2023年房地产专题报告 房地产政策历史回顾

1.1978 年-1991 年 房地产启蒙阶段

1978 年改开之后，单一的福利分房制度不再完全适用当时的社会环境，有关住 房商品化、土地产权等理论被陆续提出，房地产进入启蒙阶段。1980 年 9 月北京成 立了北京城市建设开发总公司，率先开启房地产综合开发。同年 12 月，国务院批转 《全国城市规划工作会议纪要》，文件中提出对城镇建设用地综合开发，可以在各地 区先行试点。1981 年 1 月，中国房地产开发集团公司由国务院批准组建，这是中国 的第一家房地产开发公司，房地产项目从此开始出现。1987 年 12 月，深圳特区首 次举行土地使用权的公开拍卖，标志着土地开始成为商品，进入了市场。1991 年 1 月，第一支地产股上市。

2.1992 年-1997 年 房地产开始调控

高速的野蛮发展为房地产市场带来不稳定性，中央调控随即出现。1992 年 1 月， 邓小平视察南方讲话，中国市场化改革进入快车道。1992 年 11 月，国务院发布《关 于发展房地产业若干问题的通知》，提出进一步深化土地所有制改革，继续深化城镇 居民住房制度改革。房地产的发展在 1992、1993 年迎来了第一个高潮。1992、 1993 年商品房销售总额同比分别增长 79.35%和 102.47%；1993 年固定投资完成额 累计同比始终保持在 60%左右。 面对这样过热的市场环境，首次房地产调控措施适时出台。1993 年 6 月，国务 院发布《国务院关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，提出了“国 16 条”，即 整顿金融秩序、加强宏观调控的 16 条政策措施。其中包含要严控涉房信贷，坚决制 止炒房地产获取暴利的行为，房地产开发投资必须纳入固定资产投资计划等。文件的调控效果显著，在发出后的下一年，全国商品房销售面积同比由 1993 年的 55.94% 降至 8.11%。该次调控也直接导致了海南房地产泡沫的破灭，海南的固定投资增速 由 1993 年的 116.27%降低至 1995 年的-10.07%。1994 年 7 月，全国人大通过《中 华人民共和国城市房地产管理法》，几天后国务院又发布了《关于深化城镇住房制度 改革的决定》，加深了房地产业的市场化改革，也同时对房地产业进行了更多的规范。 到 1994 年房地产销售热度迅速降温，商品房的销售面积同比在 1996 年甚至出现了 负数。

3.1998 年-2002 年 房地产进入完全市场化

强力调控叠加金融危机使楼市陷入困境，1998 年后房地产政策走向宽松。1993 年后中央对房地产进行较为严格的监管，宏观上对通胀进行抑制。房地产市场在泡沫 刺破后进入了一段时间的恢复调整期。1997 年亚洲金融危机爆发，国内受到金融危 机影响叠加下岗潮，居民消费降低，中国经济陷入通缩危机当中。1997 年 12 月， 国务院发布《关于深化金融改革，整顿金融秩序，防范金融风险的通知》，针对金融 体制改革，防范金融风险等问题做了进一步的要求。文件中提到房地产热是不良信贷 的部分原因，对于房地产相关投资信贷提出了更高的要求。但是很快，在 1998 年政 策就从紧缩逐渐转向宽松。 1998 年 5 月，央行出台了《个人住房贷款管理办法》，提出 30%的首付比例和 最长 20 年的贷款期限，为居民贷款买房提供了标准化的规范。到同年 7 月，国务院 发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，正式宣布停止住房 实物分配，逐步实行住房分配货币化，要建立和完善以经济适用住房为主的住房供 应体系。自此开始，中国房地产完全进入住宅市场化的时代。1999 年央行又陆续发 布《关于开展个人消费信贷的指导意见》、《关于调整个人住房贷款期限和利率的通 知》，对个人贷款买房起到进一步促进作用。房地产进入快速发展期，逐渐成为中国 的支柱产业。2002 年国土资源部出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，规 范了地方土地出让的形式，推进土地“公开竞价”，提高政府供地市场化的程度。

4.2003 年-2007 年 调控规范市场

走出经济危机后，房地产发展过热，政策方向再次由鼓励转向调控。到 2003 年， 房地产骤然升温，2003 年 1 月国房景气指数由前期的 104.18 蹿升到 108.89。中央 为此作出适当调整措施。2003 年 6 月央行发布《关于进一步加强房地产信贷业务管 理的通知》，首次提出了调高二套房首付比例的调控方案，并调高了利率。7 月国税 局发通知开始对房地产企业征收房地产税。但仅在一个月后的 2003 年 8 月，国务院 发布了《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》，通知强调说房地产已成为国民 经济的支柱产业，对于全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化具有十分重要的 意义，再一次提振了市场对房地产的信心。

2004 年 2 月，固定资产投资完成额累计同比达到惊人的 53%，房地产业完成额 同比 43.6%，为了应对房地产持续升温，这一轮调控还是继续进行。2004 年国土资 源部推出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通 知》，要求国有土地使用权招标拍卖挂牌出让必须公开进行，收紧了土地资源的供应， 被业内称为“831 大限”。2004、2005 年，全国房屋平均销售价格分别同比上涨 15.04%和 16.72%。房价过快的上涨引起中央的高度重视，2005 年房地产调控政策 密集出台，该年度也被认为是房地产业的“政策年”。2005 年 3 月，国务院发布《关 于切实稳定住房价格的通知》，提出了稳定房价的八条意见，调控升到了政治高度。 同年 4 月，建设部、发改委等七个部门联合发布《关于做好稳定住房价格工作的意 见》，为后续政策定了基调。此后当年各类措施如个人两年内出售住房全额征收营业 税、二手房交易必须缴纳个人所得税等抑制措施陆续出台。2006、2007 也延续了调 控房地产的总基调，从住房结构、个人税收、商业银行信贷等多角度进行调控，央行 在 2006 年 3 月到 2007 年 9 月期间 7 次上调中长期贷款利率，五年期贷款利率由 6.12%上调至 7.83%。但情况在 2008 年再次出现变化。

5.2008 年-2009 年 投资救市

受金融危机影响楼市遇冷，随后的刺激政策又让房地产市场快速反弹。2008 年 初开始，商品房销售面积与金额同比开始下降，并且降幅在持续扩大。随着美国金融 危机逐渐蔓延至全世界，中国国内的经济状况也受到极大的冲击。2008 年 11 月国常 会上，时任总理温家宝提出进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施，计划到 2010 年共投资约 4 万亿元。其中提出了要在 2009 年进行大规模棚户区改造，改善 居民住房条件。到 08 年 12 月，国务院发布《关于促进房地产市场健康发展的若干 意见》，提出通过六个方向 13 条举措扩大内需，促进经济平稳较快增长。政策实施 的效果非常显著，2009 年全年商品房销售面积同比上涨 43.60%，销售金额同比上 涨 75.50%。在楼市火热的同时，房价也被快速抬升，09 年房屋平均销售价格同比上 涨 23.18%。这种房地产过热的迹象促使中央在之后重新开始调控措施。

6.2010 年-2013 年 遏制房价过快上涨

09 年政策转向，以遏制房价过快上涨为主线的调控措施开始逐步实施。2009 年 12 月 14 日召开的国常会提出了促进房地产市场健康发展措施“国四条”，从控制商 品房供应、遏制不合理需求、加强市场监管以及推进保障工程四个方向来推进。2010 年 4 月，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，提出十条措施 遏制房价，其中提到要暂停批准部分房地产开发企业的上市、再融资和重大资产重组， 同年 10 月，证监会就发出公告响应通知，暂缓房地产开发企业重组申请。2011 年 1 月，重庆、上海两地率先试点个人住房房地产税。2012 年、13 年，政策上继续以巩 固房地产调控成果为基调，持续加强各项调控措施。

7.2014 年-2016 年 政策放松去库存

调控政策的效果显著，但由于楼市快速萎靡以及宏观层面的经济风险，房地产 政策在 2014 年再次转向。从 2014 年初开始，70 个大中城市房价指数同比一路向下， 2014 年 9 月，70 个大中城市房价指数同比转为负数-1.2%，直到 2015 年 12 月才重 新变为正数。房地产业固定资产投资完成额到 2015 年 12 月同比降至 2.5%。 宏观经济上来看，2015 年中国面临通缩的压力，2015年 9 月 PPI指数同比降至 -5.95%。为了防止出现系统性风险，刺激经济发展，房地产调控政策再次转向。 2014 年 3 月，时任总理李克强在政府工作报告中强调房地产市场要“针对不同城市 情况分类调控”，与过去较为强硬的“一刀切”表态相比有所缓和。2014 年 9 月，央 行、银监会发布《关于进一步做好住房金融服务工作的通知》，降低贷款利率下限， 并对拥有 1 套住房并已结清相应购房贷款的家庭，为改善居住条件再次申请贷款购 买普通商品住房，银行业金融机构执行首套房贷款政策。2015 年 10 月的第十八届 中央委员会第五次全体会议上，计划生育政策转向,全面二孩政策推行，也预示着未 来人口老龄化会成为一个影响中国经济的长期问题。到 2015 年 12 月中央经济工作 会议，“扩大有效需求，化解房地产库存”的说法被提出，其中还提到要“鼓励自然 人和各类机构投资者购买库存商品房”并“取消过时的限制性措施”。很快，房地产 行业反弹，PPI指数回升。2016 年商品房销售面积、销售额分别同比上升 22.46%、 34.77%。

8.2017 年-2021 年 房住不炒

楼市白热化使得政策再次转向，房地产成为中国经济转型中不得不处理的问题。 2015 年中央经济工作会议为房地产松绑后，房价快速上涨，并且逐渐从一线城市扩 大到二、三线城市。2016 年 12 月的中央经济工作会议上，“房子是用来住的、不是 用来炒的”定位首次被提出。全国的房地产调控开始全面收紧，各地限制措施陆续出 台，如厦门率先出台“限售令”，规定新购买住房的，需取得产权证后满 2 年方可上 市交易。到 2017 年，房价快速上涨的情况由一线扩大至二三线城市。2018 年 7 月的 政治局会议上，中央再次强调要坚决遏制房价上涨，口号强而有力，政策调控到达了 高点。同年 10 月的国务院常务会议上，部分地区的货币化安置被取消，货币化棚改 开始退场。 2020 年疫情蔓延后，对楼市的控制短暂放缓，期间央行两次降低 LPR，但很快又 再次收紧。2020 年 8 月住建局、央行联合召开了重点房企座谈会，提出了“三道红 线”的要求，意在控制房企杠杆率。2021 年 2 月自然资源部发布文件要求 22 个重点 城市实现住宅用地“两集中”，降低土拍热度，促使土拍市场更透明。2021 年的 10 月又加大了房地产税的试点范围。中央对“房住不炒”的定位始终坚持，延续至今。

9.2022 年至今 稳房价稳预期

经济冲击与楼市衰弱使得严苛的调控政策不再适用当前环境，满足居民合理住 房需求，稳房价、稳预期，促进房地产业良性循环和健康发展成为新的政策主线。 时间到了 2021 年底，此时中国经济面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力， 并受到疫情严重干扰，经济形势相当严峻。对房地产企业的大量限制措施也使得众多 房企陷入流动性危机当中。2021 年底的中央经济会议就强调，明年经济工作要稳字 当头、稳中求进，各类救市措施在 2022 年相继出台。各地政府积极响应，出台各种 房地产救市措施，包括不限于下调房贷利率、下调首付比例、取消限售限购、放宽预 售资金监管、限制房价下跌等。根据克而瑞研究中心的统计，2022 年全年 295 省市 共出台 595 次房地产松绑政策。2022 年 11 月 8 日至 28 日，央行、银保监会、银行 间市场交易银行交易商协会以及证监会陆续推出优化房地产融资“三支箭”政策，为 房企提供信贷、债券、股权三方面的融资支持。2022 年的中央经济会议定调，要有 效防范化解重大经济金融风险，确保房地产市场平稳发展。2023 年两会后，中央延 续过去政策继续扶持房地产，但楼市依然处于弱复苏的阶段，复苏强度还有待验证。

10.未来展望

房地产与我国经济紧密相连，因此其政策涨落也会与当前经济形势息息相关， 对房地产的刺激与抑制也同样是对宏观经济的调节。现如今，我国经济处于修复阶段， 但房地产修复还有待验证。随着我国经济转型，房地产与经济的强绑定关系也会逐渐 松绑，理想情况下将在“房住不炒”的基调下稳定运行。2023 年 4 月 25 日，国土资 源部宣布我国全面实现不动产全国统一登记，为房产税全面征收消除了主要的技术障 碍。跳出从鼓励到失速再到救市的魔咒， 我们认为，房产税加公租房也许将是房地产 业的新模式。

（本文仅供参考，不代表我们的任何投资建议。如需使用相关信息，请参阅报告原文。）