其中推动农村 24 小时供水工程占比达到 35%。从华北地区 来看，河北、天津和北京在 2023 年三季度遭到了不同程度的洪涝灾害，而山西则是在 2022 年遭到洪涝灾害，内蒙古提出查找水利设施短板弱项，精准谋划重大项目，构建全区“东 西互济、南北互通”的现代水网。

同时随着汛期接近尾声地方水利投资或将加速，一般 11 月至次年 4 月底是水利投资 旺季，多地表示要抓紧时间窗口提前做好秋冬施工准备。水利工程的开工时间一般在汛期 过后的 11 月适宜。从哈尔滨市降水量的时间分布不难发现，水利工程的最佳施工期是在 当年 11 月至次年的 4 月底，共计六个月的水利工程施工黄金季节，也是今冬明春水利工 程建设的高峰期，在这个时段开工水利工程建设，属于枯水期，降水量偏少，有利工程施 工作业。在东北新闻网 2023 年 9 月 8 日的报道中提到，“汛期接近尾声，我省迎来水利工 程秋季建设的黄金时期”，辽宁省涝区治理工程要在 9 月底前完成初设报告市级批复，提 前做好秋冬季施工准备，确保 11 月底前全部开工；农村饮水重点项目，务必在 9 月底前 全部开工、12 月底前全部完工。

从资金来源看：政府投资占比七成，四季度新增万亿国债发行或提振投资

从官方披露的口径来看，水利市场化资金来源占比合计约 30%，非市场化资金来源主 要可分为中央预算内资金、地方预算内资金、专项债资金和政策性金融工具。2022 年全 国水利投资额为 10893 亿元，根据水利部 2022 年水利基础设施建设成效发布会的数据， 其中利用金融信贷和社会资本 3204 亿元，也就是说水利投资主要通过政府投资拉动，其 比例接近 70%。根据在不同统计口径下的分类投资数据，水利投资非市场化资金来源可分 为中央预算内资金、地方预算内资金、专项债资金和政策性金融工具。部分统计口径下的 中央投资并非指资金均来自中央财政预算，而是指项目和中央有关属于中央水利投资计划， 其中一部分属于中央预算内水利投资，另一部分属于中央财政水利发展基金。

地方专项债资金方面，化债方案出台后地方政府轻装上路，地方专项债使用效率提升。 2022 年水利投资中利用地方政府专项债 2036 亿元，同比 2021 年用于水利投资的专项债 资金增长 50%，基本与 2022 年水利投资增速持平，专项债可以视为大多数水利项目关键 的配套资金。进入 2023 年，根据中国经济网在 2023 年 7 月的报道，尽管各地积极采取 措施落实地方政府专项债券用于水利建设，取得了一定成效，但与去年同期相比，落实规 模有所减少，部分地区减幅较大。今年地方政府化债成为政策层考虑的重点问题，2023 年 7 月政治局会议指出要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案，这使得 短期地方政府在基建投资上面临更多的约束条件，从发行节奏来看，今年前三季度专项债 发行进度较往年慢，且在 7 月出现较罕见的专项债发行撤回的情况。我们认为随着今年全 国金融工作会议的召开，地方化债问题定将获得利好的定论，强化地方政府未来投资的信 心。从专项债的角度来说，匹配未来潜在高增的水利投资资金并非难事。

2022 年 6 月提出的政策性开发性金融工具也值得关注，该工具能为资本金提供融资，2022 年为水利提供增量资金近千亿。根据央行披露，2022 年累计发行政策性开发性金融 工具约 7400 亿元。国开基础设施投资基金共 3600 亿元，未披露水利投资额。农发基础设 施基金截至 2022 年 10 月 12 日共投放 2459 亿元政策性金融工具资金，其中水利项目金 额 370 亿元。进银基础设施基金共投放 500 亿元资金，支持重大项目 106 个，其中能源 及水利基础设施投放基金 62 亿元。根据新基建投融圈微信公众号所统计的已对外公布的 374 个政策性开发性金融工具项目，其中水利投资占比近 12.1%，与农发基础设施基 金和进银基础设施中水利项目投资比例相当，因此我们假设国开基础设施投资资金中的水 利项目占比也在 12%左右，即累计 2022 年政策性开发性金融工具新增水利投资近 900 亿 元。同时我们对水利中的政府投资部分进行了拆分，剔除中央和地方预算内资金以及专项 债，测得 2022 年比往年新增政府投资额度就在近 1000 亿的水平。若 2024 年重启政策性 金融工具，在 2023 年水利投资没有政策性开发性金融工具也能与 2022 年持平的情况下， 有望在高基数下维持高增长。

从资金结构看，中央或地方预算内资金或是当前投资资金中最容易超预期增长的部分。 从政府投资部分来看，近年中央水利投资计划中的中央资金来源和地方一般公共预算内与 水利相关的投资并没有显著的变化，前者 2017-22 年均在 1400 亿左右波动，后者 2022 年水平在 2400 亿左右。这两类资金没有显著变化的原因是近年年初所定的赤字率没有显 著的变化，虽然 2020 年赤字率曾短暂提升到 3.6%，但是当时更多的财政资源留给了疫情 防控下的各类三保支出。若基于稳增长目标提高赤字率，那么基建中的水利投资料将会是 赤字的首选。水利部副部长魏山忠曾表示，重大水利工程每投资 1000 亿元，可以带动 GDP 增长 0.15 个百分点，新增就业岗位 49 万。水利投资对稳住宏观经济大盘、拉动经济增长 可发挥更加重要的作用。

具体来看，2023 年 10 月全国人大常委会确立中央财政将在今年四季度增发 2023 年 国债 10000 亿元，其中 5000 亿元用于今年，其中水利投资是重点方向。2023 年 10 月 24 日，十四届全国人大常委会第六次会议表决通过了全国人民代表大会常务委员会关于批 准国务院增发国债和 2023 年中央预算调整方案的决议，将增发 2023 年国债用于支持灾后 恢复重建，提升防灾减灾救灾能力。今年拟安排使用 5000 亿元，结转明年使用 5000 亿元。 其中水利投资是本次国债发行的主要用途，我们预测 5000 亿国债或将带动四季度名义 GDP 的同比增速提升 1.42 个百分点，假设 50%/70%/90%可形成当年水利投资的情况下， 预计 2023 年新增国债额外或拉动全年水利投资增速约 23%/32%/41%。

从投资回报看：落实水权水价提高水网经营属性，同时畅通投资退出渠道

水利投资的盈利能力一直是削弱社会资本对其投资意愿的主要原因。水利基础设施关 乎经济稳定、粮食安全、生态环境保护等方方面面，具有公共性、基础性和战略性地位， 为我国抵御自然风险、抗洪除涝、防灾减灾和水资源保护及利用等方面提供了重要的硬件 支撑。水利项目特别是重大水利项目具有投资规模大、建设运营周期长等特点，满足一定 的投资回报率是市场化融资的必要条件。但供水作为公益性事业，供水价格整体偏低。这 极大地削弱了水利项目盈利能力，导致融资难、社会资本不愿进入等问题。而且大中型水 利基础设施的产权一般归属于国有或集体所有，其核心功能在于实现防洪、排涝、生态环 境等公共效益，具有明显的非排他性和非竞争性，因此该类型水利基础设施大多属于纯公 共产品。根据经济学基本原理，在产权不够明晰的情况下，公共产品往往会出现“公水悲 剧”“搭便车”及“败德行为”等。

解决水利投资利润率较低的问题一方面可以从提高水利项目收入入手，也就是围绕水 权水价进行改革： 水权改革明晰水利基础设施的归属，能够提升水利设施的可持续性收益。水权改革通 过明晰初始水权分配、建立水权交易市场等，将水利基础设施的公共产品属性变为私人产 品，将水利基础设施的非排他性变为排他性。经由水利基础设施所提供的供水、节水服务， 由于水权本身的内在价值和潜在收益性，辅之以水权初始有偿分配和水权市场化交易等制 度安排，使得水利基础设施有了稳定的、持续性的收益来源。2022 年 5 月，水利部和国 家开发银行联合印发的《关于加大开发性金融支持力度提升水安全保障能力的指导意见》 提出，对防洪工程、水生态修复等自身不产生直接收益或收益较少的项目，可采用全要素 资源统筹一体化模式，整合、优化配置相关的水源、砂石等自然资源，以及经营性基础设 施资源、产业资源、生态价值权益资源等，统筹项目建设内容和还款来源。根据中国新闻 网，以湖南长沙县某水利工程为例，以项目建设单位作为收益主体与用水单位协商签订原 水供水协议，明确建设单位获得稳定供水收入，同时，还明确了停车场、广告牌等附属设 施收益归属建设单位。2022 年，水利部、国家发展改革委、财政部共同发文《关于推进 用水权改革的指导意见》，要求到 2025 年用水权初始分配制度基本建立，区域水权、取用 水户取水权基本明晰，用水权交易机制进一步完善，全国统一的用水权交易市场初步建立。

水价改革有望改善水利基础设施的投资回报机制，提高水利基础设施运营水平。2023 年 2 月，国家发展改革委商水利部修订印发的《水利工程供水价格管理办法》《水利工程 供水定价成本监审办法》等政策中明确提出，要充分考虑水利基础设施的投资，有偿使用 水利基础设施提供的水资源，在回收投资的基础上，可适当保持一定的盈利。工程水价改 革通过建立水利基础设施投资的可持续回报机制，增加了水利基础设施营利性来源，逐渐 增强了社会资本参与水利基础设施投融资的信心和热情，对于激发资本市场参与水利建设 的积极性与活力具有重要意义。 另一方面可以从促进底层资产流通退出渠道，也就是通过 REITs 试点缓解水利投资的 现金流压力。水利投资项目发行 REITs 有助于盘活存量资产，筹集资金用于在建和新建水 利工程项目，建构水利基础设施存量资产和新增水利基础设施投资的良性循环机制，提高 投资建设和运营管理效率，促进水利基础设施高质量发展。2022 年 5 月，水利部召开水 利基础设施 REITs 试点工作会议，明确提出要支持引导地方和企业将符合条件的水利基础 设施项目通过ＲEITs 方式盘活存量资产，筹集资金用于在建和改建水利工程项目，建构水 利基础设施存量资产和水利基础设施投资的良性循环机制，提高投资建设和运营管理效率， 促进水利基础设施高质量发展。

大型水利基础设施可以采用优质资产剥离的模式，实现 REITS 发行。大型水利基础 设施涉及水库、供水、综合水利枢纽等工程类型，具有防洪、灌溉、供水及水力发电等多 种功能，兼具公益性和经营性特征。大型水利基础设施作为 REITs 基础资产，通常需要将 具有供水和发电等直接收益的相关资产剥离出来。根据《基于水权水价改革的水利基础设 施投融资长效机制研究》（田贵良，2023 年），如宁夏银川都市圈城乡西线供水工程总投 资 74 亿元，从中剥离出建成并发挥效益的取水泵站、调蓄水库、供水水厂等作为 REITs 基础资产，评估净值约 60 亿元。

中小型水利基础设施可以采用资产打包重组的方式满足 REITs 发行额度的要求。一些 中小型水利基础设施虽然盈利情况较好，但工程规模相对较小，单个工程无法满足 REITs 发行规模要求，通常需要进行多个项目的资产重组整合，根据中国水利杂志，具体方式包 括以下几种：一是同类资产整合，如云南拟以元谋大型灌区丙间片 11.4 万亩（1 亩=1/15hm2） 高效节水灌溉项目为基础，整合多个灌溉类政府和社会资本合作（PPP）项目、特许经营 项目；福建省水利投资开发集团尝试整合 5 个县的供水资产。二是具有关联性的类似资产 整合，如湖南省湘水集团将旗下的 3 个水电站和 2 个风电站打包作为基础资产。三是产业 链上下游资产整合，如贵州遵义将原水、供水、污水处理多个项目进行打包，形成水务一 体化基础资产。

投资分析

“十四五”期间聚焦防洪减灾、供水保障工程、水生态修复以及智慧水利

洪涝防护、水资源配置、生态修复、智慧水利为“十四五”水利工程建设的重点。2021 年的全国水利工作会议，谋划了“十四五”水利改革发展的战略布局，提出要以建设水灾 害防控、水资源调配、水生态保护功能一体化的国家水网为核心，通过强弱项、提标准， 加快完善系统完备、科学合理的水利基础设施体系。并提出实施防洪能力提升工程、实施 水资源配置工程、实施河湖健康保障工程、推进国家水网智能化改造 4 个具体的投资建设 方向。

短期以安全为领，稳增长为底，建议关注防洪与国家重大工程投资机会

今年京津冀与东北地区水灾后，国常会和政治局常委会都提到了灾后重建，总书记在 东北调研时亦有提及。受“杜苏芮”台风残留云系影响，7 月底至 8 月上旬，华北、东北 相继出现极端暴雨天气，海河流域发生流域性特大洪水，松花江发生编号洪水，部分地区 遭遇“旱涝急转”，京津冀等地多个蓄滞洪区启用，黑龙江、吉林部分农田受淹，基础设 施损毁严重。对此，总理和总书记在 8 月的国常会和政治局常委会上都作出了一系列部署， 提出“要加快完善流域特别是北方地区主要江河流域防洪工程体系”，“要加强城市防洪排涝能力规划和建设，更新提升城市排水管网等基础设施运行能力”和“要着眼长远，加强 北方地区水利等基础设施规划建设，提高水旱灾害防范应对能力”。总书记在 2023 年 9 月 考察黑龙江时前往灾后恢复重建现场看望慰问受灾群众。再往前追溯，2023 年 5 月中共 中央国务院发布的《国家水网建设规划纲要》就已提出，科学推进重大引调排水工程规划 建设，加快构建国家水网主骨架和大动脉。且过往三年水灾频发也给各地造成了较大的经 济损失，因此 2023 年 10 月人大常委会提出发行 1 万亿国债具备政策的延续性，并非简单 因为经济压力从而稳增长的举措。

从本次新发国债的用途来看，主要聚焦在受灾区域即京津冀和东北地区的重建、防洪、 排水和农田建设等工程，或以各地的中小项目为主。资金使用方面，据财政部介绍，将重 点用于八大方面：灾后恢复重建、重点防洪治理工程、自然灾害应急能力提升工程、其他 重点防洪工程、灌区建设改造和重点水土流失治理工程、城市排水防涝能力提升行动、重 点自然灾害综合防治体系建设工程、东北地区和京津冀受灾地区等高标准农田建设。而且 本次中央增发国债的具体资金使用全部在地方，1 万亿国债还本付息由中央承担，不增加 地方偿还负担。一般来说投资规模较大的中央水利项目是跨省的引水调水工程，各地的防 涝、排水和农田项目呈现单个投资规模小、数量多的特征。因此这类项目前期准备工期简 短，且一单位投资额下可以有更多的项目同时开工，这类投资短期更容易形成实物工作量 并带动上下游产业链。

若从稳增长的角度来看，投资体量大、建设周期较长的大项目也值得关注，无论是否 落地开工，建议关注前期准备工作带来的投资机会。以西藏雅鲁藏布江下游水电基站为例， 2020 年《第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》中将其作为现代能源体系建设工程 的重要项目，市场对该项目的关注度一直较高。2021 年西藏自治区政府工作报告提出雅 鲁藏布江下游水电开发上升为国家战略，要全力加快项目前期工作。根据人民资讯报道， 作为国家重大的能源工程，雅鲁藏布江下游近 6000 万千瓦水电的开发，每年可提供近 3000 亿度清洁、可再生、零碳的电力，相当于“再造 3 个三峡”。根据审计署的报道，三峡水 电站动态投资近 2500 亿，我们保守估算墨脱水电站投资额或接近万亿。墨脱水电站工程 整体规划可分为大峡谷段水电站和大拐弯水电站，其中大拐弯水电站建设的难点在于高海 拔所带来的恶劣环境、交通不便及大埋深特长引水隧洞的开挖。因此在没有明确大项目开 工时间的情况下，可以关注项目地区配套基础设施建设带来的投资机会。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）