2023年房地产行业城中村改造专题研究

1 城中村改造或成为本轮地产周期的政策重点之一

1.1 城中村改造为这轮地产重要政策之一

城中村改造为这轮地产重要政策之一。城中村改造属于城市更新重要一环，中央层面多次提及， 2021 年 3 月，“城市更新”正式纳入政府工作报告及五年规划，同时明确了“十四五”时期的城 市更新目标：完成 2000 年底前建成的 21.9 万个城镇老旧小区改造；基本完成大城市老旧厂区改造； 改造一批大型老旧街区；因地制宜改造一批城中村。今年以来，中央高级别会议已多次提及城中村 改造问题，整体推进节奏正在逐步加快。4 月 28 日政治局会议中提及“在超大特大城市积极稳步 推进城中村改造”；7 月 21 日，国常会上审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造 的指导意见》；7 月 24 日，政治局会议再度提及“积极推动城中村改造”；7 月 28 日，超大特大 城市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议在京召开。尤其是《关于在超大特大城市积极 稳步推进城中村改造的指导意见》中，明确了城中村改造意义、改造范围，决定加大政策支持力度， 有望加快城中村改造进程。该顶层政策已于 7·21 国常会正式落地，预计后续相关细化支持政策有 望出台。

1.2 城中村改造属城市更新范畴，但并非二次棚改

城中村改造并非二次棚改。城中村是指城市化进程中，逐渐被纳入城市管理体制或被城市包围形成 的村落，主要为原农村集体经济组织继受单位和原村民实际占有使用的土地。由于产权复杂、功能 多样、利益主体多元，城中村改造是土地再开发和城市更新的重点、难点。7 月 28 日在超大特大城 市积极稳步推进城中村改造工作部署电视电话会议中提及城中村改造采取拆除新建、整治提升、拆 整结合等不同方式分类改造；实行改造资金和规划指标全市统筹、土地资源区域统筹，促进资金综 合平衡、动态平衡；实行净地出让；坚持以市场化为主导、多种业态并举的开发运营方式。 城中村改造虽然与棚改和老旧小区改造均属于城市更新的范畴，但改造对象、改造内容、改造范围、 资金来源、安置方式、改造模式、目标等均不同：

1）改造对象：城中村改造主要涉及农村集体用地和房屋的征收与补偿，根据具体情况选择拆除新 建或修整；棚改多为国有土地，通常采用大规模拆建的方式改造；老旧小区改造的对象是 2000 年 前建成的房屋，侧重于修整。同时，考虑到 2021 年 8 月，住建部发布城市更新“四道红线”，即 对城市更新过程中拆除、增减、异地安置等比例做出约束，要求城市更新坚持“留改拆”并举，防 止沿用过渡房地产化的开发建设模式，搞大拆大建。城中村改造的改造模式相对受限。 2）改造范围：城中村改造主要在超大特大城市进行，均为基本面相对较好的一二线城市；棚改主 要为三四线城市；老旧小区改造为全国范围内。 3）资金来源：棚改的资金来源主要有财政补助、政策性金融工具专项支持以及社会资本，其中 PSL 2015-2019 年提供资金累计 3.27 万亿元。老旧小区改造的资金来源主要是政府财政支出和居民 自筹资金。城中村改造主要通过多渠道筹措资金，鼓励和支持社会资本参与。例如上海、北京、天 津、广东等多地已经开始试点推动成立城市更新基金等。 4）安置方式：棚改以实物+货币化安置为主，城中村改造更可能采用实物或房票安置制度，即以地 换房或以房换房，或与保障性住房建设相结合。 5）量化目标：国家每年制定并公布量化的棚改开工目标和货币化安置比例，例如 2016-2020 年 “十三五”期间计划开工 2000 万套，实际开工超 2366 万套，充分彰显推进棚改货币化安置的决心； 老旧小区改造方面，住建部也公布了“十四五”期间 我国将基本完成 21.9 万个城镇老旧小区改造 目标。而本轮城中村改造从 4 月提出至今尚未公布量化目标，约束力和指导性都弱于上一轮棚改。

1.3 我国当前有 19 个超大特大城市，但预计在具体实践中或延伸至其他省会或二 线城市

我国目前超大特大城市共有 19 个，但在具体实践中，城中村改造不一定局限于超大特大城市，或 延伸至其他省会或二线城市。根据国务院 2014 年《关于调整城市规模划分标准的通知》，城区常 住人口 1000 万以上的城市为超大城市，城区常住人口 500 万以上 1000 万以下的城市为特大城市。 按这个标准，根据《2021 年城市建设统计年鉴》，截止 2021 年末，全国共有超大城市 8 个，分别 为上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津、武汉。特大城市 11 个，分别为杭州、东莞、西 安、郑州、南京、济南、合肥、沈阳、青岛、长沙、哈尔滨。超大特大城市多为基本面相对较好的 城市，19 个城市 2022 年合计商品住宅销售面积 1.56 亿平，占全国商品住宅销售面积的 13.6%，销 售金额约占全国的 30%以上。可以看出本轮“城中村改造”涉及城市数量虽小，但涉及整体覆盖范 围较广。2023 年 1-7 月 19 个城市合计商品住宅销售面积 9947 万平，同比增长 4.8%，整体好于全 国商品住宅销售情况，其中，上海、北京、成都、杭州、东莞、西安、济南、长沙今年以来处于新 房量价齐升的状态，南京、沈阳、青岛市场相对承压，销售面积同比降幅仍超过 10%，位于东北地 区的沈阳、哈尔滨房价相对承压。除了以上 19 个超大特大城市外，例如佛山也提及 2023 年推进 “城中村”改造，全市共识别现状城中村 110 条，60 条为全面改造 (含混合改造)类城中村。其中 33 条为优先全面改造类，27 条为视情况开展全面改造类，另外 50 条为微改造类城中村。目前首批 城中村全面改造试点项目共 10 个，其中禅城区 3 个、南海区 4 个、顺德区 3 个。昆明 2023 年拟启 动 44 个城中村改造。因此我们预计在具体实践中，城中村改造或延伸至其他省会或二线城市。

2 城中村改造的市场有多大？

2.1 根据我们的测算，我国城中村约 1919 万套，占全国存量住房的 10%

根据七普数据，截至 2020 年末我国城市存量住房约 1.91 亿户（套），城市中的自建住房（对应城 中村范围内的住房）1919 万户（套），占比 10.1%。我们假设城市中的自建住房均为城中村改造 的范围，截至 2020 年末我国城市存量住房面积为 175.4 亿平，以 10%的自建住房占比估算，全国 范围内的城中村面积或达 17.5 亿平。 全国城中村的规模远小于棚改和老旧小区改造。2008-2022 年我国改造各类棚户区超 5293 万套。 2019-2022 年完成 16.7 万个老旧小区改造，涉及 2920 万户，计划 2025 年前基本完成 2000 年底前建 成的 21.9 万个城镇老旧小区改造，涉及户数或达 3820万户。对比 1919 万户（套）城中村体量，全 国的城中村规模约为老旧小区改造体量的一半，约为棚户区改造的三分之一。考虑到城中村改造主 要集中在一二线城市，实际体量或将更小。

自建住房较多的省份/直辖市集中在东部沿海一带。根据我们的测算，我国 1919 万户城中村中， 14.5%位于广东（城中村 279 万户、预计城中村存量面积 1.95 亿平、占该省份存量住房的比重为 11.1%）；9.4%位于山东（180 万户、1.85 亿平、13.7%）；8.5%位于浙江（163 万户、1.41 亿平、 13.8%）；7.5%位于江苏（143 万户、1.54 亿平、11.2%）。 而棚改主要是集中在中西部省份、以三四线城市为主，山东、河南、贵州、湖南、湖北等开工规模 居前，2016-2018 年分别开工 219、162、126、118、105 万套。而老旧小区改造是全国范围内的， 但从开工体量来看，也主要是集中在中西部省份。四川、河南、湖南、山东、湖北、河北、陕西等 老旧小区改造开工规模居前，2019 年-2023 年 6 月开工小区数量均超过 1 万个。

2.2 根据我们的测算，超大特大城市城中村待改造规模约 7.7 亿平，一线城市 3.1 亿平

2.2.1 今年以来，多城披露“城中村改造”计划，作为重点任务推进

目前超大特大城市仅上海、深圳、广州、济南、长沙官方公布了城中村待改造规模。据上海市住建 委数据，截至 2022 年年底，全市待改造的城中村点位数为 679 个，约涉及 10.7 万户居民。根据中 指院梳理，深圳的城中村用地面积约 350 平方公里，约占 17.5%的陆地面积，约占 2035 年总规划 建设用地 1105 平方公里的 32%；深圳约有 1892 个城中村单元，建筑面积超 2.2 亿平。2023 年，广 州市住建部表示，目前广州共 272 个城中村，城中村村域面积 743 平方公里，其中常住人口 674 万 人，占全市常住人口的 35.8%。济南的城中村主要分布在小清河沿线及二环西路两侧，宅基地总占 地面积约 23.7 平方公里，涉及约 7.27 万户村民。根据长沙市城市人居环境局公布的《长沙市城市 更新专项规划（2021-2035）》，长沙六区一县范围内现状有城中村 74 处，占地面积约为 15.54 平 方公里。

从城中村改造完成情况来看，各城市仍在稳步推进。1）上海：上海以 2014 年《关于进一步推进本 市“城中村”改造工作的通知》为起点，启动城中村改造。截至 2022 年，上海共批准 62 个“城中 村”改造项目，涉及 2.7 万多户村民，计划 2032 年底全面完成剩余 679 个点位、涉及 10.7 万户居 民的城中村改造。2）杭州：根据杭州市住房保障局披露，杭州全力推进城中村改造五年攻坚行动 （2016—2020 年），通过多渠道筹资、多方式改造、多主体实施，至此，主城区城中村改造基本 完成，城中村改造五年攻坚行动顺利结束，城中村改造“前半篇任务完成”。2016-2020 年全市共 实行 266 个城中村改造，征迁住户约 14.01 万户，开工安置房项目 406 个（35.73 万套、6300 万平 方米），完成回迁安置约 6.5 万户，腾出近 10 万亩建设用地。在杭州市政府的“十四五规划”中， 提及做好城中村改造“后半篇”，加快安置房及配套设施建设和回迁安置进度，争取在 2024 年实 现现有在外过渡户全面回迁安置完毕。2023 年 5 月 11 日，杭州发布《关于全面推进城市更新的实 施意见》提出要“深化城中村改造工作”，我们预计未来杭州仍有一定城中村改造体量。3）郑州： 2003 年 9 月，郑州市政府出台《城中村改造规定（试行）》，燕庄、关虎屯、西史赵等多个城中村 划定为首批改造村庄，标志着郑州城中村改造行动的启动。根据郑州市城中村改造办公室提供的数 据，截至 2014 年，郑州城区 200 多个自然村，已有 170 多个获批改造。

今年以来，多城披露“城中村改造”计划，作为重点任务推进。1）上海：按照计划到 2025 年底，中 心城区周边“城中村”改造项目全面启动；到 2027 年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面 完成，五大新城等重点区域“城中村”改造规模化推进；到 2032 年底全市“城中村”改造项目全 面完成。上海 2023 年计划启动城中村改造项目 10 个，改造房屋不少于 130 万平，受益村民不少于 4000 户。2）广州：提出 2023 年全市计划推进 127 个城中村改造项目，重点推进 17 个城市更新项 目，目标完成城市更新固定资产投资 2000 亿元。3）深圳：2023 年，深圳计划推进 4.9 万套(间)城 中村规模化品质化改造提升项目。4）合肥：2023 年 4 月，合肥召开重点项目要素保障会，提出城 中村改造的目标任务力争 3 年完成现有 104 个城中村改造，共涉及 2.8 万户、9 万人。4）青岛：全 市计划 2022-2025 年新启动改造 69 个城中村项目，截至 2023 年 5 月已启动 41 个，仅用一年多的时 间即完成三年攻坚计划的近 60%；58 个续建项目已完工 25 个，其中 13 个项目、1.2 万户居民顺利 回迁。2023 年计划推进城中村改造项目 85 个，计划完成投资 175 亿元，其中新启动项目 19 个， 计划年度完成投资 31 亿元，惠及居民 1.46 万户；续建项目 66 个，计划年度完成投资 144 亿元。5） 成都：2022-2025 年计划推进 31 片城中村改造，涉及 2448 户。6）东莞：2023 年召开以深度城市化 推动城市建设高质量发展动员大会，提出未来 5 年推动 90 个旧村改造。7）西安：2022 年 6月，启 动西安市绕城高速公路以内 68 个重点城中村改造工作。8）济南：到 2025 年，计划实施 63 个旧村 庄改造（包含 55 个城中村和 8 个城边村），涉及建筑面积约 933 万平，居民约 3.01 万户。随着顶 层政策《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》的出台，将推动各大城市“城 中村”改造加速落地。

2.2.2 根据我们测算，超大特大城市城中村待改造规模约 7.7 亿平，一线城市 3.1 亿平

根据我们的测算，超大特大城市城中村待改造规模约 7.7 亿平（以建筑面积计算）。我们对城中村 待改造面积进行了相关测算，测算方法为：该城市的城中村待改造面积=该城市城区人口*城市人均 住房建筑面积*城中村住房占比。我们以自建房比例作为城中村住房，即自建房户数/存量住房户数。 但七普仅公布了省份数据，因此以该城市所在省份数据替代城市数据。考虑到深圳住建部的调查显 示，深圳城中村的土地面积约为 350 平方公里，约占 17.5%的陆地面积，占总建设用地面积的 35%， 深圳约有 1892 个城中村单元，建筑面积超 2.2 亿平。深圳我们以官方披露的 2.2 亿平数据为准，也 是城中村体量最大的城市，其余城市为测算数据。根据我们的测算，截至 2020 年末，武汉（6546 万平）、东莞（6037 万平）、广州（5693 万平）、杭州（5591 万平）、郑州（4457 万平）城中村 体量也相对较大。 根据我们的测算，四个一线城市城中村待改造规模合计 3.1 亿平。其中深圳 2.2 亿平，广州 5693 万 平，相对体量较大，北京和上海分别为 1756、1528 万平，体量相对较小。从城市群来看，大湾区 城市群城中村待改造面积 3.4 亿平，长三角城市群约 1.2 亿平，长江中游城市群 1.0 亿平，其余城市 群与地区小于 1 亿平。

3 重点城市如何开展城中村改造？

3.1 城中村改造项目周期长、复杂程度高、难点多

由于城中村的复杂性，改造可能是一个长期而渐进的过程，单个项目通常在 7-8 年。城中村改造的 全流程如下：1）规划阶段：各区政府提出城中村改造项目申请。由市规划局会同市发改委、国土 局、土地储备中心初步审查规划，符合条件的，由市规划局出具规划设计预条件，市政府批准立项， 进行详细调查、摸底。依据城市总体规划、分区规划编制城中村改造总体规划，然后再依据此两个 规划，区政府以村庄为单位组织编制城中村改造详细规划，报经市城市规划行政主管部门审核批准 后，作为城中村改造的工作依据之一。编制改造工作方案，经审批后由村民会议讨论通过。2）土 地前期开发整理：对城中村改造范围内的房屋、人口等情况进行调查审核，制订拆迁补偿安置方案 并实行公示确认；审计集体债务情况，计入土地开发成本；前期开发费用核定并支付；编制改造用 地供应方案，供应拆迁安置房和公共设施用地；进行房屋拆迁及补偿安置；组织开展对储备土地必 要的前期开发，满足“通平”要求。3）土地收储阶段：城中村改造范围内的土地由市土地储备中 心收储，纳入当地市、县土地供应计划。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清 晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库收储。4）建设阶段：制定城中村改 造建设方案、拆迁安置房和公共设施建设方案，并由市规划局会同市建委、审计局、土地储备中心 及各区政府(开发区管委会)核定。最终由村集体自行建设或者委托开发商代办及合作建设。

从市场实践来看，“城中村”改造普遍存在诸多难点。

1）土地性质复杂，或涉及土地变性问题：之前棚改多为国有土地，适用《国有土地上房屋征收条 例》；城中村的土地性质通常比较复杂，多为集体土地，拆迁仍依据《土地管理法》，也有部分为 国有土地，还有一些历史遗留用地，各地在土地征收、集体土地转国有、安置方式等方面也有较大 差异，这都给改造带来了较大的困难。

2）利益关系复杂：相比于棚户区改造，城中村改造涉及到更多的利益关系。例如，城中村可能存 在依托商贸业发展而形成的各类产业和厂房，这些产业和厂房以及住宅往往被村集体、村民和租户 层层转租。城中村改造还涉及到多方利益的分配，如村民、政府、开发商等，如何平衡各方利益也 是改造过程中的一个难题。

3）产权问题复杂：与棚户区不同，棚户区的房屋产权是单一业主的。然而城中村的住房产权关系 通常比较复杂，一些房屋甚至可能私下进行转让，但产权人未将受让人的名字写入产权证书。城中 村还存在权属分散的问题，实现产权归集较难，需根据权属人意愿设计定制处理方案。

4）城中村人口密度大，而改造需要进行多轮表决，统一意见难度较高，耗时较长。城中村改造涉 及到的利益受益人较多，拆迁补偿难以短时间内谈拢。城中村的人口密度通常很高，以深圳为例， 根据城中村助手微信小程序，深圳 2022 年常住人口 1766 万人，目前有近 1344 万人，也就是超过 76%以上的人口都住在城中村。意见的协调难度较高，在征集改造意愿、拆迁补偿方案时，可能 会反复表决，耗时较长。

5）清产清资的问题：棚户区改造不涉及清产清资的问题，但城中村可能会涉及村民自己改造新建 了商铺、宾馆、饭店、超市、仓库等情况，这部分资产的清算也较为困难。

6）社会问题复杂：城中村虽然已经属于市区的一部分，但一般缺乏管理和规划，各项配套不健全、 基础设施落后，往往存在着许多社会问题，如治安、消防、卫生等方面的问题，这些问题的解决需 要花费大量的时间和精力。

7）资金筹措：城中村项目前期投入大、改造周期长，资金平衡问题较难。首先，项目前期需要 投入大量资金完成产权归集、基础设施补短板等工作；其次城中村通常周边房价较高，更新成本 也较大。

8）市场主体参与积极性不高：对于城中村改造项目，社会资本参与改造的基础诉求在于资金平 衡。但以上海为例，城中村改造项目多位于外郊环区域，改造经济效益相对较低，社会资本进入 意愿不足。 由于城中村的复杂性，改造可能是一个长期而渐进的过程。单个项目通常在 7-8 年，整个城市的时 间会更长，上海计划到 2032 年才完成整个城中村改造（2014-2032 年），北京预计到 2035 年，其 他城市只是排计划，目前没有全面完成的时间表。城中村改造项目涉及面广、利益、权责关系复杂， 往往需要地方政府在前期拆迁及后期实施阶段积极推动改造提速，以免滞后期过长对原住民的正常 生活产生影响，因此难点重重。

3.2 从主导方来看，城中村改造有政府主导、开发商主导、村集体主导、三方合作 四种模式

作为快速城市化中的一个历史遗留问题，城中村改造在各地已经探索出多种不同的模式，各种模式 在改造主体、拆迁补偿方式、改建房屋类型、土地权属变更及管理体制方面各有不同。 从政府和市场的关系来看，目前我国城中村改造主要有四种模式： 1）政府主导：以政府主导、社会参与、有效激励作为运作模式，以杭州和上海为例； 2）开发商主导：实行“政府决策，政策推动，市场运作”，由各区政府为主体建立投融资平台， 公开招标开发商参与改建，并给予房地产开发商优惠政策，以珠海和郑州为例； 3）村集体主导：以村集体为实施主体的改造，改造通常由村股份公司主持实施，采用村民自筹资 金和政府扶持的方式来解决改造资金问题，减少了以赢利为目的的开发商介入，整个旧村重建按照 村民各自经济能力出资，不足部分由商业银行提供贷款。深圳和广州采取的为该种模式。 4）三方合作模式：这一模式强调政府、村民和市场的合作，部分情况下通过股份制改革及多方合 作促进城中村改造，以北京和西安为例。2021 年 63 号文提及“探索政府引导、市场运作、公众参 与的城市更新可持续模式，政府注重协调各类存量资源，加大财政支持力度，吸引社会专业企业参 与运营，以长期运营收入平衡改造投入，鼓励现有资源所有者、居民出资参与微改造”。 63 号文 指导下的城市更新更提倡主要采取的是政府、企业、村民合作模式。

3.2.1 政府主导：地方政府扮演中心角色，负责整体规划、协调和决策管理

在政府主导模式中，地方政府在城中村改造中扮演了中心角色，负责整体规划、资源协调和决策管 理。政府主导模式的优点在于效率高、推进快，政府从全局考虑，避免了利益各方只从自身利益出 发对待城中村改造致使改造受阻的弊端，还能使村民的经济利益得到保障。劣势在于政府承担改造 资金压力较大，而且行政强拆等方式容易导致村民的抵触情绪。采用该种模式的城市主要有：杭州、 上海、武汉、济南、长沙、东莞、沈阳等。

3.2.2 开发商主导： 保障改造资金稳定来源，减轻政府压力

在开发商主导模式下，房地产开发商在城中村改造中发挥主导作用，政府在制定政策、引导和监管 方面提供支持。开发商主导模式的优点在于改造资金来源得到一定保障，政府压力减轻，开发商的 介入促进市场化竞争，这些都是有利于村民的。劣势在于村民只是被改造的对象，村民利益不容易 得到保障，还会导致村民无法安置。因此对此种模式，政府需要加强引导和监督。采用该种模式的 城市主要有：郑州、珠海、重庆、合肥等。

3.2.3 村集体主导：村民积极参与改造决策和实施

村集体主导模式下，村集体和村民在城中村改造中发挥重要作用，积极参与改造决策和实施。村集 体主导模式的优点在于尊重村民的改造主体地位，村民参与改造的积极性高，改造工作比较顺利。 此种模式下政府发挥服务职能而无强制行为，政府和村民的关系也较融洽。劣势在于改造资金普遍 短缺，改造方案、补偿标准等方面难以统一，纠纷不断，效率不高。采用该种模式的城市主要有： 深圳、广州、青岛等。

3.2.4 三方合作模式：部分情况下通过股份制改革及多方合作促进改造

三方合作模式强调政府、农民和市场的合作，部分情况下通过股份制改革及多方合作促进城中村改 造，例如北京、西安等地正在逐步推行社区股份合作模式，即进行集体经济的社区型股份合作制改 革。社区股份合作模式的选择适合农村集体经济实际，是在原有集体合作经济的基础上向股份有限 公司转变的一种有效过渡形式。通过清产核资、设定股权、折股量化、分配到人，把原来的村集体 经济组织转换成股份公司。此种模式调动了各方的积极性，兼顾经济效益和工作效率，也较好地缓 和了政府、开发商两者与村民之间的矛盾。

除了以上依据不同的改造主体分类的四种改造模式外，根据工作部署电视电话会议提出的分类改造 原则，拆除新建、整治提升、拆整结合三种改造方式，各地根据城市规划、功能定位、经济实力进 行选择。部分项目采取收储（或收租）改造的模式，如深圳、成都、重庆；部分项目为拆除新建和 整治提升并举，如上海、沈阳、合肥。目前来看基本不存在纯拆除新建类项目，注重历史建筑的保 护。这与何副总理提出的“采取拆除新建、整治提升、拆整结合等不同方式分类改造”“做好历史 文化传承保护”相符。

3.3 从土地开发模式来看，主要有一二级联动和做地模式

城中村土地性质复杂，包括国有土地和集体土地两种。 目前现存的城中村土地性质分为三种类型：

1）已经全部被征用为国有土地。例如深圳已经完成了全市土地国有化转制，尽管在规划中已将原 村集体土地征为国有，但大量土地并没有完成相应的补偿返还手续，对未完善征(转)地补偿手续的 用地，名义上虽为国有，但实际上却被原村集体占有，随着城市化进程中土地价值的不断提升，政 府补偿标准又往往满足不了原村集体的要求，导致土地无法整备至政府手中。2）虽已列入城市框架，但土地性质仍旧为集体土地。 3）部分为集体土地，部分为国有土地。房屋类型也包括宅基地房屋、临时用地房屋、无证房屋、 小产权房、门面房等多种。例如上海，而上海 2022 年 9 月出台的《上海市助行业强主体稳增长的 若干政策措施》明确，将 “ 城中村 ” 改造项目认定中的集体建设用地占比要求从 70%以上降低至 51% 以上。

3.3.1 一二级联动模式：以较低的成本获得规模化土地，增厚企业利润空间

早期的深圳市城市更新和广东省“三旧”改造等试点开创了土地开发一二级联动模式，允许承担拆 迁和土地一级开发的市场主体不经过招拍挂程序，通过协议转让、补缴地价等方式获得土地二级权 利。2021 年 63 号文指导下的城市更新提倡政府与企业的合作，因此土地开发一二级联动被更广泛 的运用。由政府主导，将公益性项目和商业性项目打包，政府招标选择合作方，或者政府授权公益 类国企，由公益类国企招标选择合作方，合作方进行土地一级开发和公益性项目建设，承担征拆补 偿、配套设施建设等投资和建设，再通过协议出让、带方案挂牌、与拆迁两标合一标等方式获得土 地使用权，进行出让金补差，补偿一级开发和公益类项目的投入成本，社会资本方再进行二级开发 获取房地产开发收益和土地增值收益。 我们认为一二级联动的优势主要在于一二级资源嫁接，节省成本，增厚综合利润空间。一方面，可 以通过参与土地一级整理获得土地一级开发的利益分成，另一方面，可以以低廉的土地价格获得规 模化土地，可以提前锁定土地，是房企更青睐的模式。房企获得一二级联动通常需要具备良好的政 企关系与影响力、相关勾地经验与能力、雄厚的资金实力及畅通的融资渠道、以及专业的操盘能力。 而一二级联动也存在可能造成不公平竞争和内幕交易等问题。

很多城市制定的城市更新地方细则也设置了土地开发一二级联动的制度，不过在各地的实际运用也 有所不同。例如：1）深圳：城市更新是统筹运用单一主体归宗和村集体改造两种逻辑来实现的。a) 单一主体归宗即原始权利主体通过协议搬迁的方式，将房屋所有权与土地使用权转移到单一实施主 体，由该主体负责搬迁安置或者改造并通过协议出让、补缴土地出让金等方法完全获取新规划条件 下的土地使用权，进而办理土地手续，签订土地出让合同，组织开发建设和搬迁改造。通过协议搬 迁和单一主体归宗，实现土地开发的一二级联动。b)村集体改造即在符合规划的前提下，农村集体 经济组织将其所掌控的土地转为国有建设用地后，通过招标方式引入社会资本作为实施主体、或者 自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地地平整等前期工作，在达 到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织成立的全(独)资 公司，社会资本可通过与村集体股权合作等方式实现一二级联动。2）上海：《上海市城市更新条 例》规定根据城市更新地块具体情况，供应土地采用招标、拍卖、挂牌、协议出让以及划拨等方式。 没有条件、不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经政府同意，可采取协议出让方式供应土地。同时， 建立上海的历史风貌保护开发权转移机制。经认定的历史风貌保护实施项目，采取带方案招拍挂、 定向挂牌、存量补地价等差别化土地供应方式。3）南京：城市更新领域的一二级联动方式有土地 划拨、协议出让、定向挂牌、带方案挂牌。4）成都：《成都市城市有机更新实施办法》规定，城 市有机更新涉及搬迁补偿的，可采取公开方式确定土地使用权人作为项目开发建设主体，并预先约 定土地出让合同生效及解约条件，区政府（管委会）组织实施搬迁补偿后，移交土地使用权人实施 开发建设。政府选定的开发主体要承担补偿款的支付责任和后期的开发建设责任。5）济南：《城 市更新专项规划》中规定允许带实施方案挂牌出让。2021 年 11 月 17 日，济南市中区上新街片区城 市更新项目贷款成功发放，该项目通过“带实施方案挂牌”的方式取得后续建设土地，以未来建设 及经营后产生的预期现金流作为还款来源，实现城市更新的一二级联动。

3.3.2 做地模式：做地主体多元，利于缓解资金压力及实现更高的土地整理和储备效率

近期广州、杭州等地方的城市更新进行了新的模式转变，尤其是已经有很成熟土地开发一二级联动 城市更新制度的广州，在 2023 年 3 月 23 日出台了《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的 通知》，放弃了土地开发一二级联动城市更新模式，规定除重点城市更新片区还可以豁免采用土地 开发一二级联动外，选择了做地+土储的城市更新模式，一级开发后土地必须收储，进行招拍挂之后 才能进入二级开发。做地模式不同于一二级联动之处在于一级与二级市场是分开的。我们以杭州为例， 杭州市做地模式下，各个城中村项目的做地主体均由政府直接确定，完全由政府机构或者国企公司把 控前期土地整理工作；土储机构只负责收储这项行政职能，不再统筹土地征拆和前期开发工作；城中 村改造是与政府土地收储深度捆绑的，做地主体完成土地整理后，土地交由市土地储备中心收储后用 于出让，即做地主体未必是改造完成后的用地主体，从这个角度看，一二级市场是分开的。 1998 年，杭州启动城中村改造工作,逐渐形成“政府主导”“做地+收储”等具有杭州特色的城中村改造 模式。2016 年起，杭州市启动“主城区城中村改造五年攻坚行动”，提出“十三五期间基本完成主城区 246 个城中村改造”目标。截止 2020 年，杭州市全市共启动 266 个“城中村”改造，征迁住户约 14.01 万 户，开工安置房项目 406 个（35.73 万套、6300 万平方米），完成回迁安置约 6.5 万户，腾出近 10 万 亩建设用地。至此，杭州市主城区“城中村”改造基本完成，城中村改造五年行动顺利结束。

在杭州模式下，城中村改造的基本逻辑是“做地+收储”，由市级做地主体和区级做地主体承担做 地工作，在做地过程中，市土地储备中心和各做地主体之间分工有所侧重。杭州的国企做地实践最 早可追溯到 2015 年，正式明确于 2018 年，目前仍在有序推进。根据 2018 年发布的《杭州市人民 政府办公厅关于进一步加大对做地主体的支持力度完善土地储备资金管理的通知》，做地主体包括 三类：1）市土地储备中心；2）市级做地主体，包括钱江新城管委会、杭实集团、市城投集团、市 交投集团、市运河集团、市地铁集团、钱江新城投资集团等 7 家单位；3）区级做地主体，包括上 城区政府，下城区政府，江干区政府，拱墅区政府，西湖区政府，杭州高新开发区管委会、政府及 杭州经济开发区管委会。 具体流程为，市土地储备中心代表政府实施土地收购、储备和出让的前期准备工作，负责统筹、协 调、指导、监管做地主体具体实施土地前期开发整理；各做地主体在指定区域范围内与市土地储备 中心合作开展土地前期开发整理，具体负责实施地块的征地拆迁（补偿）以及根据地块的控制性详 细规划实施地块内配套设施建设和场地平整等工作，包括补偿安置、市政和公共基础设施建设、场 地平整绿化与管理、围墙构筑、规划、环评、考古等具体事项。做地过程中涉及的集体土地征收和 国有土地上房屋征收工作，由区政府按程序开展。做地工作完成并由杭州市储备机构验收合格后， 再交给土地储备机构实施收储，纳入土地储备库以供出让。杭州城中村改造在政府的强力推动下， 由全市、各区多个做地主体承担做地工作，做地主体的多元化一方面可以缓解资金压力，另一方面 有利于内部充分竞争，实现更高的土地整理和储备效率。

做地的资金来源方面，做地阶段土地整理成本主要由做地主体承担。为了实现资金平衡，土地出让 收入应当足以覆盖前期征迁成本、土地指标费及其他规定费用等土地整理成本。一般来说，规划用 途为住宅、商业、公共服务类的“城中村”会采用拆除重建模式进行改造，土地征为国有后，除了 必须建设的安置用房及各类配套设施外，其余地块均可挂牌出让，因此土地出让收益的获取是做地 模式下实现资金平衡的重要保障。 做地资金的具体筹措方式包括：土地出让金、财政补助、专项贷款、地方政府专项债、引入社会资 本等。杭州市在最初启动土地收储工作时（2015 年），成功申请到一笔千亿级棚改专项贷款资金， 用于首批土地做地工作。此后，杭州市主要是在留有足够土储资金用于周转的前提下，向做地主体 核拨部分土储资金（基于已出让土地的收入形成的部分土地收益基金，另土储专项债也作为重要的 补偿资金来源），用于后续其他土地的前期开发整理。具体实践中更多则是做地主体先行承担相关 费用，工作完成后，市土储中心与做地主体签订协议，按约定结算支付土地补偿费。土地出让金返 还体现在实施改造的城中村所取得的土地出让金在扣除需上缴的相关税费后，全额核拨给做地主体， 改造区域内的配套基础设施由做地主体负责出资建设。此外，引入市级做地主体和区级做地主体是 主流，其中市级做地主体包括 7 家市属国有企业，作为市场主体，这些国有企业也可以通过多种渠 道筹集做地资金，包括银行贷款、发行公司债券、引入股权投资等融资方式。

做地补偿安置方面，采用拆除重建模式改造的城中村，在原村拆除后，一般会新建安置房小区或购 买调拨其他安置房源对原村民进行安置。杭州安置政策鼓励“1+X”安置办法，即被补偿人选择 1 套安置房，其余安置面积均以货币方式进行补偿。货币化安置款根据货币化安置单价结合货币化安 置面积扣除相应的调产安置用房结算价款后进行计算，即货币化安置款=货币化安置单价×货币化 安置面积-相应的调产安置用房结算价款。杭州城中村改造涉及撤村建居，为了解决原村集体经济 组织及其成员的生产生活问题，需要在符合城市规划和土地利用规划的建设留用地范围内，留出可 转为建设用地的农用地面积的 10%（即留用地），用于发展商品住宅以外的经营性物业类型。此 外，杭州城中村改造还需要解决农转非居民的养老保险问题。 杭州的做地成效显著的。自 2015 年至 2022 年，全市完成做地计划约 65.5 万亩，也为其他城市借鉴 该模式提供了做地+收储的杭州模板。

广州市曾以土地开发一二级联动方式为主，但在 2023 年 3 月 23 日出台的《广州市支持统筹做地推 进高质量发展工作措施的通知》（做地 10 条）中明确了“做地+土储”的土地开发模式，并将 “做地”主体限定在本地实力较强的国有企业。由市区两级全资国企作为做地主体，通过自筹或融 入资金实施土地征收补偿安置、七通一平等土地一级开发工作；此外，支持带方案招商做地模式， 在重点城市更新片区可将做地与土地开发建设一并通过公开招商选定做地主体，做地主体在完成前 期各项工作并按规定缴纳土地出让金后，以协议出让方式获取土地使用权，进行开发建设。也就是 说对于城市更新片区可采用一二级联动方式，公开选定做地主体，在做熟土地后通过协议出让方式 将土地出让至该主体。 “做地政策”的主要内容：1）土地一级开发由政府为主导，但以授权或委托方式由做地主体负责， 做地主体负责“七通一平”等工作，将“生地”做成“熟地”交由政府收储。2）做地主体是指由 政府认定的国有企业。市级做地主体包括越秀集团、广州建筑、广州地铁、广州城投、广州交投、 珠实集团、机场建投集团等全资国企；各区政府（广州空港经济区管委会）可认定或组建一至两家 区属全资国企开展做地工作。条件成熟的其他做地主体需专题报市政府审定。3）资金方面，一方 面，支持做地补偿保障，以新规划用途市场评估价的一定比例向做地主体支付收储补偿款；另一方 面，支持做地主体融资，鼓励金融机构通过贷款、企业债、公司债等其他金融工具对做地主体予以 做地资金支持。鼓励社会机构设立做地专项基金，支持做地主体融资。4）“重点城更片区做地方 案”的工作程序中制定了两种模式：模式一：做储结合、滚动开发；模式二：改储结合、带方案招 商。模式一主要关于做地主体开展土地一级开发的内容，并无开展土地二级开发的内容，但可以从 土地二级开发出让地块的土地出让金中按比例分成。模式二允许做地主体进行土地一二级联动开发， 通过公开招商成为做地主体，完成“七通一平”后，缴纳土地出让金，协议出让获取土地使用权， “可选择优质企业合作共同进行开发建设”。

3.4 资金来源：主要来自于政府、金融机构和社会资本

根据工作部署电视电话会议提出的分类改造原则，城中村改造有拆除新建、整治提升、拆整结合三 种改造方式。根据改造方式的不同，项目的收益情况也会不同，无收益的公益性项目应由政府出资， 有收益的准公益性和经营性项目则可吸收多方出资，参照目前城市更新的做法，我们认为城中村改 造应有以下几种资金来源方式：1）政府出资（财政补贴、发行专项债券）；2）金融机构融资（政 策性银行贷款、政策性开发性金融工具、商业银行城市更新贷款、保险资金、不动产私募股权基金 等）；3）城市更新类基金；4）城投主体（发行城市更新类债券融资、发行基础设施公募 REITs）； 5）社会资本投资，以实现项目自平衡。

第一，政府出资。1）政府适当进行财政补贴。例如老旧小区改造方面中央安排补助资金，从 2019 年以来，中央财政一共下达了补助资金超过 2450 亿元。未来城中村改造的资金来源或部分会由中 央补助。2）发行专项债券。国常会曾提出专项债资金只能用于政府投资项目，但近期这一政策已 开始松动，已有越来越多的地方将专项债用于企业投资项目。地方政府专项债券利率低、期限长， 但缺点是仍然计入地方债务。 第二，金融机构融资。目前已有部分政策性银行和商业银行开始提供针对一二级联动开发的城市更 新项目贷款产品，据我们的不完全统计，已经超过 1150 亿元。

1） 政策性银行贷款，例如国开行专项借款工具或低息长期借款等。国开行 2021 年曾创新出一级 半融资+二级融资模式，一级半融资，成立独立的公司招拍挂摘地，土地抵押给金融机构，通过股 权转让收入作为还款来源；二级融资，协议方式获取土地后，投资基础配套和公共服务设施建设运 营维护以及产业招商运营维护，以租售收入或产业收益作为还款来源。

2）政策性开发性金融工具。2022 年 6 月国常会推出政策性开发性金融工具支持重大项目建设，通 过发行金融债券等方式筹资，国家开发银行成立的国开基础设施投资基金及中国农业发展银行成立 的农发基础设施基金，为重大项目提供不超过 50%的项目资本金或为专项债项目资本金搭桥。政策 性开发性金融工具主要用于交通、能源、水利等网络型基础设施建设，信息、科技、物流等产业升 级基础设施建设，城市基础设施建设，农业农村基础设施建设，国家安全基础设施建设，重大科技 创新、职业教育等领域，以及其他可由地方政府专项债券投资的项目建设。作为接棒专项债的准财 政资金，政策性开发性金融工具或将是未来重要的资金来源。

3）商业银行贷款。部分地区商业银行已经开始发放城市更新贷款。

4）保险资金。保险资金期限长、成本低、规模大，适合投资于城市更新项目。保险资金通常会委 托保险资产管理公司进行投资。具体的投资方式则包括基础设施债权投资计划、不动产债权计划、 通过信托计划放款等模式。

5）不动产私募投资基金。2023 年 2 月 20 日中基协发布《不动产私募投资基金试点备案指引（试 行）》，启动不动产私募投资基金试点。允许符合要求的私募股权基金管理人在具备初步募资和展 业计划的基础上设立不动产私募投资基金，引入机构资金，投资特定居住用房、商业经营用房和基 础设施项目等，对试点管理人和不动产私募基金产品实行特殊监管政策。这为城市更新项目开辟了 一个新的资金渠道。

第三，城市更新类基金。政府主导的城市更新基金已在北京、上海、天津、广州、深圳、成都、重 庆、西安、郑州、青岛等城市落地，根据我们的统计，累计规模已经约 5000 亿元，一般由政府支 持，国有企业牵头，联合社会资本设立，这类基金投资者（LP）基本都是国央企、保险等机构，采 用设立母子基金架构进行设立。城市更新母基金不完全以盈利为目的，其主要作用是利用政府性资 金撬动社会资本，发挥资金的杠杆放大效应，以达到加快城市更新实施目的。在政府相关部门的支 持下，通过基金管理人的专业化市场运作，以支持城市更新项目为指导，以股权、债权等方式投资 于项目，充分发挥政府引导作用。目前设立的城市更新项目由政府平台公司作为实施主体，因此大 部分基金的基金管理人以政府平台公司下属的基金管理人为主。目前城市更新基金的认购主体以属 地国有平台公司、房企、建筑类企业、银行等金融机构为主，能够整合各方优势资源加快项目推进。 比较典型的如 2021 年 6 月 2 日上海成立的城市更新基金，落地规模 800 亿元，参与投资的“社会” 资本主要是国央企开发商（如保利、万科、招商蛇口等）以及保险等金融机构，参与投资的本质上 属于政府主导的城市更新“引导”基金。从当前的实际情况看，城市更新项目的资本金需求在总投 资的 20%~25%左右，这对当前债务压力大的地方政府与城投公司来说较为困难。上海成立城市更 新基金的做法，也为后续有意进行城市更新的城市提供了筹措资本金的新思路，未来龙头房企通过 城市基金的方式参与到城市更新会成为更为常见的发展模式。

第四，城投类主体。1）城市更新类债券。城投类主体参与城中村改造项目可发行城市更新类债券 融资，包括企业债、定向债务融资工具、交易商协会城市更新债券等。2）基础设施公募 REITs。 城投也可通过发行基础设施公募 REITs，盘活存量的城市更新项目。从政策导向来看，公募 REITs 可为城市更新项目投资人提供有效的退出路径。

第五，社会资本投资。通过社会资本的参与，以求实现项目自平衡。 1）ABO 模式。目前的 ABO 模式有两种类型：一是股权型。政府授权属地国企项目开发时进行资 本金注入或投资补助。根据社会资本是否进行股权投资分为两种操作结构：a. 社会资本仅参与项目 建设运营方，不参与项目投资。b. “投融建一体化”模式。社会资本既是参与项目建设运营，也参 与项目投资。“投融建一体化”模式能够解决地方政府及属地国有企业资本金不足、缺少建设施工 和运营能力等各种问题。二是购买型。主要适应于片区开发类项目中。政府授权属地国有企业综合 开发权，属地国有企业公开招采选择社会资本方，社会资本方招标和工程、服务招标两标合一标， 属地国有企业与社会资本方合资成立项目公司，项目公司负责片区的规划设计、投资、建设、运营 及招商等工作。 2）投资人+EPC 模式。一般不包括运营，社会资本方往往在项目建设完成后就选择退出，由公益 性国企采取回购的方式根据合作协议约定支付社会资本方投资本息。 3）特许经营+股权合作+EPC 模式。首先由政府根据《特许经营管理办法》通过公开招标或竞争性 谈判等方式选择项目的特许经营者，具有建设和运营资质的特许经营者作为项目投资人和建设运营 方，“两标合一标”获得 EPC 施工总承包资格。其次中标的社会资本方与政府指定的平台公司依 据招投标文件约定出资设立项目公司，由项目公司负责项目实施。 4）PPP 模式。PPP 模式是目前有完善法律规范，最为合规的模式，但同时也是要求最高流程最为 复杂的模式。PPP 模式有很多指标限制，因此规模有上限：a. 财政支出责任占比超过 5%的地区， 不得新上政府付费项目。b. 每一年度本级全部 PPP 项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超 过当年本级一般公共预算支出的 10%。c. 财政支出责任占比超过 7%的地区进行风险提示，对超过 10%的地区严禁新项目入库。

以上渠道仅是目前参照城市更新项目的资金来源，不排除城中村改造的推进过程中以及未来城市更 新试点过程中还会有新的融资政策出台，例如推出新的融资工具，或者实践中创新出新的融资模式。 此外 7 月 28 日城中村改造工作部署电视电话会议上提出的“改造资金全市统筹”也很值得关注， 具体如何统筹，是仅仅指政府投资部分的全市统筹，还是指各类资金的统筹，有待进一步明确。

3.5 补偿与安置：预计将以实物或房票安置制度为主

城中村原则上是应当按照国有土地上房屋的标准和流程进行补偿的。2011 年，最高院出台《最高 人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，其中第 12 条第 2 款规定，征收 农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的，补偿安置时房屋所在的区 域已经纳入城市规划区的，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一 般应当应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。也就是说，在法律上，城中村原则上是应当 按照国有土地上房屋的标准和流程进行补偿的。但是具体实施过程中还是要依据土地性质、房屋类 型等具体情况进行区分。 上一轮棚改的补偿安置模式货币化安置+实物安置，其中央行 PSL 参与货币化安置力度较大。而此 轮城中村改造指导意见中对资金来源的表述为“多渠道筹措改造资金”、“鼓励和支持民间资本参 与”， 城中村改造的安置方式或更为多样，不同城市对城中村改造的安置政策不尽相同。

从目前政策有明确规定补偿方式的城市来看，采用货币化安置的比例有限，更多采用实物或房票安 置制度，即以地换房或以房换房，或与保障性住房建设相结合。 1）北京在 2023 年 3 月发布的《北京市征收集体土地房屋补偿管理办法》中规定征收集体土地房屋 补偿强化以房屋安置为主、货币补偿为辅的补偿方式，其中货币补偿主要针对非住宅。 2）济南在 2022 年 12 月发布的《济南市城市更新专项规划（2021-2035 年）》中鼓励多种安置方式 相结合，采取实物安置或货币安置形式。 3）郑州于 2023 年 8 月 3 日出台的《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展的通知》中，明 确了在城中村改造的安置方式：通过购买商品住房、发放安置房票等货币化为主的方式实施安置； 未开工建设的安置房，原则上以货币化安置为主。 同时，或更多会纳入保障性住房体系进行实物安置，即部分村民可能会采用实物安置的方式直接就 地安置于新建的保障性住房当中。例如，2023 年 7 月，广州市住建局公开征集《广州市城中村改 造条例（征求意见稿）》意见，建议公众重点对八个方面提出意见或建议，可以看出对于将城中村 改造与保障性住房相结合、推动产业转型较为重视。2023 年 3 月，深圳市住建局印发《深圳市城中 村保障房规模化品质化改造提升指引》，统筹推进城中村综合整治与保障性租赁住房筹集工作。

3.6 从四个一线城市看城中村改造如何运作？

上海：上海“城中村”主要是在城市化快速推进过程中因资金、动迁等原因而被遗留下来的，数量 相对较少，主要分布在外环周边及郊区新城。上海“城中村”改造虽启动时间较晚，但系统性较为 完善，以 2014 年《关于进一步推进本市“城中村”改造工作的通知》为起点，启动城中村改造。 在改造特征上，上海以政府主导+国企为主要模式，并设立城市更新基金，探索多元化资金保障。 介入上海城中村项目的企业以国企（区属国企为多）以及城投平台为主，民企开发占比相对较少， 主要以深耕上海的大华、万科、瑞安、俊发、佳兆业等为主。在拆迁模式上，上海采取征收模式， 以此对改造周期形成更强的把控力。在资金来源方面，房企和险资共同设立城市更新基金，目前已 有规模 800 亿元的上海城市更新基金、规模 100 亿元的上海城市更新引导基金。根据上海市房屋管 理局数据，截至 2022 年底，全市已批准的 62 个城中村改造项目引进社会资金达 5500 多亿元，主 要来源包括实施改造主体出资、金融机构配套融资、由房企和保险资金共同设立的城市更新基金等。

上海于 2022 年 7 月全面完成成片二级旧里改造工作，未来工作重心将转移到“两旧一村”上。 2022 年 9 月发布的《上海市助行业强主体稳增长的若干政策措施》，提到“城中村改造项目认定 中的集体建设用地占比要求从 70%以上降至 51%以上”，城中村项目认定松绑，加大了发展空间。 截至 2022 年底，上海市共认定 62 个“城中村”改造项目，代表项目有蟠龙村、红旗村改造。根据 上海发布，截至 2022 年底，上海市中心城区剩余零星二级旧里以下房屋约 38 万平方米，以及不成 套旧住房总量约 659 万平方米，合计上海城中村体量规模达到 697 万平方米。全市还有约 679 个城 中村点位，涉及居民约 10.73 万户。 从目前的完成进度来看，从城中村项目数量上来看，62 个城中村项目前期的拆迁、土地征收已经 基本完成。2014-2020 年目标 49 个，实际动迁完成 97%，动迁收尾完成 40 个项目，15 个项目已经 开始商品房销售，2021 年目标 5 个，实际 3 个项目启动房屋土地征收，2 个遴选合作单位，2022 年 目标 8 个，实际完成 2 个项目房屋土地征收工作。从城中村改造体量来看，2016 年至 2020 年“十 三五”期间完成了 281.3 万平，2021 年完成 90.1 万平，2022 年 1-7 月完成 20 万平。合计 2016-2022 年上海城中村改造完成了约 391.4 万平。

从未来规划来看，上海计划 2032 年底全面完成城中村改造，累计改造周期长达 19 年。按照上海规 划，到 2025 年底，中心城区周边“城中村”改造项目全面启动；到 2027 年底，中心城区周边“城 中村”改造项目全面完成，五个新城等重点区域“城中村”改造规模化推进，同步推进实施规划拔 点、环境综合整治；到 2032 年底，“城中村”改造项目全面完成。从 2014 到 2032 年，累计长达 19 年的时间全面完成城中村改造。其中，今年“城中村”改造的目标任务是：新启动“城中村” 改造项目 10 个，改造老旧村（居）民房屋不少于 130 万平方米，受益村（居）民不少于 4000 户。 根据上海各区公示的城中村改造计划来看，已公示城中村改造计划的区域中，青浦区和浦东新区城 中村改造项目最多，未来为重点打造区域。市区改造计划虽未公布，但根据克而瑞的排摸，也有一 定体量待改造，但开发优先级或不及外围郊区和五大新城。

此外，上海市在探索多元化资金保障方面具有特色，加大引入社会资本力度，设立上海市城市更新 基金。由本地国企联合多家房企和金融机构（保险资金）设立，按照“政府指导、国企发起、市场 运作”的原则，共同发起城市更新基金。2021 年 6 月上海地产集团联合招商蛇口、中交集团、万科、 保利发展、国寿投资、中国太保、中保投资等成立 800 亿元基金，定向投资城市更新项目。该基金 采用“引导基金+项目载体”模式，总规模 800 亿元，其中首期上海城市更新引导基金规模为 100.02 亿元（引导基金于 2022 年 2 月 9 日完成备案），并明确未来基金投资领域将聚焦于上海市城区的 旧城改造、历史风貌保护、租赁住房等城市更新项目。其中，上海世博土地出资 40 亿元，上海招 商置业、上海万科、中交房地产集团各出资 20 亿元。国泰君安创投担任基金的管理人，负责基金 的投资管理运营等相关工作，基金存续期为 8 年。基金成立后，上海世博土地持股 39.992%，上海 招商、上海万科、中交房地产和上海地产各持股 19.996%，国泰君安持股为 0.01%。

广州：广州的“城中村”较为密集，违建情况严重，在改造目的上与深圳类似，主要是为了解决中 心城区发展空间不足的问题。自 20 世纪 90 年代中后期，广州市就开始了“城中村”改造探索，代 表项目有猎德村、杨箕村。经过多年实践积累，逐渐形成了政府主导、规划先行、鼓励市场参与的 改造特点。据《广州市“城中村”改造三年（2018-2020 年）行动计划》统计，截至 2018 年，全市 共有 272 个“城中村”，村域面积共 716 平方公里，多位于旧城区内。2018 年广州出台《广州市 城中村综合整治工作指引》明确提出了“城中村微改造”的总体思路，不再鼓励大拆大建。广州强 调城中村改造与住房保障、产业转型相结合。2023 年 6 月，广州市住建局发布《优化城中村全面 改造项目审批流程的通知》，提出加快启动城市更新前期计划、优化方案审批流程、支持分片分期 实施、优化规划建设许可手续、加大金融支持力度等五个方面共十二条改革措施，加快推动城中村 改造项目落地实施。2023 年 7 月，广州市住建局公开征集《广州市城中村改造条例（征求意见稿）》 意见，广州市对于将城中村改造与保障性住房相结合、推动产业转型较为重视，也希望在补偿安置、 土地转性等方面探索创新模式。

深圳：深圳“城中村”数量多，情况复杂，肩负着为城市提供发展空间的战略使命。根据中指院的 对公开数据梳理，深圳的城中村用地面积约 350 平方公里，约占 17.5%的陆地面积，约占 2035 年 总规划建设用地 1105 平方公里的 32%；合计约有 1892 个城中村，建筑面积超 2.2 亿平；从人口来 看，根据城中村助手微信小程序，深圳城中村常住人口 1344 万人，以深圳 2022 年常住人口 1766 万人计算，超过 76%以上的人口都住在城中村。深圳城中村改造起步较早，早在 21 世纪初，深圳 进行了“土地统征统转”，将市域范围内的所有集体土地名义上收归国有，但没有改变村民实际使 用与占有的现状。深圳“城中村”改造实践丰富，仅 2010-2019 年列入城市更新单元计划的“城中 村”改造项目就有 295 项，涉及拆除用地面积 35.6 平方千米。在改造特征上，与上海不同，深圳 以市场机制为主导。在拆迁模式上深圳采用协议动迁 ，改造周期易被拉长。近年来，深圳在“城 中村”改造上愈发显现出政府、市场、村集体共同主导和推动的改造理念。2019 年，《深圳市城 中村（旧村）综合整治总体规划（2019-2025）》出台标志着深圳“城中村”改造由大拆大建转向 有机更新。深圳市也是唯一针对城中村改造出台了专项规划的一线城市。根据《深圳市城中村(旧 村)综合整治总体规划(2019-2025)》，深圳市计划在规划期内保留一定比例的城中村，合理有序开 展城中村更新工作，逐步消除安全隐患、维护城市肌理、传承历史文脉、保障低成本空间、完善配 套设施、提升环境品质，实现城中村可持续的全面发展。此外，总体规划单列一条“强化城中村租 赁市场管理”，加强城中村租赁市场监管，引导城中村存量房屋开展规模化租赁业务。在 2023 年 2 月，深圳市住建局印发《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，统筹推进城中村综合 整治与保障性租赁住房筹集工作。2023 年深圳计划推进 4.9 万套(间)城中村规模化品质化改造提升 项目。

北京：北京的“城中村”数量介于上海与广深之间，城市核心区域与外围区域均有分布。北京的 “城中村”改造是内城升级的重要手段，代表项目有北坞村、大望京村。自 2004 年起，为迎接奥 运会，北京开始对四环以内的部分“城中村”进行更新整治。由于北京首都的特性,城市政策与国 家政策一致性高，自国务院 2013 年提出《关于加快棚户区改造工作的意见》后，北京便紧跟国家 步伐，将“城中村”改造纳入棚户区改造的范围之下。2018 年出台《关于进一步完善北京市棚户 区改造计划管理工作的意见》，持续推进“城中村”改造工作。北京未出台城中村改造的专门文件， 但针对范畴更大的城市更新，建立了“总体规划—专项规划—街区控规—更新项目实施方案”的工作 体系。北京的城中村数量约 231 个，具体分布为东城区 4 个，西城区 3 个，崇文区 7 个，海淀区 70 个，丰台 51 个，石景山 20 个，宣武区 19 个。

4 城中村改造对投资和销售的影响有多大？

4.1 对投资：预计总投资达到 6.3 万亿元，年均投资相较棚改仍有一定差距

根据我们的测算，超大特大城市城中村改造总投资额或达 6.3 万亿元，假设平均到未来 10 年消化， 每年的投资额为 6259 亿元。 首先我们需要明确单位改造成本。根据广州住建部 2019 年最新发布的《广州市旧村庄全面改造成 本核算办法》，城中村全面改造成本主要包括前期费用、临迁费用、拆除费用、建安费用、其他不 可预见费用等。1）前期费用：包含基础数据调查费、基础数据核查费、片区策划方案编制费、项 目实施方案编制费、融资楼面地价评估费、土地勘测定界费在内的项目前期工作费用。2）拆迁费 用：对于有产权的住宅或集体物业，成本主要由临迁费（搬迁补助费）和房屋拆运费用组成，临迁 费 20~60 元/平/月，房屋拆运费用为 60 元/平。对于有产权的住宅或集体物业，成本主要由房屋拆 运费用和房屋建安成本补偿组成，房屋拆运费用为 60 元/平，房屋建安成本为 1500 元/平。3）建安 费用（即复建费用）：依据层高不同，住宅在 3046~4614 元/平；依据层高不同，办公在 3620~7525 元/平；商业统一为 5160 元/平；依据业态不同，公建物业为 2333~4088 元/平。4）其他补偿：搬家 补偿费为 4000 元/户。5）不可预见费用：一般在 3~5%。

若参考广州全面改造“城中村”的改造成本，我们假设一线城市取 8500 元/平，强二线城市取 8000 元/平，弱二线城市取 7500 元/平进行后续的测算。 我们根据待改造规模*单位改造成本计算得到，未来 19 个大中城市“城中村”改造总投入预计可达 6.3 万亿元。从年均投入来看，由于“城中村改造”周期较长，如果 10 年全部改造完成，则年投入 约 6259 亿元，占 2022 年房地产投资的 4.7%。 其中，深圳、广州、武汉、杭州、东莞未来城中村改造的整体总投入或均在 4000 亿元以上。一线 城市合计撬动 2.63 万亿元投资总额，年均投资额约 2633 亿元。从城市群来看，大湾区城市群年均 “城中村”改造投资额约 2807 亿元，长三角城市群 1004 亿元，长江中游城市群 830 亿元。 本轮城中村改造投入总量对比棚改差距比较明显。棚改年均投入约 1.4 万亿元（住建部披露，2016- 2020 年全国棚改预计完成投资约 7 万亿元），老旧小区改造年投入 1650 亿元（住建部披露，2019- 2022 年，全国城镇老旧小区改造完成投资 6600 亿元）。城中村改造年投资体量（6259 亿元）不足 棚改的二分之一。但具体规模及影响如何，还得看各地推进的力度及进度。

4.2 对供给：有助于提升核心城市土地供给质量

城中村改造有助于提升土地供给质量。超大特大城市核心土地资源稀缺，通过城中村改造，改善城 市面貌，增加优质地块和住房供给。我们以上海为例，2015 年年底，上海城市建设用地规模已达 3071 平方公里。根据《上海市城市总体规划（2017-2035 年）》，2020 年上海城市建设用地规模将 控制在 3185 平方公里，2035 年控制在 3200 平方公里。也就是说 2020-2035 年 15 年间城市土地增 量空间仅为 15 平方公里（1500 万平），年均增量仅 100 万平，可见上海作为一线城市土地资源稀 缺。从上海土地供应来看，2022 年上海供应土地 333 宗，供应建筑面积 3015 万平，其中，住宅类 用地供应土地 115 宗，住宅类用地供应建筑面积 1116 万平，同比分别下降 31%和 38%，住宅类用 地的供应连续两年下降。因此，未来上海存量土地的盘活是获地的重要途径之一。

根据我们在章节 2.2 中的测算，上海城中村待改造面积 1528 万平，根据 63 号文的要求，拆除面积 不得大于现状总建面的 20%，拆建比不得大于 2，那么城中村改造后对应的新建总面积原则上不超 过 611 万平，假设 10 年改造完成，每年能产生约 60 万平的增量，占 2022 年上海住宅类用地供应 土地规划建筑面积的 5.5%。在 2.2 中，我们经过测算得到，19 个超大特大城市城中村待改造规模 为 7.72 亿平，城中村改造后对应的新建总面积原则上不超过 3.09 亿平，如果分 10 年改造完成并推 出，每年约产生 3087 万平的增量，占到 19 个超大特大城市 2022 年住宅类用地供应建面的 13.7%， 不过这些增量未必都是新建住宅，可能是回迁房、商办或者公建等。

4.3 对销售：城中村改造不会大规模刺激整体市场的销售，也不会刺激房价上涨

在 2015 年至 2017 年，棚改政策显著拉动了商品住宅销售，棚改货币化的推进还对化解三四线城市 楼市库存起到了很大作用。房价上涨较快的城市，通过新建棚改安置住房，增加了住房供应；房地 产库存多的城市，通过棚改货币化安置，促进了房地产去库存。2013 年棚改进入加速阶段；2014 年国开行专门成立金融事业部办理棚改相关贷款业务，央行创设抵押补充贷款（PSL）为棚改提供 长期低利率的资金支持，2015 年前后，由于房地产市场库存高企，为了盘活市场，国务院、财政 部、住建部等部委均强调推进棚改的货币化安置，因此 2015-2017 年全国货币化安置比例不断上升， 预估 2017 年的货币化安置比例达 55%（自 2017 年后，住建部门不再公布全国棚改货币化安置比 例），2018 年以后开始逐步下降。根据我们测算，2015-2017 年三年间棚改货币化安置转化成购买 新房的面积合计 5.09 亿平，占同期全国商品住宅销售面积的比重为 12.9%。

测算逻辑如下：a）预测棚改货币化安置比例，得到棚改货币化安置套数；b）假设棚改货币化安置 套数中购买新房的比例及每套住房面积，得到棚改货币化安置购买新房的面积。其中：a）预测棚 改货币化安置比例，得到棚改货币化安置套数。自 2017 年后，住建部门不再公布全国棚改货币化 安置比例，2018 年以来政策层面已不再强调货币化安置，逐步弱化货币化安置。b）假设棚改货币 化安置套数中购买新房的比例及每套住房面积，得到货币化安置中购买新房的面积。假设购买新房 比例为 70%、购买存量房比例为 20%、未购房比例为 10%；假设每套住房面积为 90 平米；棚改货 币化安置购买新房面积=棚改开工套数*货币化安置比例*货币化安置中购买新房比例*套均面积。

但我们认为，与棚户区改造相比，城中村改造呈现出面向受益主体更少、投资规模较低、拆建比例 限制、货币化安置比例低，且很多处于城市核心地区，导致拆迁成本较高，周期较长，不足以像 2015-2017 年棚改这样短时间内集中释放对市场造成较大影响，本轮城中村改造不会大规模刺激整 体市场的销售。

1）资金来源有限。2014-2017 年棚改货币化资金来源多样且充裕，主要包括 PSL 支持下的政策性 银行棚改专项贷款、棚改专项债券、财政资金。央行数据显示，2015-2019 年 PSL 提供资金累计 3.27 万亿元。老旧小区改造方面，中央安排补助资金，支持各地有序实施老旧小区改造，从 2019 年以来，中央财政一共下达了补助资金超过 2450 亿元。而城中村改造的资金来源主要通过多渠道 筹措资金，鼓励和支持社会资本参与，中央补助和政策性贷款目前还未涉及。

2）改造模式受限。2021 年 8 月，住建部发布城市更新“四道红线”，即对城市更新过程中拆除、 增减、易地安置等比例做出约束，要求城市更新坚持“留改拆”并举，防止沿用过渡房地产化的开 发建设模式，搞大拆大建。而此前的棚改时期并未对改造模式有此番限制。住建部发布城市更新 “四道红线”包括：a) 拆旧比：城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑 面积的 20%。b) 拆建比：城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于 2。c）就地、就近安置 率：城市更新单元（片区）或项目居民就地、就近安置率不宜低于 50%。d) 租金年度增长率：城市 住房涨幅不超过 5%。

3）受益主体不同。棚改覆盖全国 691 个地级市，中西部省份、三四线城市是货币化安置去库存的 主要受益者（根据统计局数据，2022 年中西部销售面积占比高达 55%）。而本轮城中村改造，范 围暂时限定在 19 个超大特大城市（2022 年销售面积占比仅为 14%），难以惠及广大的销售占比较 高的三四线城市。

4）未来改造后对原住民的安置预计更倾向于实物安置，即使是采用房票安置的方式，也不会大规 模刺激整体市场的销售。

根据我们的测算，城中村改造房票安置每年带动的销售规模不足千万平。若我们采用以下计算方法： 城中村改造购买新房面积=货币化安置购买新房面积+房票安置购房新房面积=城中村套数*完全拆 除的比例*货币化安置比例*货币化安置后购买新房比例*套均面积+城中村套数*完全拆除的比例*房 票安置比例*房票安置购买新房比例*套均面积。 第一步：计算 19 个超大特大城市城中村套数。根据 2.2 的测算，我们得到全国城中村面积为 17.5 亿平，19 个超大特大城市为 7.72 平，占比 44%，以该占比计算，全国合计 1919 万套城中村中，19 个超大特大城市城中村约 847 万套。 第二步：提出相关假设。假设完全拆除的比例为 20%，假设购买新房时套均面积为 90 平。 第三步：计算货币化安置购买新房的面积。我们假设货币化安置比例为 10%，货币化安置购买新房 的比例为 70%。我们得到，货币化安置购买新房面积=城中村套数*完全拆除的比例*货币化安置比 例*货币化安置后购买新房比例*套均面积=847 万套*20%*10%*70%*90 平=1067万平。 第四步：计算房票安置购买新房的面积。我们假设房票安置比例为 40%，房票安置购买新房的比例 为 100%。我们得到，房票安置购买新房面积=城中村套数*完全拆除的比例*房票安置比例*房票安 置后购买新房比例*套均面积=847 万套*20%*40%*100%*90 平=6095 万平。 第五步：将货币化安置购房面积和房票安置购房面积加总得到，19 个超大特大城市城中村改造产 生的购买新房面积约 7162 万平，若改造 10 年完成，则每年带动的销售面积仅 716 万平，仅占到当 前一年商品住宅销售的 0.6%；相较于 2015-2017 年棚改对销售 13%的贡献率，体量非常小。

从房价角度来看，棚改货币化安置对房价的影响较大，但城中村改造预计多采用实物安置和房票安 置的方式，不会对房价起到拉升作用。棚改货币化安置会推高房价，2015-2017 年棚改货币化安置 比例显著升高的三年，全国商品住宅销售均价同比增速分别高达 9.1%、11.3%、5.7%，居民拿到补 偿款后到市场上购买房屋，整体房价仍由市场决定；但房票是政府和开发商协商后的结果，房企不 能随意定价，协商后接受房票规定的价格，因此反而会对房价有所限制。

5 本轮城中村改造中深耕一二线、具备相关经验的央国企有望 率先受益

多家房企加码城市更新业务的布局。据克而瑞统计， TOP50 房企中 2021 年末有 62%涉足城市 更新领域，2022 年提升至 66%，且多数已经进入 5-10 年时间，停留在项目阶段或者团队阶段的 企业越来越少，成立城市更新公司或者有独立城更品牌的企业越来越多。在整个项目分布情况上， 依然集中在长三角、珠三角。从企业性质来看，央国企表现突出，未来央国企将是这一赛道的主 力参与方。 根据我们的不完全统计，涉足城市更新业务的 59 家房企中，央企有 9 家，占比 15%，地方国企 26 家，占比 44%，混合所有制房企 7 家，占比 12%，民企 17 家，占比 29%。从业务规模来看，如 佳兆业、龙光集团、富力地产、时代中国、中国奥园等深耕大湾区的房企，由于本身所属地城市更 新业务较多，因此城市更新土地储备建筑面积均在 3000 万平方米以上。华润置地、雅居乐、首开 股份等的城市更新土储建面均在 1000 万平方米以上。万科、招商蛇口在 500 万平以上。

政企协同正成为城市更新的发展趋势。2021 年已有部分企业与地方政府达成战略合作关系，如远 洋集团与重庆江北区、长沙天心区政府，中建集团与济南政府等。2022 年以来，各地政府大力推 动城市更新，积极探索新模式、新路径，“政企联动”成为城市更新发展模式的重要一环。华润置地 先后与深圳市龙岗城投集团、河南省政府签署战略合作框架协议，涉及城市更新、产业发展、长租 房等多方面内容；中国铁建与南阳市宛城区政府签署城市更新项目战略合作协议，双方将共同推进 城市更新；首开集团与北京市海淀区人民政府签署战略合作框架协议开展深度合作，又与北京市朝 阳区人民政府签订《全面战略合作框架协议》，双方将在非经资产管理处置运营、城市有机更新、 老旧小区综合整治等领域开展深入合作；万科与广州市政府签署战略合作框架协议，双方将在老旧 小区综合整治、城市有机更新等多领域开展深度合作；葛洲坝与长沙市天心国资集团、中建五局共 同举行片区城市更新项目合作签约仪式；大悦城与黄浦区人民政府签署战略合作框架协议，将把黄 浦旧区改造与城市更新重点工作；天恒集团与北京市白纸坊街道签署《西城区白纸坊街道老旧小区 综合整治项目战略合作协议》，双方将结合区域特征充分发挥各自优势，共同创建适宜的合作模式 和合作机制。我们认为未来“城中村”改造中的政企合作将更加频繁，由政府政策引导，调动企业 等多方参与，充分尊重村民意愿，可缓解政府资金压力，调和政府工作的计划性与村民诉求的多样 性之间的矛盾，达到各类效益的最大化。

部分民企在资金困境下寻求辅助，与国企加大合作力度。2021 年各大房企积极布局城市更新市场， 加速城市更新业务拓展，但受到行业持续下行的影响下，2022 年来城市更新业务布局出现了调整， 部分民企寻求辅助，国企顺势加大布局力度。例如，世茂集团于 2022 年 2 月宣布退出深圳横岗四 联贤合村项目，并由广州粤泰集团负责开发。2022 年 3 月，时代中国申请退回从化区、增城区 3 个 旧村改造项目的履约保证金，以及黄埔区 5 个项目的前期投入资金，佳兆业与中铁五局集团在长沙 签署战略合作协议，推动双方在大湾区城市更新方面的深度合作。2022 年 4 月，恒大退出庙头村旧 改，并公开表示“欢迎市属国企、区属国企及社会合作方带资辅助”。星河地产则通过协商，退出南 沙区天益村、大稳村的旧改。佳兆业官宣与招商蛇口、长城资产签署《战略合作协议》，三方拟在 城市更新、房地产开发、商业综合体经营等领域合作。招商蛇口与新世界中国签署了战略合作协议， 以期充分发挥和利用自身资源和经验。2022 年 6 月绿景地产发布公告，宣布公司旗下的深圳白石洲 旧改项目将引入万科进行合作，龙湖集团与湖北联投集团正式签订战略合作协议，双方将依托各自 优势，就城市更新、房地产开发等业务板块展开全方面深层次合作。2022 年 9 月，御龙天地项目引 入国企安居建业，为项目全程提供工程管控、保交付服务等全方位专业管理支持。2022 年 10 月， 招商蛇口接盘恒大深圳南山饼干厂旧改。2022 年 11 月，万科集团与深圳地铁集团、盐田港集团等 6 家深圳市属国企签署全面战略合作协议，在城市更新领域共同协作，助力城市发展。

此外，头部房企通过城市基金的方式参与到城市更新会变成接下来的主流模式。 2021 年以来北京、 上海、天津、广州等地宣布成立城市更新基金，部分房企也参与其中，包括万科、保利发展、招商 蛇口、中交房地产、中国金茂、中海地产、华润置地、绿城中国、富力地产、上海地产、越秀地产、 珠江实业、融创中国，多为头部房企和央国企。

从业务角度来看，由于城市更新项目体量大、周期长、成本高等特点，即使在政策机遇下，房企自 身也需要具备一定的拓展、转化、运营能力，才能择机布局此领域。1）资金运作能力：由于城市 更新开发周期长、占用资金量大等特点，对企业资本运作能力有着较高的要求，通常需要具备多渠 道融资能力和资金平衡能力。2）专业的统筹协调能力：由于城市更新过程中涉及较为广泛的人际 交往，既要与政府沟通，也要与片区业主沟通，拆迁过程中沟通协调能力非常重要。3）规划定位 能力：由于城市更新项目体量相对较大，更考验企业的大盘操盘能力，一方面是项目启动阶段如何 规划，另一方面，进入二级开发后，结合前期确定的总规划设计进一步落实规划定位的能力也不容 忽视。4）建设运营服务能力：城市更新是综合工程，重在更新和品质升级，因此建设运营服务能 力也至关重要。

我们认为，在此轮“城中村”改造中，公司布局地区、公司属性、经验能力都将成为重要的竞争优 势，“本地化”和“专业性”是最主要的两点优势。以下三类企业或成为有力参与者：1）地方国 企或央企：凭借背景优势和政企关系可以更广泛、及时地获得政府城中村改造项目信息，重点部署、 抢占先机，有利于在当地建立先发优势。2）深耕一二线城市房企：对于高能级城市规划、产品系 设计有丰富的实践经验。3）运营管理能力强、城市更新经验丰富的企业：运营管理能力强、城市 更新经验丰富的房企能够更大程度保障项目效率和质量，也有形成规模化、标准化的能力，也是政 府代建的优先考虑合作方。

编辑：火腿肠