2023年宏观年度策略报告之产业政策篇 休养生息与安全思维增强

1 产业政策：休养生息与安全思维增强

受近年来疫情冲击及外部环境逐步恶化的影响，以及国内限制类产业政策的推进，我 国经济既需要休养生息也需要提升安全韧性。因此，我们认为短期内产业政策将兼顾长期 转型需要与短期经济情况、兼顾发展与安全，2023 年将更侧重休养生息与安全思维。 休养生息思维体现在统筹经济恢复程度与限制类产业政策推进速度，在经济稍未完全 恢复前暂时放缓限制类产业政策的收紧，重点支持鼓励类产业加快发展，通过做大鼓励类 产业的增量来促使产业结构高质量转型，具体表现为双碳政策坚持先立后破，地方加大招 商引资力度。安全思维则将体现在对粮食、能源与重要产业链供应链领域，有助于提升安 全韧性的重要生产环节、技术有望被鼓励发展。

1.1 双碳政策密集落地，“先立后破”休养生息

自 2021 年中央层面的《中共中央国务院关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰 碳中和工作的意见》和《2030 年前碳达峰行动方案》发布以来，我国碳达峰、碳中和“1+N” 政策体系和实施路径逐步清晰。 从行业角度来看，2022 年 2 月发布的《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指 南（2022 年版）》对炼油、煤化工、纯碱、黄磷等 17 个细分行业作出明确的节能降碳改造 规划。2022 年 3 月发布的《“十四五”现代能源体系规划》指出在能源消费侧：实施重点行业 领域节能降碳行动；大力推动煤炭清洁高效利用，全面推动煤电节能降碳改造、灵活性改造、 供热改造“三改联动”；在能源供给侧：到 2025 年非化石能源发电量比重达到 39%左右，“十 四五”期间提高 5.8 个百分点。 从区域角度来看，各地方政府已根据自身情况编制碳达峰方案，截至 2022 年 10 月中旬 已有八个省份出台双碳行动方案，从新能源、煤炭、化工、钢铁、有色、建材、交通运输、 建筑、碳汇等领域进行详细部署。我们预计其余省份也将尽快明确具体路径，各省份碳达峰 的主要目标、任务较为明确，有助于政策落地形成实物工作量。

1.2 招商引资重在高技术制造，投资助力休养生息

欧洲迫于能源及通胀压力制造业转移需求或增强，我国当前的三大比较优势及两大需 要则可能形成未来几年各地方加大招商引资力度的机遇期。三大比较优势是：相对完备的产 业链及稳定的供应链；人口质量红利；国内较低的能源价格及通胀水平。两大需要是：短期 内投资对经济休生养息的支撑作用；中长期产业结构尤其是制造业高质量结构转型。 2022 年 10 月 13 日，国家发展改革委等六部门发布《关于以制造业为重点促进外资扩 增量稳存量提质量的若干政策措施》，文件要求：在先进制造业和高新技术方面，重点鼓励 外商投资高端装备、基础元器件、关键零部件等领域。在现代服务业方面，重点鼓励外商投 资研发设计、现代物流等领域；在节能环保方面，重点鼓励外商投资新能源、绿色低碳关键 技术创新和示范应用等领域；在区域布局方面，给予中西部和东北地区基础制造、适用技术、 民生消费等领域政策支持。

从行业角度来看，高技术产业增速快于服务业增速，高技术服务业加快发展，当前主要 问题在于制造业吸引外资规模虽居前但增速较不乐观。高技术增速保持明显的领先优势， 2022 年 1-8 月服务业实际使用金额为累计同比增速为 8.7%，高技术产业累计同比增速为 33.6%。2021 年实际利用外资规模前五的行业分别为制造业、租赁和商务服务业、房地产业、 科学研究、技术服务和地质勘查业以及信息传输、计算机服务和软件业，共占当年所有实际 利用外资的 76.8%。但在增速上，这五个行业最近三年平均增速分别约为-5.9%，20.6%、2.4%、 50.5%和 20.1%。制造业在十九个行业分类里倒数第三，从 2011 年以来，制造业实际利用外 资增速在 2012 年以来多年录得负增，这与我国人口数量红利消退有关。

政策端，国家牵头出台重要举措，地方也在积极行动。受新冠肺炎疫情、全球经济增 速回落、国外需求收缩等因素影响，今年中国吸引外资和进出口都面临着严峻挑战，稳定 外贸外资的压力加大。稳外资外贸已成为经济内生修复的重要着力点，为此 5 月国务院发 布《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》中强调要引导外资投向先进制造、高 新技术、现代服务等领域及中西部和东北地区；支持制造业外商投资企业进出口，引导制 造业外商投资企业国内梯度转移。同月，国家发改委及商务部颁布了《鼓励外商投资产业 目录（2022 年版）（征求意见稿）》，引导外资投向先进制造、高新技术、现代服务等领 域及中西部和东北地区；支持制造业外商投资企业进出口，引导制造业外商投资企业国内 梯度转移。 各地也相继出台稳外资外贸举措：新疆出台 23 条举措稳外贸外资，在强化投资促进和 招商引资，着力促进外资保稳促优；浙江出台了关于支持稳外贸稳外资十条措施，对新认 定的跨国公司地区总部和外资研发中心等功能性机构，分别给予一次性开办支持；安徽也 出台了稳外贸稳外资促消费行动方案，强调促进外资的保稳提质和提质增效。

1.3 安全思维产业政策或将更具前瞻性

重要产业链供应链安全方面，在过去应对疫情冲击下已有一定实践基础，应对式补救式 政策有所成效。但我们认为，应对式政策事后补救难以挽回遭受冲击时带来的经济损失，需 要在已有成功经验基础上，出台更具有系统性的政策文件针对重点产业、区域、企业进行前 瞻性部署，居安思危防范于未然。

2022 年的国内疫情冲击对我国产业链供应链安全相当于一次测验，我国采取强有力的 措施使得产业链供应链得到及时恢复，“应对补救式”政策已有较好基础。2022 年 5 月 24 日国务院关于印发《扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，保产业链供应链稳定政策分别 从降低市场主体用水用电用网等成本、推动阶段性减免市场主体房屋租金、加大对民航等受 疫情影响较大行业企业的纾困支持力度、优化企业复工达产政策、完善交通物流保通保畅政 策、统筹加大对物流枢纽和物流企业的支持力度六大方面推进，针对受到冲击的行业、供应 链及企业进行补救支持。 但我们认为，为确保重要产业链供应链安全提升经济系统的韧性，既需要“应对补救式” 政策，更需要“前瞻预防式”政策，未来或将有更多具有针对性、前瞻性的产业政策支持， 各行业规划将提升安全相关内容权重。以国家发展改革委 2022 年 10 月底发布的《关于促 进光伏产业链健康发展有关事项的通知》为例，提出“要纾解光伏产业链上下游产能、价格 堵点，提升光伏发电产业链供应链配套供应保障能力”，在文件中八大方面举措中有六个方 面实际上对应着光伏产业链安全平稳发展的需要，安全权重较大。我们根据文件具体措施总 结来看，产业政策主要包含关键环节扩产能保产量、合理控制产业链关键产品价格水平、保 障上游原材料需求、完善产业链综合支持措施、合理引导行业预期五个角度，从产业链上中 下游、当前与未来产能、关键技术、价格等多维度提升产业链安全。

在确保粮食安全方面，我们认为相关产业政策重点在种业和粮食流通，当前已有较明 确的方案及条例，步骤清晰主体明确，有助于加快落地实施。2021 年 7 月 9 日中央全面深 化改革委员会第二十次会议审议通过《种业振兴行动方案》，按照“一年开好头、三年打基 础、五年见成效、十年实现重大突破”的总体安排，明确了分物种、分阶段的具体目标任 务，提出了实施种质资源保护利用、创新攻关、企业扶优、基地提升、市场净化等五大行 动。2021 年 7 月 30 日，国家发展改革委、农业农村部联合印发《“十四五”现代种业提升 工程建设规划》主要涵盖农作物种业、畜禽种业、水产种业能力提升三个方面。2021 年新 修订的《粮食流通管理条例》出台，在过去粮食安全省长责任制做法的基础上，明确规定 省、自治区、直辖市应当落实粮食安全党政同责，承担保障本行政区域粮食安全的主体责 任，对收购、销售、储存、运输、加工、进出口等经营活动形成明确规范。 与确保能源安全相关的产业政策已逐步发布，我们认为将由研究部署阶段进入密集实 施落地期，坚持先立后破，实现新旧能源的有序替代仍是关键。在旧能源方面，需关注煤 炭、煤电的产能优化及设备改造，2022 年 6 月发布的《煤炭清洁高效利用重点领域标杆水 平和基准水平（2022 年版）》及 2021 年 10 月发布的《全国煤电机组改造升级实施方案》 已对煤炭、煤电的优化全面部署，发挥煤炭的压舱石作用和煤电的基础性调节性作用需要 相关政策尽快落地。新能源方面，坚持先立后破，加快能源结构中新能源占比提升，丰富 我国能源结构来源的多样性，有助于能源安全。