2023年数据确权专题分析：各地政策指引有序落地，产业探索实践加速推进

一、政策端：围绕“结构性分置”，各地积极探索先行 先试，政策有序落地

6月底以来，深圳和北京两地陆续发布推动和促进数据要素发展的地方性意见/办法。 具体来看：（1）北京市委、市政府印发《关于更好发挥数据要素作用进一步加快发 展数字经济的实施意见》（下称《实施意见》），涵盖了数据产权和收益分配制度、 数据资产价值实现、公共数据开发利用、数据要素市场、数据服务产业、数据要素安 全监管治理等数据要素全产业链，涉及20项具体任务。数据确权方面，《实施意见》 要求“率先落实数据产权和收益分配制度”：针对数据产权制度，延续了《数据二十 条》思路，采取“结构性分置”先行先试；针对收益分配制度，提出由市场评价贡献、 按贡献决定报酬。

数据权属确定和收益分配是数据确权问题相辅相成的两个方面。《意见》的亮点在 于，分别对公共数据、企业数据和个人数据的做出具体规定，包括推进公共数据被 授权运营方分享收益和提供增值服务，企业数据开发利用鼓励采用分红、提成等多 种收益共享方式，探索个人以按次、按年等方式依法依规获得个人数据合法使用中 产生的收益等创新性探索。

（2）深圳市发改委印发《深圳市数据产权登记管理暂行办法》（下称《暂行办法》）， 聚焦数据确权环节，对数据产权登记主体、登记机构、登记行为、管理与监督、法律 责任等做出具体规定。

《暂行办法》明确数据登记主体的数据持有、使用和经营权，并确认数据交易和入 表的依据。《暂行办法》规定，数据产权登记，是指数据产权登记机构将数据资源和 数据产品的权属情况及其他事项进行记载的行为。登记主体具有以下权利：①对合 法取得的数据资源或数据产品享有相应的数据资源持有、数据加工使用和数据产品 经营等相关权利；②经登记机构审核后获取的数据资源或数据产品登记证书、数据 资源许可凭证，可作为数据交易、融资抵押、数据资产入表、会计核算、争议仲裁的 依据。我们认为，数据产权的确定是数据交易和数据资产入表的基础，通过对数据 登记主体后续权利的明确，充分调动其参与数据登记的积极性，有望加快推动下游 数据交易和数据资产入表实质性落地。数据登记主体可凭证参与其他数据经济活动 为深圳首创，为全国其他地方提供有益探索经验。

《暂行办法》在数据产权登记适用范围、数据确权方式、数据产权登记流程等方面 实现创新。《暂行办法》构建数据资源和数据产品服务两级数据市场，推动数据资源 市场化流动和数据产品高效流通；率先以政府规范性文件形式，提出对数据产权登 记行为进行规范管理；明确不同数据产权登记类型作用，并对不同类型登记的具体 流程和申请材料作出具体规定，实现对数据产权登记的规范化管理。

自去年12月19日《中共中央、国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用 的意见》（以下简称“数据二十条”）对外发布后，除了上述的北京和深圳外，今年 已有包括长沙、杭州、广东、武汉等省市发布地方性相关政策，展开数据要素市场探 索的先行先试。 其中，长沙市数据资源管理局印发《2023年工作要点》，从实现数据价值（健全数 据顶层体系、优化数据共享开放和赋能数字产业发展）、应用场景和行政管理三个 方面，深入推进长沙市数据资源管理工作转型升级。杭州市起草《杭州市公共数据 授权运营实施方案（试行）》（征求意见稿），则聚焦公共数据开发利用。

“数据二十条”作为国家层面对数据要素市场的纲领性文件，其中对“数据确权”问 题创新性提出了“数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产 权运行机制”，成为目前推进数据确权的核心指导思路。在三权分置的思路指导下， 北京、深圳以及广东、武汉等地方政策中关于数据确权的部分，也基本都延续了这 一解决思路。 我们将“数据二十条”中对数据产权制度的要求总结为两点：结构性分置和权益保 护。（1）结构性分置：我们认为，“数据二十条”的结构性分置体现在两个方面。 一方面，数据类型分为公共数据、企业数据、个人数据，并进行相应的分类分级确权 授权。根据“数据二十条”的定义，公共数据指“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生”的数据，企业数据指“各类市场主体在生产经营活 动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据”，个人信息数据则指“承载个 人信息的数据”。

对于公共数据确权授权，“数据二十条”提出“原始数据不出域、数据可用不可见” 的要求，倡导以模型、核验等产品和服务等形式对外提供。同时，将公共数据细分为 四类，其中加大供给不涉及个人隐私和公共安全型数据，有条件无偿使用公共治理 和公益事业型数据，有条件有偿使用产业/行业型数据，以及不开放保密型数据。 对于企业数据确权授权，“数据二十条”针对企业、第三方数商和政府部门的不同 市场主体，享有持有、使用和收益权，通过保障投入回报，加强数据要求供给激励。 企业端来看，国有企业带头、行业龙头和互联网平台带动，通过与中小微企业双向 公平授权、共同使用数据，赋能其数字化转型。第三方数商加强标准制定，推动数据 产品标准化，发展数据分析、数据服务等产业。政府部门获取的企业和机构数据，须 约定并严格遵守使用限制要求。

对于个人信息数据确权授权，“数据二十条”指出数据处理需要“按照个人授权范 围”；探索由受托者代表个人利益，对市场主体进行监督；强化企业主体责任；创新 技术手段，推动个人信息匿名化处理等。整体来看，“数据二十条”十分强调个人隐 私安全的重要性，并鼓励通过技术创新实现对个人信息的保护。 另一方面，针对数据生产、流通、使用等过程，建立数据资源持有权、数据加工使用 权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。“数据二十条”指出，首先推动数据处 理者开发利用原始数据，其次支持其行使数据应用权利，从而充分利用数据价值、 促进数据流通。 （2）权益保护：主要涉及两大参与方，即数据来源者和数据处理者。针对数据来源 者，享有获取或复制转移由其促成产生数据的权益。针对数据处理者，其权益对应 “三权”，即：保护其对持有的数据进行自主管控的权益（数据资源持有权）；承认 和保护其获取的数据加工使用权，保障其使用数据和获得收益的权利（数据加工使 用权）；保护经加工、分析等形成数据或数据衍生产品的经营权，许可他人使用数据 或数据衍生产品的权利，流转数据相关财产性权益等（数据产品经营权）。

今年4月4日，《广东省数据流通交易管理办法（试行）》（下称《管理办法》）发布 并公开征求意见。其中，《管理办法》的第二章“合规登记”以及《广东省数据资产 合规登记规则（试行）》（征求意见稿），主要涉及数据确权方面。《管理办法》更 多聚焦数据资产登记，包括登记制度、登记机构、政府职责分工、登记程序、登记类 型和登记凭证等多项具体实行办法，但对数据确权方面的相关规定则相对较少，只 强调了数据资产的合规性，即成立广东数据资产登记合规委员会，对数据资产开展 合规性审核。此外，《管理办法》提出，针对公共数据和社会数据，由省数据流通交 易主管部门分别授权省公共数据运营管理机构和数据交易所进行登记，既有效保障 了数据安全，也能提高数据资产审核登记效率。

今年4月14日，武汉市政府印发《武汉市数据要素市场化配置改革三年行动计划 （2023—2025年）》（下称《行动计划》），提出“创造性建立数据确权授权制度”， 包括公共数据开放、公共数据授权运营、以及数据确权授权规范使用。整体来看，其 思路基本维持与“数据二十条”的三权分置一致。同时，《行动计划》也提出一些创 新性探索思路，如公共数据开放负面清单编制和审核制度、举办公共数据开放大赛、 试点开展市属国有企业数据资产评估等。

政策框架以“总+分”结构为主，后续地方针对数据确权细分政策或将出台。对比来 看，广东省政策既包括总体纲领性政策（《广东省数据流通交易管理办法（试行）》）， 对数据流通交易的全过程做出规定，也单独就数据登记环节出台细分规定（《广东 省数据资产合规登记规则（试行）》），形成点面结合的政策框架。深圳市发布的 《深圳市数据产权登记管理暂行办法》，可认为是今年3月发布的总体纲领性政策《深 圳市数据交易管理暂行办法》的细化（其中提出“率先探索数据产权结构性分置”）， 也构成了总+分的政策结构。但广东省和深圳市的不同之处在于，广东省更多聚焦于 数据资产登记，而深圳市相对更为全面，既明确了数据确权、三权分置相关规定，也 涵盖了首次登记、许可登记、转移登记等登记行为。武汉和北京的政策均为总体纲 领性政策，均对数据要素全产业链做出规范指导，参考广东和深圳，我们预计后续 或将推出针对数据确权和数据资产登记相关的细分政策。

各地确权和登记机构有所不同，主要由政府和市场化机构/交易所分工共担。广东和 北京对登记机构的要求比较接近，即政府机构负责公共数据登记（广东由省公共数 据运营管理机构负责，北京由市大数据中心负责），数据交易所则负责社会数据登 记。深圳市对登记机构的定义为“由本市数据产权登记工作主管部门管理的、提供 数据产权登记服务的机构”，同时提出“数据交易场所履行准入审查职责要求登记 机构提供相关数据和资料”。武汉市则指出“推动组建数据资产登记机构”，但未给 出登记机构的具体明确规定。

跨区域互联互认机制构成数据确权登记效力的重要保障。广东省和深圳市的相关政策，均提到数据登记的跨省互联互认机制。我们认为，数据登记的互联互认是构建 数据要素全国统一大市场的重要基础，是数据能够跨区域、跨交易所流通交易的前 提。现阶段各地对跨区域互联互认机制的探索，短期来看能增强数据资产登记结果 的使用效力，中长期则将为国家在数据确权立法层面提供有益参考，推动数据确权 立法的落地，探索中形成的经验将成为立法的重要实践依据 。而积极探索 互联互认机制的市场参与者（无论是数据交易所还是数商），都将占据更有利的发 展先机。

二、产业端：数据确权参与主体多元，产业探索实践加 速推进

近期，数据确权在产业端也取得积极进展。其中，人民网旗下人民数据发放数据要 素“三证”，并陆续官宣与贵数所、浙数交、武汉长江数交等达成合作，以及新华网 新华数据要素联合平台邀请测试发布会的市场关注度较高。 遵循“三权分置”思路，人民数据面向全国发放“数据资源持有权证书”“数据加 工使用权证书”“数据产品经营权证书”（三证）。7月11日，人民网旗下的人民数 据管理（北京）有限公司（下称“人民数据”），正式面向全国发放数据要素市场“三 证”。根据人民数据官微，“三证”基于人民链Baas服务平台（2.0版本），进行确 权、上链、存证、交易服务工作。“三证”主要旨在统一和连接各级党政机关和大数 据交易所之间相对分散的数据，形成全国性的数据交易服务平台，同时解决数据持 有权、使用权和经营权不明晰的问题。

人民数据已陆续和贵数所、浙数交、武汉长江数交合作，推动数据产品和服务互联 互通。7月18日和21日，人民数据官宣分别与贵阳大数据交易所、武汉长江大数据交 易中心达成战略合作协议，人民数据将在贵阳大数据交易所将上架相关数据产品、 数据服务等，实现数据产品及数据服务运营输出。7月19日，人民数据官宣与浙江大 数据交易中心正式合作，人民数据旗下多款数据产品正式在浙江大数据交易中心上 架交易。人民数据与三大地方交易所合作的不同点体现在，其与贵数所、武汉长江 数交的合作既包括数据产品也包括数据服务，而与浙数交则仅为数据产品层面。我 们认为：（1）数据产品层面，人民数据的数据产品上架地方数交所，对人民数据而 言，一方面推动数据产品的交易场内化，增加交易的合规性和可监测性，另一方面 拓宽数据产品的覆盖范围和应用场景，促进数据价值的释放。对地方交易所而言， 上架人民数据的数据产品，进一步丰富其数据供给，有望推动数据交易额提升。（2） 数据服务层面，人民数据通过贵数所平台输出其数据服务，根据人民数据官微，人 民数据相关负责人表示此次合作“重点在数据服务领域开展合作”，而人民数据的 数据服务主要围绕数据确权。因此，如果人民数据的数据确权服务能够通过贵数所 对外输出，将有效增强其数据确权的市场公信力和使用效力，实质性推动数据确权 标准的跨区域互认。 人民数据为人民网旗下控股子公司，人民网间接持股比例为60%。股权结构方面， “三证”由人民数据管理（北京）有限公司发放，人民数据为人民在线旗下全资子公 司，而人民网持有人民在线60%股权。

人民数据在数据确权上积累深厚。2019年，人民数据以人民链为基座，推出“人民 数据资产服务平台”，通过区块链技术实现数据确权，成为我国首个数据确权平台， 并运用隐私计算形成数据资产。2022年，在人民链和人民云的技术支撑下，人民数 据将“人民数据资产服务平台”升级为“人民数据确权流通平台”，包含数据确权、 授权、流通交易三大方向。2022年6月20日，国内首个个人信息保护、确权服务平台 “人民数保”正式上线，由人民数据和世纪互联共同打造。本次“三证”的底层平 台，人民链Baas服务平台（2.0版本）由人民数据自主研发，并于今年3月24日正式 上线，重点支撑区块链应用快速接入，将区块链技术赋能于数字存证、知识产权保 护、数字产品、数字确权等应用场景。今年6月26日，人民数据自主研发的“人民数 据资产服务平台3.0”正式上线，主打流通交易功能。基于人民数据过往的技术能力积 累，我们认为，“三证”的实现可靠性较高，有望充分发挥自身区块链确权技术优 势，增强证书的市场认可度。

新华网联合中国信通院等机构共同研发，“新华数据要素联合平台”（简称“新华 数联平台”）举行邀请测试发布会。7月5日，新华数联平台邀请测试发布会在北京 举行，发布平台应用案例，并为新华数联平台首批入驻登记企业颁发证书。新华数 联平台由新华网以及中国信通院等行业机构共同研发，以“星火·链网”和“国版链 （国数链）”为技术底座，连接数据资源、算力基础设施和数据应用渠道，集数据登 记管理、可信数据交付、规范安全应用于一体，为数据要素市场提供全要素服务平 台。新华数联平台还为首批入驻企业发放资质证书，包含企业的数据范围以及企业 数据的区块链存证相关信息。

数据确权主体丰富，共同探索推进数据确权新范式。事实上，除了人民网和新华网 外，数据交易机构也是数据确权和数据资产登记重要的市场主体之一。例如，根据 浙江大数据交易中心官网，其提供的服务中包括“数据确权登记服务”，即“数据的 合法合规性审核，数据资产流通过程可追溯、数据资产流通应用规则的一系列审核 及登记认证”。此外，根据开运联合官微，北京大数据交易所下的数据资产登记中 心，为数据资产登记企业发放数据资产登记凭证。正如我们在前文关注到广东和北 京提出由数据交易机构负责社会数据登记，同时《广东省数据流通交易管理办法（试 行）》中也提出，“数据产品和服务进场交易前，应当开展数据资产登记”，我们认 为数据交易所在数据确权和数据资产登记方面具有独特优势。对比来看，人民网和 新华网在数据产业链中则属于第三方数商。我们认为，其央企背景是当前市场关注 度较高的原因，但无论是人民数据发放“三证”，还是新华网发布的新华数联平台， 都是市场行为。在现阶段数据确权相关立法尚未出台的背景下，我们认为无论是数 据交易所，还是第三方数商，对数据确权的探索都能为立法提供有益的市场经验， 通过市场化探索助力立法的更快落地。